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地方政府債務融資有力地促進了經濟發展

從世界各國的情況看，因許多公益性、準公益性設施的受益范圍限于某一區域，地方政府往往是這些設施的主要投資主體。例如，美國2007年州和地方政府的基礎設施投資為3400億美元，而聯邦政府投資僅為1230億美元。由于基礎設施建設投資額大且需要適度超前建設，如果僅靠地方政府當期財力，常常會出現較大資金缺口。各國解決這一難題的成功經驗，是建立包括政府資金和各種社會資金在內的多元化、多層次的地方政府融資體系。在政府資金中，有中央的財政轉移資金，也有地方的財稅收入、收費收入、土地等國有資產的經營收入、公益性投資基金等。在社會資金中，不僅有來自政策性銀行、商業性銀行的貸款，還有市政債券、PPP、ABS等項目融資方式所籌集的資金。各國經驗表明，多元化融資渠道的建立，既可解決地方政府建設資金不足的問題，也有助于降低融資成本。

財政分權、地區間競爭刺激地方政府的融資需求

財政分權與經濟發展程度之間存在著一定關聯性，發達國家的財政分權程度普遍高于發展中國家。當經濟發展水平較低時，地方政府往往無力承擔大型基礎設施項目，通常由中央政府集中全國財力來建設。當經濟發展到一定階段后，地方政府財力增強，私人資本在公共建設領域也較活躍，中央政府關注重點會從經濟建設領域轉移到公共服務領域，相應地，地方政府在基礎設施建設中會承擔更多責任。近年來，隨著經濟發展，許多國家出現了財政分權化趨勢。財政分權將更多的公共投資責任下放到了地方政府，地方政府建設資金需求與財政能力間的缺口越來越大，使地方政府不得不更多地依賴資本市場融資。隨著國際資本在地區間流動性的增強，地方政府為擴大稅基而競相爭奪資本。為改善投資環境，吸引外資，地方政府的融資愿望更加強烈。

地方債務融資帶來的風險

理論與各國實踐都表明，地方政府適度債務融資對發展有益，但必須以“規模適度、結構適當、用得合理”為前提。如果舉債過度，債務組合、債務資金用途不當，會增加地方債的風險暴露度，并有可能危及國家層面的宏觀穩定。在一些發展中國家或經濟轉軌國家，由于地方政府債務約束機制不健全，加之中央政府的債務風險管理不到位，地方政府融資就會出現比較嚴重的道德風險。地方政府債務規模迅速擴大，極有可能引發地方信用危機，并最終轉移給中央政府，引發全國性債務危機，如上個世紀的阿根廷、巴西、墨西哥等國。債務規模過大時，即使不發生債務危機，經濟發展的基本面也會受到嚴重影響。例如，債務規模過大時，政府要保證財政的可持續性，就要不斷加稅，或者減少支出，這都會使經濟增速下降（RobertBarro，1979年）。地方債務風險的另一個原因，是債務資金用來消費而非用于投資。債務用來干什么，從根本上決定了債務的償還能力。匈牙利、印度、俄羅斯等國借錢彌補經常性赤字，希臘等歐洲國家舉債用于公共消費，當這類“寅食卯糧”的債務不斷積累時，危機就難以避免。此外，不合理的債務組合，比如，一定時期內債務到期率、短期債務占比過高，也可能帶來展期風險。20世紀90年代，墨西哥、俄羅斯兩國地方政府在危機爆發前都擁有風險性的債務組合。當宏觀經濟出現問題時，這些債務組合抗風險能力低的弱點就會充分暴露出來，由此引發大規模地方債務危機。

防范地方政府債務風險的長效機制

（一）清晰界定中央與地方政府的財政權責1、合理界定財政權力地方政府作為地方性公共投資的主要承擔者，應擁有與其事權相匹配的財權和稅收自主權。如果在征集自有收入方面沒有被賦予足夠的自主權，為維持其公共支出與投資的需要，地方政府就可能不得不通過各種方式進行債務融資，從而導致債務規模擴大，財政風險增加。2、清晰界定償債責任只有清晰界定中央與地方政府責任邊界后，地方政府在投融資決策時才會充分考慮財政風險。如果責權界定不清，地方政府就會自恃有中央財政“兜底”，而出現盲目舉債沖動。例如，日本地方政府面臨嚴重債務危機的一個重要原因，就是中央政府對地方債務存在著暗示性擔保。有記載以來，日本共有884個地方政府宣布破產，但其債務都是由中央政府償還的。這使得銀行不論地方政府財政狀況如何，都愿意向其提供貸款。（二）建立立體的、多層次的債務監管體制地方政府融資較普遍地存在“利益內部化、風險外部化”等道德風險問題，這會帶來地方政府的過度融資沖動。因此，需要健全的監管體系對地方政府融資活動進行必要的約束與規范。建立立體的、多層次的債務監管體制，使地方政府債務融資受到法律、政府行為規則、市場紀律的約束，是有效防范債務風險的關鍵。在中央一級，有專門的風險調控機構進行調控、管理，有專門獨立的風險監管機構如審計署、債務管理辦公室等，對債務融資進行內部監管。在行政部門之外，有國會對預算決策的監督、制衡。在政府體系之外，還有公眾與市場的監督、約束。（三）將地方政府的融資行為納入市場經濟、法治經濟軌道從發達國家的經驗看，地方政府債務融資的健康、可持續發展，離不開完善的法律制度。發達國家主要依靠相關法律、民主化決策、市場化信用評級制度等法治化、市場化的機制，來控制地方政府債務風險，迫使地方政府成為資本市場上“負責任”的融資主體。例如，美國的商業性信用評級制度健全，州地政府公債的信用等級至少要由穆迪投資者服務公司和標準普爾公司兩家私人信用評級公司中的一家來評定。信用評級加強了公眾與市場對地方政府財務狀況的了解，便于在國際范圍內橫向逼機制。

建議

（一）正視地方政府的融資需求與其他各國一樣，我國的許多公益性、準公益性基礎設施項目都明顯帶有“地方性”，地方政府是這類基礎設施項目的投資主體。在未來城市化發展過程中，單靠地方財政資金遠不能滿足基礎設施建設的資金需求，為地方政府搞建設開辟規范、風險可控的融資渠道是必要的。（二）完善市場機制、建立法治化的體制環境是保證地方政府融資健康發展的根本未來應調整中央地方財權事權關系，通過立法界定各級政府間財權事權范圍，使地方政府擁有與其事權相匹配的財力。應正視地方政府融資需求的合理性，給予地方政府融資以合法性的正規出路，允許其在既定的法律框架內，積極探索、靈活運用多種投融資模式積極發展地方經濟。同時要完善風險管控體系，逐步建立更加法治化、市場化的地方債務融資監管與約束機制，令其投融資活動真正受制于法律與市場規則。只有這樣，才能從制度層面，走出中央“求穩定”與地方“求發展”兩種訴求難以兼顧的局面，促進地方政府融資健康、規范、可持續地發展。（三）應適時推出地方債，并設立合理的償還期限地方政府債券在發達國家公共項目建設中發揮了很大的作用，隨著我國投融資體制改革的不斷深化，地方政府債券可選擇具備條件的城市試點發行，并逐步推廣，但要加強中央政府對其發行額度及使用范圍的有效管理。由于地方債的資金是用于公益性、準公益性的建設項目，這政負擔。例如，美國州政府和地方政府發行的絕大多數公債是長期債務其償還期限往往超過1年，典型的有10年、20年甚至30年。從歷史上看長期債務占美國州及地方政府債務的90%以上。（四）完善地方政府財政信息披露制度實現地方政府的“陽光財政”是保證地方融資可持續性的一個重要前提。因此，應不斷增強地方政府債務規模、來源、資金使用等方面的信息透明度。借鑒美國等國家的經驗建立、加強地方政府信用評級制度建設，一方面會有利于令地方政府融資行為受制于市場規則，另一方面也有助于讓公眾更全面地了解地方政府的各項財政指標狀況，從而對抑制其過度舉債起到外部制約作用。（五）大力打造公共項目民間融資的平臺應降低民間資金的進入門檻，進一步轉變政府職能，使政府部門角色逐漸從公共項目的直接投資者轉變為公共項目的規劃者和監管者。借鑒發達國家的成功經驗，設計多種鼓勵民間資本參與公共項目的融資模式，有效地調動民間投資公共項目的熱情，建立公共資金與民間資金高效配合的體制。（六）完善地方政府投資的規劃和管理，提高公共投資決策的民主化程度要保證地方政府融資的健康、可持續發展，也需要加強地方政府投資的規劃管理，增強其項目決策的民主化程度，避免低效、不合理、不合民意的投資項目上馬，提高政府債務性建設資金的投資效益。

本文作者：林勇明工作單位：國家發展改革委投資所