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【摘要】城市建設投資公司（簡稱“城投公司”）的成立，源于1991年國務院新一輪政府投融資體制改革的要求。作為各大城市的政府投資融資平臺，主要通過銀行貸款、政府撥款獲取資金，并擔負著政府基礎設施項目建設的重任。由于此類項目大部分無后期收入，加上公司的政府化性質，造成城投公司的發展受到制約，難以適應市場經濟體制。論文針對此現狀，基于濟南市幾家城投公司的研究分析，通過對國內城投公司發展階段的比較，總結城投公司的發展問題，并提出相關建議，為國內城投公司的良性發展提供借鑒。

【關鍵詞】城投公司;發展戰略;建設項目

1引言

城市建設投資公司（以下簡稱“城投公司”），是我國投融資體制改革的產物，自國務院頒布《關于投資管理體制的近期改革方案》后，全國開始逐步試點推廣，從上海于1992年成立全國第一家城投公司起，在近20年內，國內共成立了大約4000家城投公司（投融資平臺）。這些城投公司為各地的城市建設做出了不可磨滅的貢獻，尤其2008年后，通過加強基礎設施建設，在應對國際金融危機中發揮了積極作用。由于其從成立初始就帶有濃重的政府性質，運營資金主要由政府財政撥款及政府擔保的銀行貸款提供，行政化嚴重，缺乏市場競爭力。在國家4萬億元政府投資計劃出臺后，城投公司大量進行銀行貸款，負債規模急速增加，而且主要的建設項目為非贏利性、公益性基礎設施項目，投資回收難度大，后國家又在宏觀層面控制固定資產投資，城投公司今后的發展舉步為艱。但在國務院規定地方政府不能直接融資進行城市基礎設施的開發及建設，需將這類建設活動公司化的背景下，城投公司無疑還是基礎設施項目最為合適的開發者。由于城投公司并非純粹的市場化企業，過去的發展方式又難以為繼，必須在發展戰略上進行改革。濟南市自2005年起先后成立了5家市級投融資平臺公司，2011年9月5日，濟南市投融資平臺改革領導小組制定下發了《濟南市投融資平臺公司改革實施方案》，將原5大平臺公司整合組建為4大城投集團公司。濟南市幾家城投公司的成立及發展，和其他地方性城投公司別無二致，目前所進行的改革試點，是在國務院19號文件關于加強地方政府融資平臺公司管理問題的有關若干意見和通知的背景下進行的。對國內的城投公司來說，其參考價值也較大。

2我國城市建設投資公司發展歷程

各地成立城投公司的出發點，是根據國務院關于政府投融資體制改革的要求，徹底改變計劃經濟條件下，政府作為城市建設的決策者、投資者、經營者、管理者多位一體的不合理格局。將城市建設中的政府行為轉變為企業行為，結束城建基礎設施投資與經營中的權責不分，政企不分的現象。真正按市場經濟的要求建立城市建設的投融資體制。國內城投公司大體經歷了4個發展階段。

2.1起步探索階段

自1992年上海市成立全國第一家城投公司起，重慶、廣東、天津等地先后成立城投公司。此階段的城投公司自身無資產，資本金由政府財政撥款，不足部分依靠財政擔保進行銀行貸款。

2.2模式創新階段

在1995年國家《擔保法》出臺后，城投公司不能再依靠財政擔保進行貸款，又沒有自身資產，導致債務上升，各地的城投公司發展緩慢，不得不在運營模式方面進行積極創新，以尋求突破發展瓶頸。

2.3繁榮發展階段

城投公司的繁榮發展始于2008年的4萬億元政府投資計劃，各商業銀行紛紛放開對國家重點項目和基礎設施建設的貸款，城投公司得到大量資金支付，迎來黃金發展期。但必須看到，其黃金發展期源于政府資金的注入，而非其尋求到了良好的運營模式。

2.4規范蛻變階段

在城投公司的黃金發展期，問題也頻現：舉債融資規模膨脹，地方政府違規或變相提供擔保，部分銀行業金融機構對城投公司信貸管理缺失。2010年6月，國務院下發19號文件，規范城投公司管理問題，防范財政金融風險。隨后，國內各大銀行緊縮貸款規模，加強信用管理，貸款態度謹慎，很多城投公司陷入資金危機。針對這一緊縮的金融環境，各地區城投公司積極探索融資方式，在夾縫中尋求發展。

3濟南市城市建設投資公司所存在的問題

在規范蛻變階段，城投公司的資金危機凸顯，城投公司大范圍進入公眾視野。基于此前的高負債，城投公司已不能僅局限于基礎設施的建設，必須拓展新的發展方式，轉變發展戰略，追求盈利，彌補資金缺口。為此，濟南市整合市級城投公司，壯大公司實力，其發展戰略也針對性地進行了修訂。目前，濟南市共有4家城投公司（濟南市城市建設投資集團有限公司、濟南西城投資開發集團有限公司、濟南舊城開發投資集團有限公司和濟南濱河新區建設投資集團有限公司），濟南城投成立最早（1996年），在參照上海城投制度模式的基礎之上成立，濟南市其他3家城投公司在參考國內其他城投公司經驗的基礎上相繼成立。4家公司在發展過程中，經歷了后3個階段，出現的問題也具有一定的代表性。

3.1企業定位不清

市場經濟體制下，國有企業應該遵從“產權明晰、權責分明、政企分開、管理科學”的現代企業管理制度進行改制。但目前濟南，包括大部分地區的城投公司，政企不分的現象依然嚴重，例如濟南各城投公司中層以上管理人員，依然有行政編制。這便導致公司領導層在做出相關決定時，更多地考慮政府意志及個人在政府行政系統的發展，注重短期效應，而不是站在公司角度，以盈利為目標制定公司長遠發展戰略。再次，基礎設施項目的決策、融資、建設、經營和管理涉及到政府的不同部門，城投公司參與其中，卻不能獨立運行管理項目，造成了資金、人力和管理的分散，和政府部門職能交叉的現象時有發生。名義上是國有獨資企業，實質上是介于企業、行政間的混合體。

3.2管理模式滯后

城投公司成立初期，帶有明顯的計劃經濟影子，所建項目大部分都是在政府直接授意管理下進行，表面看是公司參與的經濟行為，實際仍是政府主導的建設行為，重建設、輕經營，重形象、輕管理的現象普遍存在。濟南城投成立初期所建的順河高架路、泉城廣場、泉城路、經十路、經一路、舜耕路、解放路等項目，便帶有濃重的政府主導性：對具體項目制定建設規劃，缺少對項目及周邊建設的長期細致性規劃，不注重日后經營管理，只是在項目建設期間，政府設立項目指揮部，針對建設階段進行管理。在財政上統收統支，資金高度集中，支出大包大攬，項目不論大小，都必須按計劃執行，如若實際情況發生變化，經費追加或調整都必須經過計劃的調整，周期較長。一方面建設項目過分依賴財政投資，另一方面財政投下去的資金又沒人監管，用款單位投資效益較差，沒有形成可以進行資本流動的循環投資的體制，阻礙了市場體系的培育和發展。公司日常經營活動及資金管理都存在不可忽視的問題，管理模式仍帶有只重效果不重效益的計劃經濟烙印。

3.3對原有國有資產的產權流動、資產變現運作乏力

自濟南成立首家城投公司以來，通過近20年的投資建設，形成了大量國有固定資產。在前期建設時，政府部門既是投資者，又是經營者，造成這部分國有資產缺乏明確的業主，后期所需的城建維護費用無人愿意承擔。現今，此類項目大部分陸續被轉移給城投公司，由其行使國有資產出資人權力，進行資產運營管理。而城投公司在項目運營管理方面經驗不足，如何通過運作國有資產，彌補建成項目的維護費用，甚至實現投資回收方面還處在摸索階段。濟南市為舉辦第十一屆全國運動會，投資30億元興建奧體中心項目。在前期規劃階段雖然考慮了賽后空間的功能轉換問題，規劃設計了中心區平臺，北側沿平臺東西形成的連續商業界面，將奧體中心建設為滿足競技體育、群眾健身、休閑娛樂、餐飲、商業購物等要求的綜合建筑群，但由于缺少此類項目的運營經驗，除少數店面出租、舉辦演唱會等活動外幾乎無其他經營性收入，難以滿足奧體中心每年近百萬元的維護費用，投資更是難以收回。

3.4融資渠道單一，負債率逐年增高

國內的城投公司大多缺乏對國有固定資產的運營能力，無法依靠現有資產對外融資，資金來源主要為政府財政撥款及銀行的長短期商業貸款。由于基礎設施項目投資資金量大、無收益或收益周期長，回收緩慢，簡單快捷的銀行貸款成為了城投公司主要的融資渠道，目前城投公司普遍存在著對銀行貸款的過度依賴。其實，地方政府成立城投公司的最初目的，就是為了規避國家嚴禁政府作為項目法人獲取銀行貸款這一政策。成立城投公司可以借助其公司外殼獲取政府需要的銀行貸款，當達到這一目的后，地方政府對城投公司并沒有拓展融資渠道的緊迫要求，一定程度上造成城投公司不思進取安于現狀，缺乏拓寬融資渠道的動力。另一方面，在長期積累的高額負債逼迫下，部分城投公司陷入借新還舊的惡性循環中。部分銀行基于地方政府以部分政府規費作保障的誘惑，對城投公司依舊敞開貸款供應，又進一步惡化了城投公司債務負擔。尤其是4萬億元政府投資計劃的刺激，大量城投公司瘋狂貸款，最近幾年還貸本息逐年增高，項目建設可用資金比例己降至50%以下。

4濟南市城投公司的發展戰略分析

濟南市現有的4家城投公司，在2000年之后，發展迅速，經歷了城投公司急速擴展的陣痛。伴隨著國務院關于規范城投公司管理問題的決議，不得不拓展新思路，重新定位和制定符合公司特點的發展戰略，面對以上存在的問題，進行針對性的整改，以維持自身的發展。

4.1明確企業地位

城投公司今后的發展方向應是去行政化，企業化，按市場經濟要求組建運行，建立現代企業制度，完善法人治理結構、企業激勵和投資、經營管理約束機制。一套人馬，兩種身份的情況必須改變，作為國有企業，其中高層管理人員進入政府行政系統符合國家的用人制度，但這些人員在被提拔進入行政系統前不應在政府行政機構擁有相應職位及編制。其次，基礎設施項目的建設應由城投公司主導，項目的集資、投資、建設、管理、經營等都由城投公司運作，消除政府各部門分散投資、分散管理的現象，解決城市基礎設施建設投資與經營責權不明、政企不分、職能混淆問題。

4.2創新管理模式

不同的項目要進行有針對性的規劃設計，尤其是與項目周邊開發相結合的整體性規劃設計。合理的整體規劃不僅能有效控制項目成本（建設成本及運營成本），還可以帶動項目周邊發展產生區域經濟效益，城投公司更可以此為契機開發經營性項目，增加投資回收途徑。公益性基礎設施項目，可主要依靠政府投資，不足部分由城投公司籌集；對收益性項目，通過吸引多元投資或直接委托其他投資方的方式籌措資金，例如濟南市通過香港國泰集團融資的4大水廠項目、某舊城區拆遷項目委托開發公司操作，便是很好的嘗試。在一些項目上也可采取BOT、TOT、BT等經營模式，或者進行特許經營權轉讓，例如對某些項目具有商業經營價值的配套設施特許經營權轉讓。這樣，一方面解決了配套設施投入資金來源問題，另一方面特許經營權可引入其他投資，不僅節省政府管理成本，還為民間資本提供新的投資渠道。通過不同的資金籌集方式，可以減小對政府投資的依賴程度，資金計劃的變更更加靈活，由于多渠道融資，非政府投資方會更重視投資效益，直接加強了資金監管力度，促進了城投公司的市場化發展。

4.3創新資產運營機制

城投公司在政府授權下，作為部分基礎建設項目的實際運營主體，可以以出資人身份參與項目的經營管理，利用改組、轉讓、租賃等方式，對國有資產價值形態轉化，通過股權市場的流動、收購、兼并、重組、控股、交易、轉讓、租賃、拍賣等途徑，將固定資產轉化為活資本，通過資本層面的運作實現資本價值的升值，提高國有資產運營效率。可有償轉讓部分市政項目的經營權或將不直接與最終消費者發生交易關系的基礎設施經營權乃至產權轉讓,實現社會化服務、市場化運行、企業化經營。

4.4多渠道融資，建立穩定的償債機制

隨著城投公司的發展，其業務領域將不再局限于基礎設施項目建設，必然會涉及經營性及準經營性項目，根據項目的不同性質，采取不同的籌資方式。經營性項目具有盈利空間，資源配置可通過市場進行，融資、建設、管理及運營等由投資方自行決定，項目權益也歸投資方所有。例如，濟南西城投資開發集團有限公司與恒大集團在濟南西客站片區共同開發的某房地產項目，由恒大集團出資建設一部分安置房來抵銷土地出讓金。此種合作方式不僅解決了政府安置房建設問題，還能通過大型房地產公司對項目的開發，帶動周邊的發展。準經營性項目有一定的現金流和收費機制，但又有公益性性質，可采取間接或直接融資的方式，例如,濟南建邦黃河大橋采用BOT模式。非經營性項目，幾乎沒有投資回收效益，這類項目，還是應主要依靠政府財政解決資金。但政府又往往不能一次性提供全額資金，城投公司就必須通過發行城投債、銀行貸款等方式籌措資金。對這類項目，要建立債務預警機制，通過償債保障率、投資充足率和資產負債率等指標來測定債務風險程度，并劃出相應的風險區間。對目前債務進行梳理和分析，確定償還的方式。

5結語

解決城投公司的發展問題，應根據其存在的突出問題制定相應的防范及應對措施。尤其是近幾年凸顯的負債率過高問題，已經嚴重影響了城投公司的未來發展，必須要進行相應的改革，重新定位和制定符合公司特點的發展戰略。濟南市幾家城投公司存在的問題有一定的共性，所進行的轉型調整嘗試，對同類公司也有借鑒意義，但各地城投公司在戰略調整中還需考慮自身實際，逐步探索，防止冒進。

作者:殷鵬 單位:山東航空股份有限公司

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