導語：探索加強國有資產管制與深化財政變革一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要在國資委組建和今后的實踐中，必須明確國資委的定位。國資委是政府直屬的特設機構，不承擔一般政府行政部門的社會公共管理職能。國資委受政府委托、代表政府履行出資人職責，扮演的是企業中國有資產“老板”的角色。在職責界定上，要明確國資委必須在法律的框架內履行出資人職責，以股東方式行使權利，它不應該也沒有權力用行政手段和方式管理企業。出資人到位的實質就是股東權利到位。建立獨立的國有資產管理、營運和監督體系，將國有資產管理從財政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機構去實施，是規范社會主義市場經濟下國有資產管理與財政二者關系的最佳選擇。

一、加強國有資產監管關鍵在于完善出資人制度，從制度上切實保證出資人到位，維護所有者權益

國有資產監督管理新體制最基本的一點，就是成立統一履行出資人職責的國有資產監管機構。這不是把原來各部門管理國有企業的機構、職能和管理手段簡單地合并，而是要實現從直接管理國有企業向履行出資人職責、注重國有資產運行效益的根本轉變。

這就要求建立和完善管資產與管人、管事相統一的國有資產出資人制度。國有資產出資人制度是一系列制度安排的有機集合，包括投資決策制度、資本投入產出制度、經營者選拔任用制度、收入分配制度、考核評價制度、公司法人治理結構、監督管理制度等等。因此，國資委必須在職能界定、人員構成、決策機制、議事方法、管理方法、運行規則、法律制定等方面，進行全面的制度創新。

（一）從組織制度上保證國資委管資產和管人、管事相結合。

在國資委組建和今后的實踐中，必須明確國資委的定位。國資委是政府直屬的特設機構，不承擔一般政府行政部門的社會公共管理職能。國資委受政府委托、代表政府履行出資人職責，扮演的是企業中國有資產“老板”的角色。

在職責界定上，要明確國資委必須在法律的框架內履行出資人職責，以股東方式行使權利，它不應該也沒有權力用行政手段和方式管理企業。出資人到位的實質就是股東權利到位。股東權利的行使，《公司法》有明確清楚的規定，當國資委履行國有股東權利時，也要按照同股同權的原理，享有資產受益、重大決策和選擇管理者等出資人權益。

（二）從內部管理制度上促使國資委權利、義務和責任相統一落到實處。

首先，在工作人員選聘方面，不能再單純沿用以往的行政手段和行政方式。要強調專業性、技術性和社會性的特征，實行符合市場經濟要求的人員選聘制度。其次，在議事規則上，不能照抄照搬現在行政部門的“議決制”，應當引入和實行“票決制”，像董事會議事決策一樣，建立和完善一人一票、投票表決、記錄在案的議事規則，實行權利與責任一致的個人責任追究制度，保證其科學合理行使出資人職責。另外，在薪酬制度上，國資委不是政府行政部門，其工作人員不是公務員，可以采用更為靈活的薪酬制度。除了加強監督約束，也要給予足夠的激勵，其自身的新酬也要與履行出資人職責的情況掛鉤。

（三）建立監督監管者的制度。

國資委是受政府委托行使國有資產出資人職責的人，因此，必須對國資委進行有效的監督，避免國資委失去監督而濫用權力。

對國資委的監督，一方面來自人民代表大會。全國人民代表大會和地方人民代表大會可以對同級的國資委運作情況進行監督，主要通過立法形式，比如制定并頒布《國有資產法》，通過該法規定國資委的權利和義務。另一方面來自政府，這是現階段監督的主要方面。主要的監督方式，應該是政府各部門各盡監督之責，特別是可以考慮委派國家審計機關，對國資委的監督管理進行經濟責任審計。

二、國有資產監督管理新體制對財政改革和發展的影響

在1992年確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標后，就逐步明確了財政體制改革的目標是建立公共財政體制。但在實踐中，從經濟建設型財政向公共服務型財政轉變離改革目標還有很大差距。這與國有資產管理體制改革滯后、國有資產管理與財政的關系還沒有理順有很大的關系。十六大、十六屆三中全會所確定的國有資產管理體制改革和財政體制改革，將會從根本上加快公共財政體制的建立。

（一）國有資產管理新體制要求國有資產營運獨立于政府公共財政，真正實現稅利分流、分管、分用。

國有資產營運（這里主要指的是經營性國有資產，也就是國有資本）究竟要不要獨立干財政，在財政理論上一直是一個存在爭議的問題。對財政的本質理解認識不同，對這個問題的回答也不同。持財政國家分配論的認為，財政的本質是以國家為主體的分配關系。因此，財政與國有資產管理是整體與局部、主體與“兩翼”的關系（其中另一翼是稅收），不應該將國有資產營運從財政中分離出去，影響財政的完整性。持公共財政論觀點的則一般主張：國有資產管理與財政是兩個性質不間的經濟范疇，政府作為社會管理者和國有資產所有者的目標是不同的，有時會發生沖突，很難由同一部門（如財政）來同時實現。

在計劃經濟時期，國家財政統收統支，政府幾乎統攬了一切經濟活動。國有企業就是執行國家計劃的一個生產車間，國有企業與政府財政活動密不可分。隨著經濟體制改革的深入進行和國企改革的不斷推進，國有企業與財政的關系也在不斷地調整。1987年開始了稅利分流的試點工作，并于1988年成立專門管理國有資產的職能機構--國有資產管理局。但是各級國資局被設置為各級財政部門的下屬職能機構，這仍然是將國有資產營運作為政府財政整體職能的一個組成部分來看待。由于在制度設計上沒有將國有資產營運從財政中獨立出來，所以就沒能真正做到“稅利分流、分管、分用”，不可避免地產生了諸如混淆稅收和國有資產收益的界限，財政資金與國有資本金之間的相互擠占等問題。這是造成國有資產運營效率低下和流失嚴重的重要制度原因。

理論上對財政本質及職能認識的不斷深入，實踐中國企改革的不斷深化，使我們清醒地認識到，政府公共管理職能和國有資產出資人職能確實是兩種性質不同的活動，其活動范圍、管理目標、管理方式和績效評價機制都是不同的。前者的主要目標是社會效益，作用于市場失效的范圍；后者的主要目標是經濟效益，是一種市場行為。因此，建立獨立的國有資產管理、營運和監督體系，將國有資產管理從財政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機構去實施，是規范社會主義市場經濟下國有資產管理與財政二者關系的最佳選擇。

在新的國有資產管理體制下，相應地財政與國有企業的關系也要發生變化，國有企業與財政就是規范的稅收法律關系。即使政府財政要對其進行支持，也是依據國家宏觀調控和產業政策對所有企業一視同仁，而不是因為所有制性質的不同就區別對待。

（二）國有資產監管新體制對財政收入的影響。

毫無疑問，在新的國有資產管理體制下國有企業與其他性質的企業一樣，也必須依法納稅。雖然，將來國有經濟主要發揮的是控制力、影響力、帶動力，不一定作為國家稅收收入的主要來源，但就現階段而言，國有企業稅收收入仍然是國家財政收入的重要來源，占了近50％。國有或國有控股大中型骨干企業的發展，仍然是財源建設的關鍵。但在新的體制下，要改變財源建設的思路，政府一般不應再通過新辦競爭性領域的國企納稅大戶來獲取財源。財政主要是滿足公共需要，通過為各類經濟活動主體服務和創造良好的發展環境，提高它們的經營績效來增加財政收入。

經營性國有資產交由國資委后，一個新的問題是這些國有企業經營的利潤應如何處置，是繼續留給國有企業，還是上交給財政部或者充實到社保基金中，還是上交給國資委。

1994年實行分稅制改革后，國家暫時沒有要求國有企業上交國有資產收益。當時的目的主要是“放水養魚”，減輕國有企業負擔，促進國有企業的改革和發展。但在實踐中，由于各個國企情況不同，苦樂不均，造成了分配秩序的混亂。特別是一些壟斷行業收入過高，使得收入分配關系更加難以理順。究其原因就在于國有資產出資人缺位，國有資產的收益權誰來行使是不清楚的。一方面，國家基本放棄了國有資產經營收益，沒有收取投資回報。這部分收益變成了國有企業內部職工的福利。另一方面，一些行業主管部門采用各種方式，如征收行政管理費用、攤派等方式占用國有企業的這部分收益，實際上將出資人的權力扭曲了。行業主管部門作為政府的行政部門，其辦公事業經費已經納入了財政預算，沒有資格作為出資人向企業行使收益權。