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一、山東社會保險制度的發展現狀

(一)社會保險制度的覆蓋面不斷擴大

截止2009年底，山東城鎮職工基本養老、醫療、失業、工傷和生育保險參保人數分別達到1661．0萬人、2540．2萬人、899．5萬人、1064．6萬人和703．0萬人，分別比上年末增加95．2萬人、686．0萬人、35．4萬人、199．6萬人和65．0萬人。城鎮居民基本醫療保險制度試點全面推開，參保居民1111．6萬人。新型農村合作醫療農民參合率98．6％。

2009年山東19個縣(市、區)列入國家首批新型農村養老保險試點，139萬60歲以上的農民領到基礎養老金¨。上世紀90年代初推行的農村社會養老保險即老農保參保農民尚有1000余萬人，有70余萬人領取保險金。

(二)社會保險的保障水平逐步提高

近年來，省財政加大了對社會保險的投入力度。社會保險的保障水平有明顯提高。企業退休人員月均養老金從2003年的661元增長到2009年的1341元。失業保險金也在不斷提高。

(三)基本養老、基本醫療保險基金能夠做到收支平衡略有節余

養老金發放方面，從2002年起，全省已連續多年實現基本養老金發放無當期拖欠。與此同時，社?；疬\行狀況良好。截至2008年底，全省養老、失業、醫療、工傷、生育五項社會保險基金總收入943．7億元，基金累計結余1000億元。

二、山東社會保險制度發展中存在的主要問題

(一)社會保險覆蓋面過窄，不同社會群體間保障水平差距大

一是大量城鎮就業人員未納入社會保險范圍。2009年山東基本養老保險參保人員1661萬人，而2007年山東城鎮從業人員已達2500萬人，參保人員不到城鎮從業人員的七成。二是從城鎮養老保險參保人員構成看，仍以國有和集體企業為主。2007年山東國有和集體單位就業人員480萬人，占全省城鎮就業人員的20％，其參保人數占全省企業養老保險總數的56％；非公有制經濟就業人員占城鎮就業人員60％以上，其參保人數僅占企業養老保險總量的44％。這說明非公經濟及非正規就業群體中的相當一部分人沒有社會養老保險。三是農村社會保險缺失且保障水平低。目前，農村社會保險主要是近年來推行的新農合制度和新農保制度。新農合制度在全省已建立，但目前新農合的籌資水平不過103元，而城鎮職工每人年均醫保繳費在1000元以上。新農合與城鎮基本醫療保險相比，無論是報銷比率，還是享受的醫療服務，差距都很大。農村社會保險方面，1991年，國家在我省乳山等地進行農村社會養老保險制度試點，在該制度下，養老保險基金采用“完全積累制”，政府不拿錢，集體補助又常常落空，所以，在很多地方，社會保險實際上演變為“個人儲蓄保險”。再者，由于當時設立的交費標準是每月20元不等，所以，參保人員現在領取的養老金數額很低，起不到應有的保障作用。正因如此，老農保推進的意義已不大。近年來，青島、煙臺等地開始探索建立新型農村社會養老保險。2009年10月以來，山東l9個縣(市、區)列入國家首批新型農村養老保險試點，但目前參保農民不到200萬。四是已被社會保險制度覆蓋的人群間保障水平差距大。比如：在養老保險方面，機關、事業單位職工與企業職工的差距就很大。

(二)各項社會保險制度還不夠完善

現行的城鎮職工基本醫療保險制度，除了覆蓋面窄外，還有一些明顯缺陷。比如，由于缺乏制約有力的支付機制，醫?；鸷苋菀妆焕速M，而為了維持醫保基金的收支平衡，實踐中，只能不斷提高參保單位的繳費比例和參保職工醫療費用的自負比例，從而增加了企業和職工的負擔，同時加劇了醫保擴面難和醫療費用的快速增長，使公立醫院的公益性蕩然無存，老百姓看病難、看病貴的問題非常突出。

目前城鎮養老保險制度是比較成型的，但并未完全定型。比如，雖然它確立了責任分擔機制，但有關各方的責任是沒有劃分清楚的。比如，政府、市場、社會、家庭、單位的責任沒有明確，政府感覺到責任越來越大，而市場機制包括商業保險公司的作用卻發揮不夠，家庭保障如何鞏固也未有相應的政策。

(三)多層次社會保險體系尚未真正建立

目前發達國家社會保險改革的趨勢是從完全依賴政府提供養老保障，轉變為政府、企業和個人三方共同養老。在發達國家多層次的養老保險體系中，由企業自愿舉辦的企業年金和個人商業保險都有著十分重要的作用。從我省情況看，補充保障發展滯后。如2004年啟動企業年金制以來，辦理企業年金的企業“大部分為國企或事業單位”，從行業看，大多集中在電信、礦產、鋼鐵、金融等幾個領域?？梢哉f，在社會養老保險體系中，至今仍是國家基本養老保障在唱獨角戲。

(四)社會保險監管運營體系不健全，隱含著巨大的支付危機

就基金管理而言，現在社會保險基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理。但由于相應的內、外部監督缺失，資金在管理和運用中仍有不規范的問題。另外，山東社會保險的統籌層次還比較低，養老保險剛進入省級統籌，而醫療、失業、工傷和生育保險尚處于市級甚至縣級統籌，這就特別不利于資金的管理、運營。此外，山東社會保險基金籌集和支出間存在巨大的缺口。

(五)社會保險立法相對滯后

在我國，社會保險制度已實施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規范，與社會保險相關的行政法規又不夠健全，從而影響到制度的完善。比如，由于法規、政策對企業和個人的約束力不強，隨意停保的情況很多。目前，山東非公經濟從業人員退保停保占全部參保人員的10％以上，社會保險各項欠費達30億元。另外，由于法規、政策對政府的約束力差，使地方政府對社會保障的投入嚴重不足。

三、加快社會保險制度建設的對策措施

(一)建立廣覆蓋、可持續、能銜接的養老保險制度

1．進一步擴大社會保險的覆蓋面。盡快將非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員納入城鎮基本養老保險覆蓋范圍。為加強養老保險擴面征繳工作，山東成立由省政府l3個部門參加的擴面征繳聯席會議制度，形成政府領導，部門聯動、齊抓共管的工作機制。但要從根本上解決擴面征繳問題，需在全國范圍內征收社會保障稅。

加快解決農民工的參保問題。目前我省有農民工約1500萬，現行制度下，能參加城鎮職工基本養老保險的，一般是那些長期在外打工、工作穩定的農民工。大部分農民工由于收入不高，流動性強，很難參加城鎮基本養老保險。要通過降低費率和累計繳費等制度調整，解決農民工的參保問題。

2．做實養老保險個人賬戶和實現養老金的保值增值。個人賬戶空賬以及養老金保值增值能力差，直接影響著養老保險制度的可持續發展。山東是國務院確定的做實個人賬戶試點省份，做實個人賬戶從2007年的3％起步，最后達到8％，所需資金中央財政會補助一部分，但主要是靠地方籌集，因此政府必須從不同渠道加大投入。

從長遠看，實現養老保險制度的可持續發展，還要重視社保基金的運營，而提高社?；鸬慕y籌層次是對其科學運營的前提。國家提出2年內在全國范圍內實現省級統籌，山東省自2009年10月1日起，企業職工基本養老保險實行省級統籌，在此基礎上，實現全國統籌。

3．實現機關、事業單位與企業養老保險制度的合理銜接。我省有企業離退休人員230萬人，目前人均月養老金1341元，與機關事業單位有較大差距。當前要盡快提高企業退休人員工資，以縮小企業與機關事業單位退休金的差距。從長遠看，機關、事業單位要仿照企業的方式，實行養老保險國家、單位、個人三方共擔模式，以便與企業養老保險制度相銜接。山東有些地市已經推行。

4．抓好新型農村養老保險試點。近幾年，我省些地方開展了新農保試點。各地采取的模式和具體辦法不相同，但共同之處是對老農保的籌資方式行調整，即改變過去政府不拿錢的政策，實行“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”，以提高農民參保積極性。目前，全省有19個縣(市、區)在國家政策指導下開展試點，參保農民139萬人，力爭到2012年適齡農民養老保險參保率達70％以上。

5．推進城鄉養老保險制度的銜接。從目前看，城鄉養老保險仍然是分離的。而隨著城市化的推進，實現城鄉兩種制度的銜接是必然的。可以考慮建立全國統一使用的社會保障個人專戶，用現行的身份證號碼作為個人的社會保障賬號，個人賬戶的繳費年限可以累加。農民離開土地，可以攜帶個人賬戶基金及一定比例的統籌基金轉入城市社會保障系統。

(二)完善城鎮職工基本醫療保險制度

1．完善城鎮職工基本醫療保險制度。首先，要進一步擴大覆蓋面，盡快將混合所有制、非公有制組織從業人員、靈活就業人員以及部分農民工盡快納入城鎮職工基本醫療保險。其次，城鎮職工基本醫療保險制度本身也需進一步調整和完善，比如：要考慮一些具體的辦法降低個人賬戶的管理成本；要通過提高報銷比例和報銷范圍使統籌基金發揮更大作用；要建立制約有力的支付機制，等等。

2．推進城鎮居民基本醫療保險試點。2007年，國務院啟動城鎮居民基本醫療保險制度試點，重點是解決老年人、中小學生、少年兒童、殘疾人等無工資收入的群體看病就醫問題。它的主要政策內涵是，由政府和個人共同籌資，以大病統籌為主，解決參保居民的住院和門診大病醫療支出問題。這項制度2009年已在山東全省推開，參保居民達1111．6萬人，今后應從提升籌資水平、方便群眾就醫和加強對報銷程序的監管等方面加以完善。

3．完善農村新型合作醫療制度。目前，新農合制度在我省已基本建立，全省農民參合率98．6％，今后完善薪農合制度的重點：一是根據經濟社會發展情況，逐步提高籌資標準；二是繼續加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設，健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助體系；三是完善新農合統籌模式，提高統籌層次；四是推進新農合與城鎮居民基本醫療保險制度的銜接。

需要說明的是，由于我國醫療衛生體制和醫藥體制都存在問題，因此，醫保制度建設必須和醫療衛生體制及醫藥體制改革同步推行。2009年4月出臺的新醫改方案提出，2009-2011年重點推進基本醫療保障制度建設、建立國家基本藥物制度、完善基層醫療衛生服務體系，實現基本公共衛生服務均等化和推進公立醫院改革。山東醫保制度建設將從上述五方面配合新醫改方案的實施加速推進。

4．大力推動企業補充保險、商業保險的發展。企業補充保險由企業和個人自愿建立。在成熟市場經濟國家，它具有十分重要的作用，自2008年1月1日起，我國企業可根據國家有關政策規定，為在本企業任職或者受雇的全體員工支付的補充養老保險費、補充醫療保險費，在不超過職工工資總額5％標準內的部分，允許稅前列支。今后，還應在立法、監督和稅收優惠政策上更多體現對補充保障的支持。

商業保險能夠滿足人們更高層次和多樣化的社會保障需求，慈善事業屬于國民收入第三次分配，是社會保障體系的重要補充，政府應通過稅收優惠等政策，鼓勵社會成員進行商業投保和慈善捐助。

(三)加快完善社會保險法規政策

縱觀世界各國社會保障制度的建立和發展，無一例不是立法先行。從國家層次看，《社會保險法》等已列人了全國人大近年的立法規劃。社會保障基金管理條例、企業年金條例等配套法規，也在積極研究之中。這兩年我省先后出臺了《山東省失業保險規定》、《山東省城鎮企業職工生育保險規定》等地方法規、政策。今后，還要加快有關農民社會保險方面的立法。由此形成基本法律、行政法規和政策措施相結合的政策法規體系，為社會保險事業發展提供法律依據。

(四)加強對社會保險基金的運營監管

2008年山東5項保險總計節余達1000億以上，這些錢如簡單地放在銀行或只用來購買國債，就必然會貶值。應遵循國際慣例，在有效監管的情況下，將一定比例的社?；鹜度胭Y本市場進行運營。目前我國對社?；鸬谋O管以行政監管為主，各級勞動保障系統的基金監管機構和財政部門的社保業務管理機構是負責社?；鸨O管的部門。這些機構本身是勞動保障和財政系統的業務部門，所以這類監管實際上是“自己監管自己”。從理論上講，應通過成立權威性的獨立于社會保險主管部門之外的社?；鸨O督管理委員會，同時發揮審計監管和人大、政協、工會方面的作用，加強對社?；鸬谋O管。