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近年來,全國各地逐漸對村級組織負責人的經濟責任展開了審計。我縣也根據地方組織部門的委托,對幾個村級組織負責人的經濟責任履行情況進行了審計試點。面對全新的審計對象,根據村級組織負責人的角色定位,緊緊圍繞其在發展地方經濟、保持經濟可持續發展方面承擔的經濟責任和義務,我們認真分析了目前村級組織財務現狀,參照地方黨政領導干部經濟責任審計的先進經驗,從審計的基本思路、審計內容、審計評價、審計報告等方面總結出村級組織負責人任期經濟責任審計的方法,供大家商榷。

一、目前村級組織財務管理中存在的問題

一是財務管理混亂。集中表現在相當一部分村級組織財務制度不健全,無專職財務人員,財務收支混亂,開支不透明,不公開,部分村官新官不理舊賬,后任不管前事,只接錢不接賬,致使職責不清,經濟責任難以區分;部分村組干部財經法規意識淡薄,渾水摸魚,乘機揮霍浪費集體資財,甚至挪用公款、以權謀私;大部分集體資產管理無序,村干部任職一屆,債務增加一層,“富了和尚窮了廟”的現象普遍存在,造成了干群關系不融洽,群眾信任度不高。

二是現行的“村財鄉管”制度仍有缺陷。“村財鄉管”制度解決了村級組織無專職、專業財務人員這一問題,在一定程度上促進了村組財務的規范化。但由于管理范圍大、涉及面多,再加上各村的財務狀況各不相同,很難摸清村級財務的實際情況,管理也就流于形式。另外還由于“鄉管”在報賬程序、發票審核上的正規要求。致使大部分未能取得正式憑證的支出改頭換面堂而皇之的列支,甚至相當一部分村級組織采取虛開發票報賬,村級組織重新記賬分配支出,一方面導致“鄉管”賬務成了假賬,真實性無從談起,另一方面也滋生了“小金庫”以及由此引發的隱患。

三是監督缺失。隨著新農村建設的迅猛發展,鄉村經濟的不斷發展壯大,以及改革的深入和工業化、城鎮化的推進,配合實施“以發展城市經濟為指導、統籌城鄉發展”的戰略,國家對“三農”的投入越來越大。每年用于農業農村的專項資金日益增多,在主客觀上都要求對村級財務收支加強監管,以保證資金的使用效益。而原有的監管體系不健全。在一定程度上導致了少數村干部鉆空子,亂支亂用集體資產和資金,甚至貪污等違法違紀案件的發生,致使農民群眾對村干部的不滿意見增加,干群矛盾激化,一定程度上也影響著農村的和諧和穩定。

以上這些現象的存在不同程度既損壞了黨和政府的形象,也損壞了農民群眾的利益。開展村級組織負責人經濟責任審計,就是杜絕與防治這些違法違紀問題的重要手段之一。因此,對村級組織負責人實施經濟責任審計,有利于促進村干部自覺接受群眾監督,增加工作透明度;有利于促進農村社會的和諧穩定,維護群眾的合法權益;有利于查處違法違紀案件,促進村干部廉潔自律。

二、開展村級負責人審計的基本思路

2009年5月30日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》以及此前的中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》和中紀委提出的關于貫徹落實《意見》的任務分工要求,分別將加強村級財務審計工作以及建立和完善農村基層干部任期經濟責任審計制度進一步明晰化,這為村級組織負責人經濟責任審計工作的開展提出了新要求,同時也使這項工作在制度上有了支持和保障。

但是畢竟村級組織負責人經濟責任審計相對來說還是個新生事物,在審計的組織、實施以及審計報告所反映的內容及評價方面都沒有規范性的操作規程,所以應該堅持本著經濟責任審計“積極穩妥、量力而行、提高質量、防范風險”的指導原則,在計劃安排上慎重考慮,既要積極應對,更要加強風險控制,特別是針對村級組織財務混亂的現狀,在審前調查階段一定要把工作做細做實,盡量考慮村級組織財務管理方面的特殊性,不可依照常規性審計去推斷并據以制定審計重點。在制定審計實施方案時,更是要突出保證其財務收支的真實性這一根本點,做到嚴謹細致,力求審計結果客觀公正,最大程度的降低審計風險。

另外村級組織財務形式屬集體經濟,而《憲法》和《審計法》沒有賦予國家審計機關對農村集體經濟進行審計的職權。而村級組織負責人的經濟責任審計勢必要涉及村級經濟,所以審計的法律依據必須主要依靠黨和國家的有關方針政策、地方人大或政府制定的法規、規定、辦法、制度等,這就要求在審計思路上一方面更加慎重健全,做到師出有名,有理有據。同時也呼喚著相關法律法規的跟進,積極賦予農村集體經濟審計主體具有執法權,并對違反國家有關法律、法規、制度以及農村集體經濟有關管理規定的單位或個人,依法做出處理、處罰。切實為村級組織審計提供有力的保障,使之達到預期的審計效果。

(一)審計內容和方法

對村級組織負責人的任期經濟責任審計,實質上是對其在集體領導負責制下所扮演的角色的審計,即所肩負的經濟責任審計。對“村官”經濟責任審計什么,這個問題很關鍵,如果把握不好,就會直接影響工作效果。村級組織負責人在經濟方面的職責決定了對其經濟責任審計的內容。因此,我們應該在借鑒黨政機關企事業單位領導干部經濟責任審計內容的基礎上,結合村級組織的實際,注意把握四條原則:一是全面、客觀、公正的原則;二是真實、合法、效益相結合的原則;三是勤政和廉政并重的原則;四是突出群眾關心的熱點、難點問題的原則。做到既突出重點,又不掛一漏萬。按照上述原則,村級組織負責人經濟責任審計應涵蓋以下主要內容:①村級財務收支的真實性、合法性;②集體資產、負債的真實和完整性情況;③各類專項資金使用管理及效益情況;④村委會較大投入項目的管理、效益情況;⑤土地、林木等資源使用權的出售,出讓和建設項目的發包管理情況以及由此而來的財務收支情況;⑥國家發放給農民的糧食、低保、醫療保險等補貼資金實際到位情況;⑦“村官”本人勤政廉政情況等其他需要審計的事項。但在實際操作中,村級組織的經濟結構、規模、形式大相徑庭不一而足,審計內容應該根據審前調查所了解的詳細情況有所偏重,抓住實質內容,比如對經濟規模較小的村級組織可以偏重于財務管理和本人廉政情況等方面的經濟責任,而對經濟發展規模較大的就要兼顧重大活動決策等方面的經濟責任,以利于節約審計資源,保證審計效果。

對村級組織負責人的經濟責任審計應當立足于其所在單位財務收支的真實、合法、效益情況審計,并據以分清村級負責人應當負有的主管責任和直接責任。而鑒于上述的村級組織財務管理相對混亂又長期缺失監督的客觀實際,所以在審計方法上應當突出采取賬內和賬外相結合,內查和外調相結合,審計組織和村民理財小組相結合的具體審計方法。在審前調查中,應分別召開由村“兩委”、村民理財小組、村民小組長和村民代表參加的審前座談會,宣傳審計的目的和意義,消除村級組織和村民的顧慮和誤解,爭取理解與支持。在實施審計中要堅持“全面審計、突出重點”的方針,在摸清村級集體經濟家底的同時,突出對農民群眾關注的熱點問題,特別是對涉及集體資產出租及處置、債權債務管理、土地發包承包、征地款處置、專項資金管理、村干部收入分配,鄉規民約的制訂與執行、財務公開、重大投資及投資效益等方面開展重點審計。同時注意把握原則性和靈活性。由于農村實行的是“村民自治、民主管理”的管理制度,部分村規民約與國家有關規定可能存在一定的差異,審計人員必須在堅持國家大政方針的前提下,根據當地實際情況給予充分的考慮,不能搞一刀切,要靈活處理,審計定性上需要慎重、處理宜靈活。

(二)審計報告和評價

村級組織負責人經濟責任審計結果報告,除了要在財務收支方面作出是否真實、合法、效益的結論外,還要對村級的各項經濟指標進行對比,作為全面客觀公正反映與評價村級領導干部任期內經濟責任的重要內容。根據村級組織經濟活動的特點以及經濟責任審計目的要求,村級組織負責人經濟責任審計報告應包括以下內容:1、審計依據、審計時間、審計范圍、審計方法;2、被審計單位的基本情況;3、被審計單位的經營管理情況,包括制度建設、資產管理情況、民主理財情況;4、存在問題;5、審計評價;6、意見和建設。在這里重點敘述一下審計依據。我們認為,在過渡階段,在法律沒有明確賦予審計機關對村級組織負責人的經濟責任進行審計的權限時,審計依據應多依賴于各地黨委、政府,根據中央文件精神制定的有關規定。各級審計機關是各級政府的組成部門,在法律允許的范圍內,有權利也有義務執行各級政府授權安排的各項職能工作,也就是充分利用“受托”這一手段。另外在存在問題的反映上,特別是在確定被審計的“村官”任職期間所負有的經濟責任時應堅持以下原則:堅持客觀性原則,劃清主觀原因和客觀原因的界限;堅持實事求是的原則,劃清工作失誤和瀆職的界限;堅持全面性的原則,劃清集體決策和個人責任的界限;堅持歷史性的原則,劃清前任責任和后任責任的界限。從而做到公正確定“村官”任期經濟責任,有效規避審計風險。

審計評價是審計報告的重要部分,在經濟責任審計中,審計評價更是審計報告的中心,是審計報告的核心內容,對村級組織負責人的經濟責任審計,審計評價尤為重要,如何進行審計評價,需要慎重對待。在無規范性審計評價參照的前提下,借鑒目前經濟責任審計評價的先進經驗,評價應側重于對村級領導干部個人的經濟責任,即重點是對村級領導干部任期內應承擔的經濟責任進行審計評價。應把握以下原則:1、堅持客觀公正、實事求是,不能主觀臆斷,妄加猜測。2、評價簡明扼要,定義準確精煉,不能似是而非模棱兩可。3、妥善處理好個人與集體關系,分清個人責任與集體責任,界定明確,責任明晰。另外只對審計涉及范圍內的事項進行評價,不可越權以及超范圍對應由組織人事部門給予評價的方面予以評價。4、對于無礙大局的一般性問題和不足,并不作原因剖析,也不宜進行審計評價,而宜作為審計建議。在實際操作中,應把握住對事實不清的事項不評;證據不充分的事項不評;政策法規界限不清的事項不評。從而增強審計評價的客觀性和準確性以及安全性。同時,也要嚴格執行四個界限即要全面地、辨證地評價是前任責任還是后任責任;是直接責任還是間接責任;是個人決策還是集體決策;是主觀原因還是客觀原因,準確劃分責任,增加審計報告的說服力。在評價內容上要突出財務收支、債權債務的真實、合法性,資產的保值、增值情況,涉農政策的執行情況,重大經濟決策的形成情況以及領導干部本人遵守廉政規定的情況,切實保證審計效果。