導語：城市社區民主管理研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容摘要

本文將通過對城市社區舊有的組織管理體制、現在政治體制改革下重新建立的新的社區組織管理體制的分析，來說明城市社區管理的問題及如何實現城市社區管理的民主化，并說明政府應采取的相應措施。

前言

近年來，隨著我國經濟體制改革和政治體制改革的進行，社會生活的各個領域發生了翻天覆地的變化，舊有的一些社會組織、管理體制已經不能適應現代社會的發展了。社區問題正是在這種情況下得到越來越多的重視。從80年代中期開始，社區的概念重新在我國城市的社會生活中被得到運用。

“社區”一詞譯自英文的Community，其原意為“人群共同體”，20年代傳入中國時和“社會”一詞混用，特指一種以地域特征聯系起來的初級社會。在這樣的社會里，人們具有同樣的文化特質，守望相助，形成一些基本的社會關系。它是社會學中常用的概念。本文中所討論的城市社區是由社會學的概念發展而來，是指聚集在城市范圍內的社會群體和組織按照一定的規范和制度結合而成的社會實體。社會學家認為社區具有以下一些基本的構成要素：①具有一定數量的、以一定社會關系聯結起來的、參與共同社會生活的人群；②有一定界限的地域，其界限一般來說是比較明確的；③有一套相對完善的生活設施；④有一套相互配合的生活制度和管理機構；⑤生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認同感和歸屬感。由此，可以看出社區具有的地域性特質，它還包含著一定的社會和文化的含義。城市社區是一種不簡單地等同于行政區劃的概念，它超脫了行政轄區的范圍。在如今的社會生活中，我們越來越多地用到社區這個概念。

我國社區管理的現狀

我國長期以來實行的是計劃經濟體制，由此形成我國獨特的社會結構，使其具有這樣一種特點：單位是政府的附屬物，凡學校、商店、企業、事業、機關、團體等等一切社會組織，均自下而上地隸屬于某個上級，構成一個體系，最終歸屬于中央政府。在計劃經濟體制下，我國社會結構具有縱向單一性的基本特征，國家和政府幾乎包攬了一切事務，壟斷了所有資源，國家與社會合二為一，社會成為國家的附屬物，社會成員對單位、最終是對政府有著極大的依賴性。國家和政府控制著幾乎所有的資源，習慣上運用行政化的方式來組織經濟活動和社會生活，和社區有關的工作被納入政府工作軌道，成為黨和政府的地區工作。在當時，還沒有明確的城市社區概念，只有行政區劃的分別，政府只是簡單地通過行政方式來管理。

計劃經濟體制下的社區組織管理模式中最大的問題就是“街道”社區的“條塊分割”問題，即街道辦事處、五所一院（工商所、派出所、地段醫院等）分別屬于不同的條塊，有各自的上級主管部門，管理目標、管理手段等都是通過縱向渠道來實現，互相之間無直接關系。在這種體系中，政府運用行政指令來實施對社區的管理，基層組織缺少自主性。社會成員被嚴密地控制在其中，對各種涉及自身利益的問題缺少發言權，每個人只能機械地服從政府的命令和號召。長久以來，社會成員已經習慣于這種管理方式，他們的積極性逐漸喪失。而政府由于這種僵化的管理體制也很難了解社會成員的真正想法，他們只能憑借經驗來管理社會事務，結果造成政府管的不少，效果卻不好。

現在，市場經濟的發展推動了社會生活各方面的發展，人們不再滿足于既有的生活方式。新的住宅小區不斷建立，形成各種新型社區關系，以往的街道社區模式已不適應這種新發展了。人們的流動性增大，對單位的依附性越來越小。政府對單位的控制無法起到象以前一樣的作用，改革使政府和企業原來承擔的相當一部分社會功能分離出來，轉給了中介組織和社區。因此，人們參與社區事務的意識逐漸增強；人們渴望親自管理社區，實現自己的利益要求。舊有的街道社區管理模式主要是街道辦事處和居民委員會起作用，戶口歸屬于街道的居民只能服從街道的管理，居委會作為居民代表也只能起“傳聲筒”的作用。這種單純的行政化的管理模式已不能適應現代社會的發展，已不能滿足社會成員的內在的利益需求。加強社區民主管理是改革的需要

近年來隨著城市的發展，在城市管理中出現許多新問題：①政府對城市居民日常生活中的許多微觀事務管理過多；②企業分離出來的大量社會職能交給了政府，使之難以承受；③外來人口的大量涌入令政府難以“消化”；④老齡問題加重了政府的負擔；⑤政府難以解決群眾生活中存在的全部困難；⑥令政府大傷腦筋的社會治安問題；⑦城市管理條塊分割、體制不順，造成“看得見的管不了，管得了的看不見”的矛盾；⑧城市管理機構設置格局和人員配備不合理等，嚴重影響了政府職能的發揮。這都是改革中涉及到城市社區出現的一些具體問題，需要加強社區的民主管理。

社區組織重建是發展社區民主管理的根本

加強城市社區的民主管理首先要充分發揮社區建設主體的作用。社區建設主體包括政府法人、企事業法人、社團法人以及全體社會成員。要充分發揮政府法人的主體作用，理順政府法人與其他方面的關系；要充分發揮企事業法人的支持作用，利用本企事業的資源，積極參與社區活動，完成自身承擔的社區建設和管理任務；要充分發揮社團法人的中介作用，使其真正成為政府和社區成員之間的中介組織角色；要充分發揮社區成員的基礎作用，形成廣泛參與、共同創建的局面。

其次要建立合理結構與有效的運行機制。在城市社區建設和管理工作中，舊有的管理體制是“兩級政府，兩級管理”：“兩級政府”指市政府和區政府，“兩級管理”指市政府、區政府對社區建設所實施的管理；應建立“兩級政府，三級管理”的新體制，重點是強化街道辦事處的社區管理功能。如上海市正在進行這樣的嘗試，實行這種新的體制。

第三要重構合理的“行政區——社區”體系。其基本內涵是：在原來行政、社會合一的城市行政區體系的基礎上，根據社會發展的內在聯系，突破“街道”這一基層行政區的限制，在更大的范圍內構建規模不同、類型各異、功能明確的社區體系，形成縱向管理以行政區為主、橫向發展以社區為主的“縱——橫”結合的“行政區——社區”體系。在原體系中，政府過多地承擔了不應由政府承擔的微觀經濟和社會管理職能，因此削弱了政府在宏觀層次上的調控和整合作用。在“行政區——社區”體系中，政府組織通過轉變職能，將部分微觀的管理服務職能交給社團一類中間組織，并逐步強化政府自身的宏觀調控和整合職能，并以行政力量推行。不過在現行體制下，行政區體系仍是社區組織體系的主導結構，社區體系只是對它的補充和修正。

第四，重建社區組織這是最重要的一點。重建新型社區組織，就是要根據管理、社區服務的需要，培育具有獨立法人資格、以社區為活動區域的公益性、事務性、中介性社區組織、中介機構和待業性公司，依靠它們進行社區內的管理和服務活動。政府行政組織則主要從事宏觀協調、監督作用。具體地說要進行組織角色的確定，原來政府的派出機構如街道辦事處應從“家長式”管理這種角色中退出，把一些社會性管理與服務職能交給相應的社區組織來完成，轉變政府職能，變全能管理為權能管理，適當放權給社區組織；以法律形式確定社區組織的地位與作用，使其成為獨立的具有法人資格的團體，而不再是政府的依附。

對新型城市社區組織管理模式的設想

要加強城市社區民主管理，就要構建新型城市社區組織管理體制，其基本思路是從社區建設、社區發展的高度出發，統籌規劃、綜合協調，構建合理的“行政區——社區“體系，確定合理的社區規模，大力發展各種社區組織，實現社區組織結構與組織功能的合理分流與協調發展，最終形成多元化的、“縱——橫”結合的新型社區組織管理體制。

國外已經實行的城市社區管理方式也是可以借鑒的，因為他們的城市發展得比我們早，比我們的城市發達，相比之下擁有更多的經驗。比如，從組織類型來看，德國、意大利實行的是協會型，即由選舉產生的委員會；法國、瑞典、日本實行的共同團體型，即參與社區共同管理的團體；美國、英國實行的單一功能團體型，即因社會管理功能的明細化而產生的單一功能組織；還有韓國、泰國及我國目前實行的公共團體型，即類似地方自治體的團體。像日本的居民組織——町內會，對我們就有一定的借鑒意義。町內會原則上是指旨在把居住在同一社區內的所有家庭和企業組織起來，共同處理社區中發生的各種共同的問題，能夠代表社區并參與社區管理的居民自治組織。町內會以遵循非贏利、非黨派、非宗派三原則為特點，促使人們按照這三原則監督町內會的活動，促進町內會的民主化。當然各國國情不同，我們不能完全照搬別國的經驗，我們可從別國的經驗中吸取適合我國的部分，再結合我國國情創造適合我國特點的城市社區管理形式根據我國城市社區組織管理體制的現狀與發展趨勢，參照國內外有關城市社區管理模式，我們對新型城市社區管理模式可以提出以下一些設想：

由于我國具有多元化的社會經濟現象，使得社區整合也是多元化的。所以，我們要構建一種多元社區組織管理模式。既要兼顧已有的街道辦事處、居委會，還要納入一些新型組織以補充街道社區的不足。具體來說，可以在城市社區組織管理體系中設立和完善這樣的組織：社區管理委員會、民情委員、社團組織、企事業組織、政府組織、居民委員會等。

社區管理委員會作為社區常設機構，行使社區管理的宏觀決策權。它是實行社區管理的主體，它應在上級政府指導下，通過召開社區各方代表參加的“社區代表大會”，由與會代表選舉產生。委員會成員由政府代表、各社區組織代表、社區居民代表和社區內各企業、事業等單位代表組成，具體人數和代表構成視社區規模和社區性質而定。在委員會中，各方代表地位平等，集體進行管理決策。其中，政府代表由街道辦事處主任和其它行政職能部門負責人擔任，主要起溝通制衡作用。社區管理委員會有以下一些職能：①統籌規劃，根據上級政府和有關部門的要求和指導，結合本社區的實際情況，在充分協商的基礎上，對社區發展和社區管理作出統一規劃，確定社區發展的近期、中期和長期目標與任務；②組織協調，根據規定的目標和任務，利用有效的機制和方法，尋找并落實管理任務的執行者，協調社區各部門關系，配合社區管理工作正常實施；③監督調控，以管理職責為依據，并以有關的法律、法規、協議、合同為準則，對社區管理的情況進行檢查和監督，使之符合社區管理的目標和要求。社區管理委員會定期召開大會，社區居民通過選舉代表來實現對社區的管理。

民情委員是一種監督性組織，設置的主要目的是監督、檢查社區內各項工作，看它們的設立、執行、完成情況；及時反饋社區內成員的生活、工作情況以及他們對社區管理委員會工作的意見，是社區管理委員會和政府、社區管理委員會和社區成員之間的信息反饋渠道。它一般由社區內德高望重、熱心公益事業的人擔任，由上級政府直接聘任，是一種榮譽性職務。其人數視社區規模大小和社區基本性質決定。它主要起溝通媒介作用，沒有決策權。它獨立于社區管理委員會之外，其成員沒有報酬，屬于自愿參加。

社團組織主要指社區中各類公益性、服務性、中介性組織。如社區福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區服務組織或一些行業組織，如個協、體協、舞協等。其主要職能為社會性的管理與服務、重大決策的參與，包括：①參政議政，參與社區發展和社區管理重要措施的制定；②執行社區管理委員會決議，行使一部分專業化社會管理和服務職能；③參與社區公益活動，承擔社區服務、社區教育、社區文化等各種公益性職能；④幫困解難，開展社區扶助服務、志愿服務、福利服務活動；⑤社區治安、民事調解、外來人口管理服務等。社團組織主要是社區管理委員會決策的執行組織，社區管理委員會具體通過它來實現對社區事務的管理。社區成員的生活問題可以通過社團組織得到解決。政府應轉變職能，大力發展各種社團組織，把過去由政府包攬的社會職能分配給社團組織，由它們來承擔，減少政府負擔。

企事業組織在社區內可以分為兩大類：一是一般性生產、經營服務單位，它不參與社區內具體管理與服務活動，但通過參加社區管理委員會，與社區其它組織溝通，可享受社區提供的各項服務，同時有義務為社區發展提供人力、物力、財力上的支持。另一類是社區內專業性的行業管理公司，如物業管理公司，這類公司的管理服務內容與社區管理委員會有交叉，所以，要通過參加社區管理委員會，明確自己相應的權限，其主要職能應以社區內的物質設施為重點。

政府組織在社區中主要包括街道辦事處，以及政府職能部門在社區的延伸機構，如派出所等。在舊的管理體制中，街道辦事處作為區政府的派出機關，具有政府性質，不具有獨立的財政稅權，它是代表區政府管理地區性的社會事務，但其作用并不突出。為此必須使辦事處的權責到位，真正具有綜合協調和監督政府各職能部門在基層轄區范圍里的工作的權限；應該努力提高街道辦事處在居民心目中的政府權威形象，排除各種非政府行為的任務向辦事處攤派，要增加辦事處發展社區事業的政府財政投入。街道辦事處在社區管理委員會中居于重要地位，其主要職能是：①代表政府參與社區管理，體現政府意圖，起宏觀協調、監督指導作用；②執行社區管理委員會決議，行使轄區內行政管理權限；③工商所、派出所等則代表政府有關職能部門管理相應行政事務，并向上級主管部門和社區管理委員會負責。居民委員會是社區內居民的群眾性自治組織，也是社區管理的基本單元。其職能主要為：①執行社區管理委員會決議，管理特定居民點的日常事務；②推舉居民代表參加社區管理委員會，反映民意、民情；③配合各專業性社團組織、政府組織，維護社區環境、社區安全，提供便民服務。從目前居民委員會的實際情況看，有幾方面問題應予以解決。一是減少對居委會的行政性分派任務，使居委會的工作更多地產生于當地社區居民的實際需要。能否搞好居委會工作的一個很重要的前提是居委會工作是否真的出自社區居民的共同需要，是否體現了對社區的公益性。二是如何解決好居委會的工作經費和活動經費的來源以及人員編制問題，其理想狀態是居委會成員以兼職和義務性工作為主，可以靠志愿者服務。政府可以適當投入部分人力和財力，形成一個社區工作者的行業群體，作為聯系街道辦事處和居委會的紐帶。三是對居委會工作進行宣傳，增加居民對居委會工作的了解。居委會干部應多與群眾進行聯系，增加工作的透明度。

建立在組織重建基礎上的新型城市社區管理模式，其實現還要注意以下幾方面：①法規建設，它是實施社會化社區管理的前提，為適應新型城市社區管理模式，必須制定和完善有關社區管理的法規，以法律形式確定各社區組織的職能，使社區管理規范化；②社區整合，建立良好的社區內部關系，充分運用各種社區資源和社區管理手段，協調各組織間相互關系，使其相互促進，實現社區全面發展；③制定社區發展的長期、中期、短期規劃，計劃的制定應有社區居民的參與，并且體現滿足大多數居民的利益；④培養社區居民的參與意識，促使居民積極參與本社區的公共事務，提倡社區成員間的互助合作精神，提高社區的自我管理能力，進而提高全社會的民主程度；⑤政府轉變職能，要將基層組織實行屬地化管理，把社會職能交給社會組織，通過這種屬地化管理實現對社區工作的指導。

加強城市社區的民主管理有利于政府集中精力于宏觀決策，使政府從瑣碎的事務管理中脫身出來；有利于真正滿足社會成員的需要；有利于社區的發展；有利于各種社會組織的發展。它符合我國經濟體制改革和政治體制改革的要求，對社會的進步起著巨大的促進作用。城市社區民主管理的實現需要長期的努力，要在舊有體制的基礎上進行組織重建，當前的重點是結合政府機構改革，轉變政府職能，建立新型的社區組織管理體系，推進一系列對舊有城市社區組織體制的改革，深化社區成員的民主參與意識，使社區脫離單純的行政區劃的概念，將行政化和社會化相結合，成為真正意義上的社區。同時，這也是實現政治民主化的重要途徑。加強城市社區的民主管理，才能真正滿足社會成員的需要，必將帶動人們的積極性，從而促進社會的發展。

參考著作：

王振海王存慧：《新視角下的政治——關于社區政治發展的專題研究》，中國社會科學出版社1995年版。

夏寶龍：《城市街道改革》，天津社會科學院出版社。

潘乃各馬戎：《社會研究與社會發展》，天津人民出版社。

吳德隆谷迎春：《中國城市社區建設》，知識出版社。

盧漢龍：《社區組織重建與基層政權建設》，《社會科學》1996年第5期。

馬伊生盛國生宋憲東：《城市社區組織管理體制的初步研究》，

《鄧小平理論研究》1996年第5期。

陳濤：《社會發展與社區發展》，《社會學研究》1997年第2期。

中田·實（日）：《日本的居民自治組織“町內會”的特點與研究的意義》，《社會學研究》1997年第4期。

吳鐸：《論社區建設主體——上海市浦東新區社區發展報告》，《社會學研究》1997年第5期。

丁水木：《論街道社區和社區行政》，《社會學研究》1997年第5期。《中國機構》1998年3月號.