導(dǎo)語：鐵路投融資體制改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》和《鐵路十一五規(guī)劃》的實(shí)施，標(biāo)志著中國開始進(jìn)入了鐵路的加速發(fā)展時(shí)期。由于鐵路技術(shù)經(jīng)濟(jì)屬性和制度屬性的制約，鐵路發(fā)展面臨巨大的資金缺口。鐵路建設(shè)與經(jīng)營既要分類投資，又要采取利益機(jī)制引導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)主權(quán)者的進(jìn)入。鐵路發(fā)展的短期目標(biāo)、長期目標(biāo)要兩手抓，兩手都要硬。

關(guān)鍵詞：鐵路技術(shù)經(jīng)濟(jì)屬性；投融資體制改革；委托-

一、大力發(fā)展鐵路的客觀性和可行性

鐵路運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)經(jīng)濟(jì)特性和中國的基本國情決定了鐵路運(yùn)輸業(yè)在中國綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)中的骨干作用和主導(dǎo)地位。

榮朝和（1990）認(rèn)為運(yùn)輸化是工業(yè)化的重要特征之一，也是伴隨工業(yè)化而發(fā)生的一種經(jīng)濟(jì)過程，中國仍處于需要迅速擴(kuò)大運(yùn)輸能力的運(yùn)輸化初級階段。王際祥（1995）提出，從20世紀(jì)80年代末開始，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的顯著轉(zhuǎn)變，中國鐵路貨運(yùn)需求增長已經(jīng)逐步由第Ⅱ階段向第Ⅲ階段過渡，并于90年代初進(jìn)入第Ⅲ階段，這一階段據(jù)估計(jì)要延續(xù)60年左右的時(shí)間。中國目前處于城市化階段的后半部分，鐵路客運(yùn)需求總體仍將處于上升階段（見圖1）。

總之，工業(yè)化的全面推進(jìn)，外延型與內(nèi)涵型并進(jìn)將是今后幾十年內(nèi)中國鐵路運(yùn)輸業(yè)適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展

的必然選擇。

二、鐵路投融資需求分析

自從鐵道部2003年提出鐵路“跨越式發(fā)展”戰(zhàn)略以來，2004年1月通過了中國鐵路史上第一個(gè)中長期發(fā)展規(guī)劃－《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，2006年10月正式了《鐵路“十一五”規(guī)劃》。2007年10月國務(wù)院批準(zhǔn)的《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》，把到2020年中國鐵路營業(yè)里程增加到12萬公里以上。

按照《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》和《鐵路“十一五”規(guī)劃》安排，未來10年內(nèi)鐵路建設(shè)投資年均3000億元左右，“十一五”期間安排的鐵路建設(shè)投資約15000億元，其中基本建設(shè)投資約12500億元，約是“十五”期間的4倍。這預(yù)示著隨著鐵路大規(guī)模建設(shè)的展開，鐵路投資規(guī)模將急劇擴(kuò)大，并將持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)間。

目前鐵道部投資的資金來源有鐵路建設(shè)基金、折舊、中央財(cái)政預(yù)算資金、國鐵留存利潤和發(fā)行債券、銀行貸款等債務(wù)融資。“十一五”期間，估計(jì)每年征收的鐵路建設(shè)基金約500億元，但鑒于鐵路建設(shè)基金還具有償還貸款利息等功能，參考以前年度鐵路建設(shè)資金使用情況，按照最高年度的80%估算，每年可用于基本建設(shè)投資的也就在400億元左右?！笆晃濉逼陂g，每年能夠提取的折舊資金約400億元，但這筆資金主要用于更新改造等內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)。由此判斷，鐵道部每年可用于鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目資金投入權(quán)益資金應(yīng)在500億元左右。按現(xiàn)行的鐵路融資框架測算，即鐵路建設(shè)項(xiàng)目均以合資鐵路方式投資建設(shè)，項(xiàng)目資本金占投資的50%，且鐵道部在合資鐵路中占50%，那么，鐵道部年均需要投入項(xiàng)目資本金750億元，其余的750億元項(xiàng)目資本金要依靠地方政府或企業(yè)等投資主體的股權(quán)投資，另外1500億元的建設(shè)資金則依靠各項(xiàng)目公司（新線合資鐵路公司）以債務(wù)融資方式解決。

采用現(xiàn)行的鐵路投融資存在幾個(gè)問題：一是鐵道部應(yīng)投入的項(xiàng)目資本金融資問題。鐵道部每年還需要以債務(wù)融資方式籌集250億元，債務(wù)融資的“還本付息”完全要依靠國鐵運(yùn)營負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致國鐵債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)快速增長，必將對國鐵運(yùn)營造成不良影響。二是除鐵道部投入以外的項(xiàng)目資本金融資問題。按照目前鐵道部與31個(gè)省、區(qū)、直轄市簽署的省部協(xié)議，地方政府對鐵路項(xiàng)目資本金投入最多每年在500億元左右，這樣每年至少需要通過吸引社會資本融資250億元左右。三是項(xiàng)目公司的債務(wù)融資問題。項(xiàng)目公司每年需要以債務(wù)形式籌資1500億元建設(shè)資金，即使融到了也會導(dǎo)致某些項(xiàng)目公司承擔(dān)過重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，從而給未來經(jīng)營（尤其是運(yùn)營初期）帶來許多困難。

顯然，既要突破現(xiàn)行的投融資格局，充分調(diào)動各參建各利益主體的積極性，實(shí)現(xiàn)鐵路的快速發(fā)展，又要對現(xiàn)在“一切為了發(fā)展”的短期目標(biāo)所可能帶來的問題有所準(zhǔn)備，建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的鐵路投融資新格局。

三、鐵路投融資體制改革的思路

（一）中國鐵路改革的特殊約束條件

目前中國鐵路運(yùn)力不足，路網(wǎng)規(guī)模有待擴(kuò)大，外延型與內(nèi)涵型并進(jìn)將是今后中國鐵路運(yùn)輸業(yè)適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的必然選擇。在這個(gè)特殊的時(shí)代背景下，中國鐵路就產(chǎn)生了其特殊的約束條件－鐵道部必須對下屬的幾乎所有運(yùn)輸主體實(shí)施高度集中統(tǒng)一的運(yùn)輸高度指揮權(quán)，以及為了保證這種運(yùn)輸高度指揮權(quán)的高度集中統(tǒng)一。只要鐵路需要高度集中統(tǒng)一的運(yùn)輸高度指揮權(quán)，作為行使該權(quán)利的主體，鐵道部就必須既是企業(yè)，又是政府。

鐵道部“政企合一”的身份形成了任何非部有資本一旦進(jìn)入鐵路即被“鎖閉”的局面，從而成為一些擁有投資實(shí)力和具有投資愿望的非部有國有資本和非國有資本無法進(jìn)入鐵路產(chǎn)業(yè)的最大障礙，事實(shí)上這種進(jìn)入障礙是因“鎖閉”的退出障礙而生。

隨著改革開放的進(jìn)行，鐵路政策的目標(biāo)增加了“社會資本參與”和“市場靈活性”，從簡單的3個(gè)增加到了5個(gè)，多元化目標(biāo)之間難免造成沖突。

（二）中國鐵路投融資改革政策思路

為了填補(bǔ)鐵路建設(shè)資金的巨大缺口，中央政府要以政策引導(dǎo)和資金投入的組合方式，充分調(diào)動地方政府和企業(yè)的投資積極性，改變國鐵“一股獨(dú)大”的局面。在“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場化運(yùn)作”改革總體思路的指導(dǎo)下，在當(dāng)前條件下，中國鐵路投融資改革應(yīng)抓住以下兩個(gè)重點(diǎn)，一是合資鐵路的建設(shè)，作為非部有主體的地方政府和大型國有企業(yè)及有實(shí)力的私營企業(yè)，特別是那些作為鐵路受益者和大用戶的政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是繼鐵路建設(shè)基金之后最有可能和最穩(wěn)定的資金來源。二是進(jìn)行股份制改造，以存量換增量，用較少的增量資本去盤活更多的存量資本，對更多的鐵路資產(chǎn)進(jìn)行重組、并對有條件的爭取改造上市，進(jìn)行滾動發(fā)展。

從世界其他國家的鐵路發(fā)展歷程來看，各國政府最終都試圖將鐵路扭虧為盈，甩開鐵路虧損的財(cái)政補(bǔ)貼包袱。“大力發(fā)展”是中國鐵路短期的發(fā)展目標(biāo)，一切都服從于這個(gè)發(fā)展目標(biāo)。從長期來看，鐵路完成自己的歷史使命并不成為財(cái)政補(bǔ)貼的包袱已是最好的結(jié)果了；而且鐵路建設(shè)經(jīng)營主體從一元走向多元化，為了應(yīng)對鐵路短期的高速發(fā)展之后可能帶來的種種問題，這要求進(jìn)行鐵路建設(shè)項(xiàng)目分類投資，建立有效的責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的投資機(jī)制，理清國家與鐵路的關(guān)系，使企業(yè)角色回歸。對于不同的參與者，要采取不同的利益誘導(dǎo)機(jī)制來調(diào)動其積極性。地方政府參與鐵路建設(shè)無非是政績或中央政府行政指令的驅(qū)使；企業(yè)或社會投資者的本性是“逐利”；甚至在中央政府、鐵道部、鐵路局和國家鐵路建設(shè)投資公司（鐵道部出資者代表）委托鏈的每一環(huán)都有自己利益目標(biāo)。

鐵路建設(shè)與經(jīng)營既要進(jìn)行分類投資，分清政府信用與市場信用，分清政府行為與市場行為；也要針對不同的參與者采用不同利益誘導(dǎo)機(jī)制，使各個(gè)參與者所面臨的激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)相對稱，使激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)相匹配。

1、分類投資。根據(jù)鐵路線路對鐵路運(yùn)輸工具提供服務(wù)的排他性與否和競爭性與否，可以將鐵路線路分為三類。一是純公共物品，主要包括落后地區(qū)的國家鐵路網(wǎng)干線、國防線、國土開發(fā)線、落后地區(qū)支線，這些線路具有非排他、非競爭和不可分性，公共性很強(qiáng)，接近純公共物品。二是純私人產(chǎn)品，主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的國家路網(wǎng)干線、支線、企業(yè)專用線、這些鐵路存在替代方式的激烈競爭，鐵路運(yùn)量也相對飽和，擁護(hù)程度高，接近純私人產(chǎn)品。三是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這是鐵路網(wǎng)中的主體，這些線路在達(dá)到“擁擠臨界點(diǎn)”之前，公共產(chǎn)品性質(zhì)突出；但是在“擁護(hù)臨界點(diǎn)”之后，私人產(chǎn)品性質(zhì)突出。對于公共產(chǎn)品屬性突出的公益性鐵路和“擁擠臨界點(diǎn)”之前的鐵路，社會外部性約束條件使得非政府主體不具備直接進(jìn)入其建設(shè)與經(jīng)營領(lǐng)域的條件，只能由中央、地方政府作為建設(shè)經(jīng)營的主體，根據(jù)中央、地方的受益程度不同，劃分各自的投資比例。對于純私人物品屬性的鐵路和達(dá)到“擁擠臨界點(diǎn)”之后的鐵路，其私人產(chǎn)品屬性為主，鐵道部可以積極吸引地方政府和社會資本進(jìn)行建設(shè)經(jīng)營，甚至可以放棄對部分線路控股權(quán)。這樣既可以將有限的資金用到公益性鐵路的建設(shè)，又可以運(yùn)用這些線路的盈利對公益性鐵路間進(jìn)行“交叉補(bǔ)貼”，減少公益性線路的虧損壓力。

2、利益誘導(dǎo)。實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，落實(shí)中國鐵路建設(shè)投資公司和各鐵路局這兩個(gè)鐵道部出資者代表、地方政府、企業(yè)等參與者的權(quán)利和責(zé)任，為實(shí)現(xiàn)“政企分開”的長期目標(biāo)鋪平道路。中國鐵路建設(shè)投資公司和各鐵路局作為鐵道部出資者代表，其目標(biāo)之一是體現(xiàn)國家意志，但同時(shí)也有進(jìn)行公司化運(yùn)作的要求，這兩個(gè)目標(biāo)并非總是協(xié)調(diào)的。只有對國家已經(jīng)明確定位的建設(shè)項(xiàng)目，出資者代表在投資項(xiàng)目上的目標(biāo)才能明確，義務(wù)與責(zé)任也同時(shí)可以精確定位。地方政府的最大目標(biāo)是追求政績，這與中央政府的目標(biāo)有出入。中央政府利用行政指令的方式遠(yuǎn)不如采取“利益捆綁”的方式來調(diào)動地方政府的積極性，建設(shè)項(xiàng)目要適當(dāng)考慮地方政府的政績訴求。企業(yè)和社會投資者“逐利”的本性會驅(qū)使其進(jìn)行“撇奶油”的行為，任何虧損的項(xiàng)目對于這類參與者都是不會涉足的，收益不足的項(xiàng)目，要給予這類投資者利益補(bǔ)償，確保合理的回報(bào)，調(diào)動其積極性，保證其長期的健康發(fā)展。這樣，既可以充分調(diào)動參與建設(shè)的各利益主體的積極性，實(shí)現(xiàn)鐵路的短期發(fā)展目標(biāo)，又利于將來從容應(yīng)對鐵路高速發(fā)展所帶來的種種問題，實(shí)現(xiàn)鐵路的長期發(fā)展目標(biāo)。而且從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)來看，部有經(jīng)濟(jì)不僅控制了鐵路運(yùn)輸業(yè)的關(guān)鍵性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而且在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入了具有更高效率的民營企業(yè)，改變民營經(jīng)濟(jì)過于密集地聚焦在加工工業(yè)、貿(mào)易餐飲業(yè)等領(lǐng)域的不均衡狀態(tài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。甚至某些關(guān)鍵性業(yè)務(wù)領(lǐng)域也允許民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，以產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，激活部有經(jīng)濟(jì)的競爭活力。

（三）政策建議

1、加快鐵路改革的立法，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管。必須采取先立法、后改革的原則，減少改革帶來的波動與改革的成本。設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對部有經(jīng)濟(jì)的各級鏈、非部有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管，使激勵(lì)和責(zé)任相對稱。

2、根據(jù)中國居民投資渠道較少的情況，可以成立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，拓寬鐵路建設(shè)的融資渠道。產(chǎn)業(yè)投資基金可以將居民的大量儲蓄直接轉(zhuǎn)化投資，既可以增加鐵路直接融資的比重，減少鐵路的債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，又可以通過鐵路運(yùn)輸穩(wěn)定的收益支持資本市場的健康發(fā)展。

3、逐步理順鐵路的價(jià)格體系，稀釋某些政策目標(biāo)，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的鐵路運(yùn)價(jià)形成機(jī)制和管理體制。分期分批地、有步驟地放開鐵路運(yùn)輸服務(wù)的價(jià)格。

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