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摘要：日前，財政部部長謝旭人表示，2000億元的地方債券將公開發行，一時間，地方債券這個原本被我國預算法所禁止的事物，開始浮出水面，引來社會各界的討論，分析了我國發行地方債的背景和發行條件，分析結果表示我國發行地方債是可行的、正確的，并指出了我國當前發行地方債券應該注意的三方面的問題。

關鍵詞：地方債；國債負擔率；國債依存度；債券市場

1我國地方債發行的背景

2008年11月，中央政府出臺4萬億經濟刺激計劃。其中，中央投資1.18萬億元，其余資金來源于地方配套和民間資金。隨后，地方政府相繼出臺投資計劃。總資金規模高達18萬億元，而與此同時，地方財政收入出現減收趨勢。2009年1月，全國財政收入6131.61億元，比去年同月減少1265.03億元，下降17.1％，從上述數據我們可以看出，如果不及時籌集地方配套資金，將有可能延緩4萬億經濟刺激計劃的實施進度，從而影響“保增長”大局。因此，允許地方政府的債券發行的目的在于舉全國之力刺激經濟發展，是必不可少的關鍵一步。

財政部部長謝旭人近日指出，國務院同意地方發行2000億元債券，由財政部發行，列入省級預算管理。地方債券資金的用途首先要為中央重點項目作配套，其次是地方政府根據最重要的方面來安排，主要是投入民生項目中，這意味著，我國地方政府發行債券已有了政策支持。

2我國發行地方債的條件分析

2．1國債負擔率分析

國債負擔率是指一國的國債余額占國內生產總值(GDP)的比重，是衡量整個國民經濟承受國家債務能力的指標。該指標著眼于國債存量，表示國債累積額與當年經濟規模總量之間的比例關系，它重視從國民經濟總體來考察國債限度，被認為是衡量國債規模最重要的一個指標。

自從我國實行積極財政政策以后，赤字加大，而且赤字只能由國債一條渠道來彌補，加上過去國債還本付息高峰的到來，隨之國債余額增長和國債負擔率的提高較快，人們普遍擔心是否有可能釀成債務風險。回答這個問題需要了解我國當前國債負擔率水平，我國當前的國債負擔率情況見表1。

我國改革開放后，從1980年起才重新發行國債，由于發行時間還較短，所以我國的國債負擔率目前仍處于低水平，距國際公認的60％的最高界限仍存在較大的空間。因此，從國債負擔率方面來看，我國的地方債發行的條件是具備的。

2．2國債依存度分析

國債依存度是說明財政支出中有多大比例是依靠國債來支付的，所以國債依存度是通過當年國債發行額與財政支出的對比來計量的。

國債依存度從流量上反映了財政支出在多大程度上依賴于債務收入，政府舉債過多，債務依存度高，表明財政債務負擔重，有可能給財政未來發展帶來巨大壓力，國際上對國債依存度有一個模糊的經驗性的安全控制線，大體是在25％。從下列表2可以看出，我國的國家財政債務依存度從1995年就超過了國際上公認的安全控制線。

通過上述數據，是不是就說明我國的國債依存度過高，那么就不能再發行地方債了呢?回答是否定的，下面，我們就來分析下其中的原因。

由于我國一直以來就是不允許發行地方債的，所以，當地方政府出現財政赤字時，就要依靠中央政府的轉移支付。也就是說，我國債務的權利、義務和責任都集中在中央財政一級，因此會出現中央的國債發行額相對于中央財政支出過高的情況，那正是因為中央的國債發行額里面包括了其本不應該承擔的地方債務的份額，解決這個矛盾的方法正是應該發行地方債，來減少中央財政發行過多國債的壓力。

3我國發行地方債的意義

3．1對債券市場的品種上是一個創新

在西方國家，地方政府債受投資者的歡迎，流動性非常高，是因為地方債券具有下列特點：一是由于地方政府債券是以地方政府的財政收入和征稅作為還款來源，信用等級高，風險小；二是流動性強，借款抵押價值較高，由于地方政府債安全性好，當投資者需要變現時，能夠在市場上以較少的交易成本出售并很少遭受損失；三是免繳所得稅，這是地方政府債券最吸引眾多投資者的重要原因，尤其受到高所得稅率下機構投資者的格外關注，四是期限靈活，長短不一，能滿足不同投資者的需求。

但是，我國1995年頒布實施的《中華人民共和國預算法》第28條明文規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，在很長一段時間里面，這一規定禁止了地方政府發行債券的權力，也妨礙了債券市場的發展，地方債券作為一種金融商品，它本身是金融市場交易品種中不可缺少的一部分，那么，近日，國務院同意地方債的發行，無疑是個明智之舉，這將為我國的債券市場注入新的活力。

3．2在經濟衰退時期，地方債的發行可以刺激經濟增長

受國際金融危機的影響，從2008年下半年以來，我國經濟的各項指標出現了下滑，2008年11月9日，中央政府出臺了“4萬億投資計劃”，其中中央投資1.18萬億，其余資金來源于地方配套和民間資金，隨后，地方政府相繼出臺投資計劃，總資金規模高達18萬億元。那么在稅收收入大規模下降的情況下，地方政府投資資金來源只能是發行地方債券了。地方債能在很大程度上擴大內需、促進消費，調動地方政府的積極性。

4我國發行地方債應該注意的問題

4．1謹慎確定和選擇地方債的發行主體

財政部部長謝旭人表示，2000億元的地方債券額度已經分配完畢。但目前具體情況還要等報國務院審批之后，才能公布，不過我們可以確定的是，此次地方債券的發行主體是各個需要資金支持的省市。

在發行地方債初期，由于尚缺乏具體的實踐經驗，確定地方債發行主體的范圍不宜過寬，目前，可將發債主體范圍初步確定為省(直轄市、自治區)和經濟發達地區的省轄市兩級地方政府，并選擇部分重點城市先行試點。為穩妥起見，應對發債主體的資格進行嚴格評估和審核，評估和審核過程中，要重點圍繞償債能力，綜合考慮一個地區現有的GDP、經濟效益及財政收入水平和未來的經濟增長與財政收入增長潛力等因素，并認真考核其對現有債務的償還業績和債務資信。

4．2地方政府債券利率的確定

此次地方政府發行地方債券，由于各省財力不同，投資項目的回報率也有差異。那么地方政府債券的利率應該如何確定呢?

關于地方債的利率水平，從理論上講，由于地方債的安全性高于企業債券，低于中央國債，流動性低于銀行存款，因此發行利率應低于企業債券，高于國債利率和銀行存款利率，但是，一般說來，國債是國家利用債務平段促進社會經濟發展和對國民經濟實施宏觀調控的主要工具，其比地方債肩負的職能更重要。如果地方債利率高于國債，勢必沖擊國債市場。而且，此次地方債的發行之后可以在市場上交易，這一點同國債一樣。鑒于此，筆者認為，最適合的選擇是使地方債的發行利率與國債持平。

關于地方債的利率形式，理論上可有固定利率和浮動利率兩種選擇，我國日前應與現行國債一樣，選擇固定利率形式。因為：首先，實行固定利率可使投資者獲得較穩定的收益，這符合我國居民儲蓄投資的傳統偏好，有利于保證地方債的順利發行，其次，固定利率可以鎖定償債成本，經過最近幾次大幅的降息后，我過的利率水平較低的條件下，這既適合地方則政收支緊張的狀況，也便于更好地將所融資金用于基礎設施和基礎產業建設。

4．3建立專門的地方債償還機制

地方債券的償還應該由本級地方政府承擔還本付息責任，如果由中央政府代換的話，一方面會引發地方政府發債的道德風險問題，另一方面，地方政府享受收益而由中央政府承擔債務成本，這如果成為常態，將不可避免地會造成全國性的債務危機。此次地方債發行由“轉貸”改為“”，中央政府的角色發生了根本的變化，即中央政府由“債務人”變為“中介人”，地方政府的“債務人”角色要得以強化。

5結語

通過以上分析，我們可以看出，我國當前推出地方債券的做法是正確而且積極的，因為我國的國債負擔率并不高，客觀上還有進一步發債的空間；而國債依存度表面看來似乎過高，但究其原因，是因為中央一級政府發行的債券里面囊括了地方債的份額，要解決這一問題，就是應該適當減輕中央的財政負擔，允許地方債券的發行。

進一步來講，在當前經濟出現下滑的情況下，發行地方債券可以繁榮金融市場，推動金融市場改革和發展，而且，地方債券的推出對于刺激經濟增長的作用也將十分顯著，能在很大程度上擴大內需、促進消費，調動地方政府的積極性。當然在發行地方債券時，我們也要注意發行主體的選擇、債券利率的設置和債券償還機制等方面的問題。