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1水安全保障體系建設概要

1.1水安全內涵特征

水安全一詞最早出現在2000年斯德哥爾摩舉行的水討論會上。對水安全的經典表述首推2000年3月在海牙召開的以“21世紀水安全”為主題的世界部長級會議宣言，該宣言將水安全定義為：確保淡水、海岸和相關的生態系統安全，確保可持續性發展和政治穩定性，確保人人能夠得到并有能力支付足夠的水安全的成本，確保易受影響的人群免受與水有關的威脅。由于此詮釋從水資源開發利用的安全性，經濟社會發展的穩定性，執政與施政目標的導向性，以及從用水公平性視角衍生的經濟成本的合理性、極端態勢下水資源的稀缺性等方面的內容作了概括性表述，使得水安全的內涵呈現可持續性特征、相對和動態性特征、技術與管理相互協調性特征、預警和應急性特征等，并隨著國家、地區所處的經濟社會發展的不同階段以及執政目標的差異，形成不同的、有所側重的水安全內涵。在我國，對水安全一詞的解釋尚無公認定義，比較普遍的詮釋為：在一定流域或區域內，以可預見的技術、經濟和社會發展水平為依據，以可持續發展為原則，水資源、洪水和水環境能夠持續支撐經濟社會發展的規模，能夠維護生態系統良性發展的狀態，即為水安全。近年來，也有一些學者針對我國經濟社會發展的新常態表現，從水生態文明建設、水經濟制度學科構建、水利現代化導向等視角，對水安全內涵作一些拓展性的研究，比較典型的表述有：水生態文明的內涵就是水安全內涵的具體體現；水安全內涵就是水資源開發利用的技術可行、經濟合理、公平有效、制度可達［3］；水利現代化導向的目標就是國際水準的水安全標準。可見，水安全具有豐富的內涵和具體的特征:①水安全是經濟社會可持續發展的環境約束和條件支撐；②水利發展的體制安排和考核標準是水安全系統建設的目標導向；③水安全的地域性和局部性特點，決定區域經濟社會發展與水利保障能力建設必須協調一致；④影響水安全系統建設的多因素調控，需要通過水利投融資行為進行資源整合。

1.2南通水安全保障體系構建

南通水安全以實現“防洪減災安全可靠，水資源配置優化合理，農村水利標準全面提升，河道生態健康優美，管理保障健全高效”為總體目標，形成了水安全保障能力的體系建設，實現了“江海安瀾、水韻南通”的水利愿景。

（1）防洪減災體系。以江海堤防為屏障，骨干河道為框架，區域河道為基礎，建成標準較高、功能完備、區域協調、能力可靠的防洪、排澇體系，有效防御洪澇災害，為經濟社會穩定發展提供安全保障。

（2）水資源科學配置體系。根據南通水資源稟賦條件與經濟社會發展要求，構建水資源配置優化、利用高效、承載富裕、管理規范的水資源開發利用模式，使水資源環境約束明顯緩解，為經濟社會持續發展提供水資源保障。

（3）灌排標準提升體系。建成標準較高、布局協調、功能齊全、集約利用、技術先進、裝配施工、服務到位的現代農村水利工程體系和農村水利服務體系，形成與現代農業相協調的農田灌排模式，為農業現代化提供水利基礎保障。

（4）河道生態健康體系。樹立健康河道理念，實現水利綜合管理，協調水土資源利用，改進水利治理模式，建成具有水系暢通、水體清澈、水景優美、生物多樣的生態河道工程體系，為生態城市建設提供水生態環境保障。

（5）管理保障政策體系。建成法規政策系統、規劃設計先進、工程功能完備、建設管理有序、資源管理有力、消耗補償及時、資金投入穩增、管理服務規范、裝備科技先進、行業隊伍穩定、行業軟實力全面提高的水利管理服務與保障體系，為經濟社會發展提供持續有力的管理保障。

2南通水安全建設投融資規模結構分析

2.1財政投入規模分析南通2011～2013年水利財政性資金實際投入為64.21億元。從資金籌集來源細分，中央、省級財政籌集投入14.5億元，市縣級財政籌集投入8.31億元，融資等社會投入11.4億元。2011～2013年投入來源如圖1所示。2.2水利投入結構分析從財政支出方向看，投入重點工程16.35億元，投入農村水利18.27億元，投入城市水利10.96億元，用于管理及其他支出5.77億元。2011～2013水利投入結構如圖2所示。2.3地方水利投入占可用財力比例分析“十二五”前三年市、縣兩級財政籌集投入38.31億元，占可用財力2.99%。而“十一五”期間南通市、縣兩級財政水利資金預算安排12.39億元，占可用財力1.43%。“十二五”前三年市、縣兩級財政籌集投入是“十一五”期間的3倍，占可用財力的比例是“十一五”期間的2倍。可見水利是公共財政投入的重點領域，市、縣財政對水利投入的總量和增幅均大幅度提高。

3南通水安全建設投融資特點分析

3.1投融資比較

南通水安全建設投融資主要結構要素與省級平均水平比較結果如表2所示。從比較結果可以得出，南通水安全投資占財政支出比例低于全省平均水平，但市直屬區域為4.16%，高于全省平均水平。南通重點工程占水利投資比例明顯低于全省平均水平，主要原因為這是由地域因素的治淮、治太、南水北調等特大型水利重點工程布局特點和國家投資政策決定的。南通各類融資占水利投資比例、民間資本占水利融資比例2項指標均高于全省平均水平，這主要是由南通水利建設特點和區域經濟發展水平決定的。

3.2投融資特點

（1）水利資金籌集與使用方向相對均衡。傳統水利投資主要是“二元”結構：大江、大河等流域（跨流域）性骨干工程，列為重點建設項目，以國家、省級財政為主要投資來源；區域性水利工程項目（如農村水利配套建設項目）主要由市、縣級地方財政籌資建設，省級以上財政給予適當補助。新時期水利多元化目標的確立，使得水利投資已經突破“二元”結構的約束，重點工程、農村水利、城市水利、工程管理等水利投資方向得到有效協調，并出現均衡性發展的態勢。南通市2011～2013年用于重點工程的投資比例為31%，用于農村水利的投資比例為31%，用于城市水利的投資比例為29%，用于工程管理的投資性支出比例為9%，呈相對均衡的投資格局，水利的基礎設施、基礎產業地位得到了體現。

（2）水利投資規模與經濟發展水平較為匹配。水利是國民經濟的基礎設施和基礎產業，水利發展對生態環境建設具有重要的支撐作用，已經成為全社會的共識。但水利對區域經濟社會發展的貢獻與協調發展的模式，隨著區域經濟發展水平的差異卻還需要作出明確的定位。南通市位于長江三角洲北翼的發達地區，2013年人均GDP已達1萬美元，城市產業結構和空間布局出現了較大的調整和變化，經濟地位在實現“崛起蘇中”之后，正在實施“融入蘇南”的第二步目標，加快向“構建滬蘇通‘小金三角’”的第三步目標邁進，水利現代化地位凸顯，水利基礎設施建設成為實現基本現代化的強勁驅動力。與此相適應，水利投資規模迅速擴張，在市縣公共財政收入基數較大（2011～2013年市、縣兩級公共財政收入合計為1279億元）的基礎上仍然實現了較高的投資比例。

（3）公共財政預算安排基本體現了水利優先增長。經濟越發展，水利越重要。經濟發展到一定水平，一般認為人均GDP達到5000美元以上，水利投入必須實現優先增長。2010年南通GDP為3418億元，人均GDP為6700美元，根據省政府《關于進一步加強水利工作的決定》（蘇政發〔1995〕60號）和省委、省政府《關于加快水利改革發展推進水利現代化建設的意見》（蘇發〔2011〕1號）等文件精神，市、縣兩級財政應將可用財力的2%~4%應用于水利工程建設。據此測算，一般預算安排下限2%為25.58億元，上限4%為51.2億元，而實際預算安排為38.3億元，占2.99%，大體上滿足了優先增長的要求，但按最高政策要求還差12.9億元，由此可見，水利優先增長的地位還需要加強。

（4）水利融資的社會基礎優勢得到有效發揮。市政府2013年以通政發〔2013〕15號提出了《關于實施“五項工程”加快促進民營經濟轉型升級的意見》，南通水利局2013年以通水利〔2013〕56號出臺了《鼓勵和引導民間資本參與水利建設的試行辦法》，規定了民間資本參與水利建設的具體操作性方法。近2年實踐的統計資料分析表明，南通各類融資占水利投資比例、民間資本占水利融資比例2項指標均高于全省平均水平，這主要是由南通水利建設特點、政策和區域經濟發展水平決定的。

（5）區域性水利資金籌集失衡影響水利現代化同步推進。區域經濟實現均衡發展的首要因素是區域戰略與區域政策，當首要因素滿足需求時，發展基礎與產業結構水平就成為重要的制約性因素。因此，區域實現均衡發展一般都是從非均衡發展到統籌區域發展，以形成促進區域經濟協調發展的機制。南通市地處長江三角洲北翼核心區域，區域水利現代化推進尺度具有區域同質性（區域戰略與區域政策表現為一致），但所屬縣區水利資金從籌集到使用卻表現出較大的差距，這勢必影響水利現代化的同步推進。如：所轄的海門市2011～2013年縣級財政投入4.56億元，而縣域經濟總量、水利條件基本相近的啟東市2011～2013年縣級財政投入2.3億元，僅為海門市的50%。水利基礎設施建設在相近區域不能同步推進，必然產生區域協調發展的他項約束。

4推進南通水安全建設投融資建議

4.1細化分級財政支持路徑，分解融資實現目標

現行的水利資金籌集主要是根據建設項目的性質和目標確定的，這也是由分級財政決定的，在運作方式上表現為水利建設投資的分級匹配。但對于發達地區的水利建設籌資，更為重要的不是受資金短缺約束，而是能發揮杠桿性“撬動”作用的國家、省級財政投資的引導。國家、省級投資的引導，往往有利于釋放地方水利建設投資需求，從而拉動面上投入，將投資“沖動”轉化為投資“熱情”。如：隨著江蘇沿海開發戰略上升為國家戰略，南通市在“十二五”前三年的水利投入超過“十一五”投入，除地方財政增長較快加大投入外，江蘇沿海開發國家、省級投入的拉動是主要因素。為此，水利資金籌集在現有的分級財政匹配框架下，對發達地區應建立靈活的調整機制，變“剛性”規定為“柔性”統籌，在明確分級財政職責的前提下，統籌投入方向，分解融資項目目標。

4.2依靠財政投入剛性考核，實現水利投入的區域均衡

水利投入優先增長，不僅有國家、省的宏觀政策作保障，而且有具體投入的定量標準作為考核指標。在這一背景下，為了在真正意義上實現水利建設全方位優先增長，首先必須強化考核措施，將水利投入的比例與GDP考核放在同等重要的位置。如：啟東市、海安縣“十二五”前三年，水利地方性公共財政投入僅占地方可用財力1.5%，與“2%~4%”的要求還有一定的差距，究其原因，還是落實政策的考核手段缺乏剛性約束。為此，必須在省市級考核層面上加強監督與檢查。其次是水利投入的區域增長受制于多種因素，既有區域水利環境引致的建設項目不平衡，也有經濟發展存量差異引致的投資不足，還有地方政府投資理念引發的投資導向問題。要統籌協調這些多因素的約束，就必須依靠建立運行有效的增長機制，在機制協調中反映水利建設規模和投資結構，從而在動態中實現均衡增長。如：南通市在“十二五”前三年，縣域水利投資存在一定的差距，其主要原因之一就是缺乏有效的區域增長機制，僅靠單一的財政一般性預算安排，是很難實現區域投資均衡的。

4.3擠壓地方財政配套投資水分，實現量質雙改善

“十三五”是推進水利現代化建設的關鍵時期，也是南通圍繞爭當蘇中新一輪發展領頭雁、建設長三角北翼經濟中心工作目標、全面深化水利改革的攻堅期。為此，必須堅持政府主導與社會投入相結合，積極推進市場化、多元化的水利投入機制改革，加快建立穩定增長的水利投入機制。根據現有政策規定，市、縣財政要確保當年可用財力按上限4%用于水利工程建設；土地出讓收益計提農田水利建設資金以及水利建設基金、農業土地開發資金等水利專項資金政策要及時落實到位；市級新增建設用地有償使用費等政府性基金和收費項目足額提取的3%要全部納入水利建設基金，足額用于水利建設；防洪保安資金等專項資金征收與使用管理部門間的協作機制要及時建立；對于存在的統計和上報性指標水分要進行再擠壓，以實現地方財政配套用于水利建設量質雙改善。

4.4建立水利中長期貸款機制，規范社會資本獲利條件

探索建立推動水利基礎設施建設納入政府專項債務支持范圍的機制，降低貸款成本，擴大融資規模。綜合運用財政和貨幣政策，引導金融機構增加水利信貸資金。對有條件的項目實行放貸利率競爭和財政貼息政策，提高水利項目融資能力。建立和完善社會資本投資水利的優惠政策，促進多渠道增加水利投入。充分利用“一事一議”獎補政策，發揮財政資金引導作用，鼓勵農民投資直接受益的農村水利工程建設。鼓勵和引導企業、個人等符合條件的投資主體，以合資、獨資、特許經營等方式投入水利工程建設，積極發展公私合作的PPP模式。研究探索以建設、承包、租賃、股份合作、拍賣等方式依法獲得農田水利工程產權和運行管理的模式。

4.5重視市級引導和統籌推進，構建水利融資協調機制

南通市級融資平臺未形成突出優勢的主要原因，在于市級有關部門間缺乏政策溝通，未形成有效的政策支持，在一定程度上影響了縣級融資平臺的協調推進。為此，應重視市級引導和統籌推進，著力構建水利融資協調機制。推進步驟：應加緊開展全市水利融資需求分析與適應性研究，建立全市水利部門與金融機構的合作交流機制。配合“十三五”水利規劃實施過程，在2016年建立水利項目融資利率競爭平臺，探討PPP模式的融資機制和實現途徑在2017年結合“十三五”水利基礎設施建設融資需求，形成以政府財政為主導的專項債務發行平臺，實現財政對水利融資貼息擔保機制。在2017～2018年期間全面建成具有南通特色的水利PPP運作平臺，配合南通市水利現代化目標，在2020年全面建成金融和社會資本共同發揮支持作用的水利發展內生平臺。

4.6緊扣操作環節，提升水利資源性資產獲利能力

單純的工程性水利開發，或者是單純的資源性投入開發，很難形成較大的盈利空間，必須對水利資源資產進行科學、有公信力的績效評價，建立由金融、投資主體、財稅部門、水利部門、服務使用者共同參與的綜合評價制度，以構建透明、可問責、專業化的PPP監管體系，實現經濟獲利和公益績效的標準控制制度。推進步驟：在2015～2016年配合政府性債務清理要求，結合“十三五”水利規劃的建設項目，全面進行水利資源性資產評估，根據評估結果按轄屬關系補充市縣級水利投融資公司注冊資金。在2016～2017年完成水利資源性資產獲利和公益性績效能力評估，并將結果向社會公開，在金融、財稅、水利、服務使用者共同參與的條件下形成招商預案，從而為社會資本的融入提供具有法定公信力的制度和政策保障，促進水利準公益性項目投資與經營管理的社會化、多元化。

作者:陶曉東 黃莉 葉浩然 單位:南通市水利勘測設計研究院有限公司 河海大學商學院