導(dǎo)語：建設(shè)工程公眾參與及法律保障一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公眾參與建設(shè)工程環(huán)境影響評價是我國工程法律體系中的一項重要制度。但是，當(dāng)前我國的法律對建設(shè)工程環(huán)評中的公眾參與權(quán)保障力度明顯不足。環(huán)評的本質(zhì)是一種利益權(quán)衡與價值選擇的過程，法律應(yīng)從人與建設(shè)工程的關(guān)系角度出發(fā)，構(gòu)建起具有人本主義精神的環(huán)評制度。這就需要在法律上重塑公眾參與環(huán)評的程序與機(jī)制，明確建設(shè)單位和環(huán)評部門的信息公開義務(wù)，保障公眾的環(huán)評參與權(quán)，并對未能實現(xiàn)有效公眾參與的環(huán)評設(shè)定法律后果。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程；環(huán)境影響評價；公眾參與

一、建設(shè)工程環(huán)評問題在工程法學(xué)中的地位

與建設(shè)工程有關(guān)的法律問題研究，在我國近年來逐漸得到理論界與實務(wù)界的重視，在這一主題下的研究成果也日漸豐富。“工程法學(xué)”成為一門新興而又富有活力的交叉學(xué)科。當(dāng)前，我國工程法學(xué)的研究課題主要集中在工程民事法律關(guān)系領(lǐng)域，[1]其研究方法主要采取傳統(tǒng)民法學(xué)理論與方法，結(jié)合工程實踐中的具體問題予以分析并提供解決方案。然而，隨著現(xiàn)代工程經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展，工程相關(guān)法律實務(wù)問題也越來越復(fù)雜，其題域范圍已從土木、建筑等傳統(tǒng)工程項目方面擴(kuò)展到諸如環(huán)境權(quán)、健康權(quán)、民主權(quán)利等現(xiàn)代法治建設(shè)中的核心議題上來。因此，當(dāng)前愈加需要拓寬工程法學(xué)的研究范圍和研究視角，運用綜合法學(xué)的研究方法，結(jié)合實務(wù)但又超越實務(wù)，對現(xiàn)代社會中因建設(shè)工程而產(chǎn)生的或者與建設(shè)工程相關(guān)的法律問題在理論上進(jìn)行梳理和解讀。環(huán)境影響評價是建設(shè)工程領(lǐng)域特別是重大工程建設(shè)項目中的必經(jīng)程序，但是，建設(shè)工程環(huán)評問題還未引起工程法學(xué)研究的足夠重視。不過，環(huán)境影響評價作為環(huán)境法學(xué)的研究領(lǐng)域，在十余年的時間里已取得較為豐碩的研究成果[2]，這為工程法學(xué)開展環(huán)評問題研究提供了基礎(chǔ)性的資料。環(huán)境影響評價作為預(yù)防性環(huán)境政策的支柱，其范圍涵蓋了從工程規(guī)劃到建設(shè)的整個領(lǐng)域。不同的工程項目對環(huán)境也有著不同的影響，從而有著不同的環(huán)評要求和標(biāo)準(zhǔn)。但無論何種工程，環(huán)評絕不應(yīng)被僅僅視為一種專業(yè)技術(shù)活動而只接受科學(xué)的審查，環(huán)評的法律屬性乃是行政過程的一個環(huán)節(jié)而必須接受民主的檢驗。然而，人們因其社會階層的差異和利益訴求的不同，對建設(shè)工程環(huán)評也有著不同的利益主張，不同利益群體之間可能發(fā)生沖突，從而無法在“公共利益”的掩蓋下達(dá)成和解。建設(shè)工程環(huán)評，因其高度利益的沖突性使得公眾有必要成為環(huán)評的參與主體以及監(jiān)督主體。而環(huán)評的過程實質(zhì)上是利益平衡的過程，即“綜合平衡從事設(shè)廠及開發(fā)活動的單位、地區(qū)居民、事業(yè)主管機(jī)關(guān)、相關(guān)政府機(jī)關(guān)、地方政府、環(huán)境行政機(jī)關(guān)等的意思、知識和要求，從而在發(fā)展方向上應(yīng)當(dāng)調(diào)和專業(yè)化與民主化的要求。”[3]因此，要研究建設(shè)工程環(huán)評法律問題，尤其是環(huán)評中的公眾參與問題，不能僅從環(huán)境保護(hù)的一般視角去研究，也不能脫離建設(shè)工程的雙重影響性，而要從人與建設(shè)工程之間的對立統(tǒng)一關(guān)系視角出發(fā)，探索人的生存、發(fā)展與建設(shè)工程之間關(guān)系的和諧。可見，建設(shè)工程環(huán)評涉及到特定建設(shè)工程的功能性價值及其與利益相關(guān)者的關(guān)系問題，其本質(zhì)是一種利益博弈的過程。可以預(yù)見，以人與建設(shè)工程的關(guān)系為視角，討論建設(shè)工程環(huán)境影響評價中的公眾參與及其法律保障問題，是工程法學(xué)研究的一個新方向。

二、建設(shè)工程環(huán)評公眾參與制度的現(xiàn)狀

建設(shè)項目實施前進(jìn)行環(huán)境影響評價，是一項重要的環(huán)境污染預(yù)防措施，也是進(jìn)行環(huán)境管理的重要手段。2002年10月，我國頒布了《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》），該法對環(huán)境影響評價作出了定義：“環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。”該法將環(huán)境影響評價分為“規(guī)劃的環(huán)境影響評價”和“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價”，并規(guī)定建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。這被認(rèn)為賦予了環(huán)評部門對建設(shè)項目“一票否決”的權(quán)力。對于建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，《環(huán)評法》對公眾參與作出了規(guī)定。該法除在第5條規(guī)定了“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價”以外，還在第21條規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。”該條文將征求公眾意見作為建設(shè)單位報批項目環(huán)境影響報告書的法定前置義務(wù)。不過，該條文過于原則化，對公眾參與的方式、程序、人員和效果等都沒有具體的規(guī)定。2006年環(huán)保部出臺的規(guī)章《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》明確了政府和建設(shè)單位、環(huán)評單位公開環(huán)評信息的義務(wù)，對公眾參與環(huán)評的程序與組織形式有了較為詳細(xì)的規(guī)定，但因其立法層級較低，未能對公眾參與環(huán)評制度的實施設(shè)置強(qiáng)制性的法律責(zé)任，從而無法在實踐中得到徹底落實。例如，《暫行辦法》規(guī)定公眾參與的方式可以采用問卷調(diào)查、座談會、論證會、聽證會等形式，但是目前大部分的公眾參與調(diào)查是以問卷調(diào)查為主，而且問卷的內(nèi)容往往沒有根據(jù)項目的特性進(jìn)行設(shè)計，甚至調(diào)查還經(jīng)常造假。[4]這就導(dǎo)致在實際的參與過程中，社會公眾很容易走上兩個極端，要么“無所事事”，要么“無所顧忌”。一方面，“無所事事”的分散個體沒有得到很好地組織，他們的利益也得不到完整表達(dá)，甚至出現(xiàn)很多被“參與”的現(xiàn)象。另一方面，“無所顧忌”的表現(xiàn)則是公眾盲目、非理性地參與。缺乏有效的公眾參與制度，必然導(dǎo)致公眾事后對建設(shè)工程項目的反對和質(zhì)疑處于一種無序和混亂狀態(tài)，極易引發(fā)群體事件。[5]2009年國務(wù)院根據(jù)《環(huán)評法》制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，該《條例》的頒布實施則是我國環(huán)境立法的重大進(jìn)展，旨在通過提高規(guī)劃的科學(xué)性，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。該《條例》提高了公眾參與規(guī)劃環(huán)評的地位，第13條第2款規(guī)定：“有關(guān)單位、專家和公眾的意見與環(huán)境影響評價結(jié)論有重大分歧的，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取論證會、聽證會等形式進(jìn)一步論證。”該《條例》對公眾參與的內(nèi)容規(guī)定雖較之于《環(huán)評法》有了強(qiáng)化，但僅適用于規(guī)劃環(huán)評，而不適用于建設(shè)工程環(huán)評。而且從制度建構(gòu)的角度來看，仍然過于簡單，并未建立起可供操作的實施細(xì)則。《環(huán)評法》、《條例》以及《暫行辦法》均未對違反公眾參與制度的環(huán)評設(shè)定法律責(zé)任，這使得環(huán)評中的公眾參與不可避免地流于形式，根本達(dá)不到公眾監(jiān)督、社會共治的效果。這使得人們對于《環(huán)評法》的修訂抱有較大的期待，希望能通過新修訂的《環(huán)評法》建構(gòu)起環(huán)境影響評價公眾參與的法律保障機(jī)制，從程序上保障建設(shè)工程環(huán)評的民主性和科學(xué)性。然而，在2016年的環(huán)評法修改中，對于環(huán)評過程中的公眾參與仍然缺乏必要的法律制度保障。不僅如此，這次環(huán)評法的修正草案本身就沒有公開征求社會意見。新《環(huán)評法》的一個重要的修改是取消了“環(huán)評前置”制度，在簡政放權(quán)的改革背景下，取消環(huán)評前置顯然有利于加快企業(yè)投資項目的審批流程，節(jié)省了企業(yè)辦理審批的時間，但是也在一定程度上動搖了環(huán)評威力的根基。而理論界對公眾參與環(huán)境影響評價長達(dá)十余年的研究，并未反映在此次修法之中，不得不說是一種較大的遺憾。本次《環(huán)評法》的修改，似乎未能體現(xiàn)出國家落實最嚴(yán)格環(huán)保制度的堅定決心和應(yīng)有態(tài)度。在刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、鼓勵企業(yè)發(fā)展的政策背景下，環(huán)評法制的躊躇不前甚至在某些方面的倒退，也透視出環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一對矛盾仍然深刻地影響著法律制度的設(shè)計和建構(gòu)。

三、人本主義理念下公眾參與建設(shè)工程環(huán)評的理論與方法

（一）風(fēng)險治理中的公眾參與。自20世紀(jì)90年代以來，西方學(xué)者開始給“治理”（Governance）賦予新的含義，使其逐漸與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”相區(qū)別，它不再局限于政治學(xué)領(lǐng)域，而被廣泛運用于社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。而所謂治理，指的是由政府、非政府組織以及私人機(jī)構(gòu)共同管理公共事務(wù)的過程，它通過在公共部門與私人部門之間建立起合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)公共事務(wù)的“齊抓共管”。現(xiàn)代社會中，環(huán)境、醫(yī)藥、能源、垃圾處理、基因工程以及新醫(yī)療技術(shù)等領(lǐng)域，由于信息不充分和欠缺長期的大樣本分析，往往具有不確定性的風(fēng)險，而風(fēng)險治理的典型特征便是“決策于未知之中”。對于風(fēng)險的科學(xué)治理，烏爾里希•貝克提出反思性科學(xué)及反思性政治的實踐策略，主張脫離狹隘實證科學(xué)理性，發(fā)展批判性、多元性與社會性的風(fēng)險決策，讓科學(xué)評價不再局限于單一的科學(xué)判斷或有限的解釋。為此，貝克指出，公眾應(yīng)積極投入科學(xué)決策，通過公眾參與來進(jìn)行學(xué)習(xí)與決定風(fēng)險爭議問題。貝克認(rèn)為，政府不再是公共事務(wù)運行過程中唯一的決策者與行為者，現(xiàn)代政府需要建立的是一種政府、社會組織和公民之間相互滲透和共同參與治理的機(jī)制。[6]由此可見，風(fēng)險治理的意義在于政府應(yīng)提供包含公民、私人部門以及社會組織等參與社會公共事務(wù)的途徑，使各參與者能從長期以來被告知角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ο嚓P(guān)決策或風(fēng)險知識主動積極的參與角色。因此，環(huán)境影響評價中的公眾參與，已經(jīng)成為各國特別是民主法治國家的通行做法，其基本目的在于通過廣泛聽取利害關(guān)系人或利害團(tuán)體的意見和要求，使政府在對污染性設(shè)施的設(shè)廠或開發(fā)活動的審核等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡量采取有效、可行的措施來減輕和防止環(huán)境侵害。（二）公眾參與建設(shè)工程環(huán)評的人本主義理念。環(huán)境問題就其本質(zhì)而言，可以分為兩個方面，一是生態(tài)保護(hù)問題，二是公共健康問題。而生態(tài)保護(hù)與公眾健康說到底都是有關(guān)人的發(fā)展問題。從人與建設(shè)工程的關(guān)系這一人本主義視角出發(fā)，建設(shè)工程環(huán)境影響評價不應(yīng)看成僅僅是對客觀環(huán)境的風(fēng)險評價和控制保護(hù)，而應(yīng)更加側(cè)重于對人的身體以及精神健康所產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行評估和干預(yù)。對建設(shè)工程實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，其根本目的在于維護(hù)公眾健康。然而，對于建設(shè)工程的環(huán)境影響評價，并非意在禁止一切可能導(dǎo)致環(huán)境污染和健康損害項目的規(guī)劃、建設(shè)，而是在各種相互沖突的權(quán)益之間進(jìn)行取舍與調(diào)和，最終達(dá)致社會和諧。法律無法僅以建設(shè)工程具有環(huán)境風(fēng)險和健康風(fēng)險為由而予以否決。關(guān)鍵問題在于風(fēng)險與收益之間的比例關(guān)系，以及這種風(fēng)險是否可控，這種收益是否必需。因此，環(huán)評的本質(zhì)是一種利益權(quán)衡與價值選擇的過程。那么，誰才能成為這種利益權(quán)衡和價值選擇的主體呢？答案只能是建設(shè)工程的利益相關(guān)者。在民主與自由的條件下，只有當(dāng)事人才是自我利益的最佳裁決者。但是，受建設(shè)工程影響的人群，并不能被理解成一個利益一致的集團(tuán)，其間可能存在較為嚴(yán)重的利益分化甚至對立現(xiàn)象。建設(shè)項目對周邊環(huán)境帶來影響的同時，也會帶來其他方面的收益。而環(huán)境負(fù)面影響所涉及的人群，與正面收益所涉及的人群，可能在范圍與數(shù)量上不對等。也就是說，建設(shè)工程項目因其具有較強(qiáng)的服務(wù)性和便利性，往往能夠得到那些并不直接受到環(huán)境影響、但又能從中獲得生活便利的居民的支持。例如垃圾焚燒廠對建設(shè)項目所在地的居民而言，主要面臨的是空氣污染等環(huán)境風(fēng)險，而對其服務(wù)范圍內(nèi)更廣泛的居民而言，則帶來緩解垃圾堆積、改善土壤污染、提供電能等積極效益，這種積極效益同樣是人的生存與健康所必需的，甚至受益人群的范圍可能比受害人群更廣。再如，建設(shè)造紙廠能夠服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和提供就業(yè)崗位，但其排出的廢水不僅污染當(dāng)?shù)匮睾泳用瘢€會對下游更多的居民用水造成影響。這種情況下受害人群的范圍可能比受益人群更廣。因此，公眾對環(huán)評的參與權(quán)欲想得到充分實現(xiàn)，那么如何劃定參與者的范圍，使不同的利益群體均能公平地參與到環(huán)評中來，并且充分表達(dá)自身關(guān)切與利益訴求，就成為環(huán)評公眾參與制度需要解決的核心問題。在這種情況下，環(huán)境影響評價就應(yīng)當(dāng)從建設(shè)工程到底對哪些人的權(quán)益構(gòu)成影響，以及從這種影響的性質(zhì)、強(qiáng)度出發(fā)，將受影響的人群進(jìn)行分類，并賦予不同類型的人群以不同的參與權(quán)重。這樣才能避免環(huán)評項目所選擇的參與人群對建設(shè)工程環(huán)境影響不敏感，而更廣泛地受到不利影響的人群卻未能參與環(huán)評的不合理現(xiàn)象。（三）人本主義理念下公眾參與建設(shè)工程環(huán)評的方法。根據(jù)本文所確立的環(huán)評理念，一般來說，公眾參與建設(shè)工程環(huán)評的方法，可以歸納為五個步驟：1.信息公開。將建設(shè)項目的基本概況、建設(shè)目的以及建設(shè)項目可能存在的潛在不良環(huán)境影響向公眾說明。2.人群分析。根據(jù)人與建設(shè)工程的關(guān)系，將擬參與環(huán)評的人群進(jìn)行利益劃分，使凡是權(quán)益受到建設(shè)工程影響的人群都有機(jī)會參與到環(huán)評中來。3.利益表達(dá)。公眾得到建設(shè)項目有關(guān)信息后，就各自關(guān)心的問題提出意見或建議。4.利益權(quán)衡。通過座談會或聽證會的方式就公眾關(guān)心的問題進(jìn)行共同協(xié)商。對于重大利益沖突，應(yīng)根據(jù)人群的差異合理確定不同群體的參與權(quán)重，受到不利影響最多的人群應(yīng)享有最高的參與權(quán)重。5.項目決策。在充分的公眾參與的基礎(chǔ)上，尋找合理的解決辦法或緩解措施，并最終由決策者確定建設(shè)項目的方案。但是對公眾意見的采納情況必須作出合理的說明。當(dāng)前理論界對于公眾參與環(huán)評的研究或多或少都輕視了上述步驟中的“人群分析”與“利益權(quán)衡”的過程，[7]原因就在于缺失人與建設(shè)工程相互關(guān)系的人本主義研究視角和風(fēng)險治理的理念。而在筆者看來，建設(shè)工程環(huán)評表面上是對建設(shè)工程所造成的環(huán)境影響的評估，但其本質(zhì)卻是對建設(shè)工程之于人的影響的評估。基于此理念，本文認(rèn)為人群分析是構(gòu)建公眾參與環(huán)評制度的前提，決定著利益權(quán)衡的成功與否，也深刻影響著環(huán)評的實效。人群分析的關(guān)鍵問題，是要吸納與建設(shè)工程利益相關(guān)但又各有不同利益主張的人群共同參與到環(huán)評中來，讓各種不同甚至相互沖突的利益主張得到充分表達(dá)，并在此基礎(chǔ)上求同存異、達(dá)成重疊共識。只有這樣，環(huán)評中的公眾參與才能真正起到應(yīng)有的作用和效果。

四、構(gòu)建公眾參與建設(shè)工程環(huán)評的法律保障機(jī)制

（一）通過法律明確建設(shè)單位和環(huán)評部門的信息公開義務(wù)。信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)行《環(huán)評法》以及《環(huán)評法實施條例》沒有具體規(guī)定建設(shè)單位和監(jiān)管部門在環(huán)境影響評價過程中向公眾提供完整信息的義務(wù)，沒有要求評價中的重要數(shù)據(jù)文件必須對公眾公開，對于建設(shè)單位信息提供不完整，甚至故意隱瞞、淡化、掩飾環(huán)境風(fēng)險的情形，缺乏法律責(zé)任的約束。環(huán)保部于2016年了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價信息公開機(jī)制方案》，旨在全面規(guī)范環(huán)評信息公開活動，全方位地推進(jìn)環(huán)評信息公開機(jī)制。但是，《方案》是環(huán)保部的領(lǐng)域性改革指導(dǎo)文件，屬于行政規(guī)范性文件，本身的法律效力不高。《方案》雖然對各級環(huán)保部門能夠直接產(chǎn)生普遍規(guī)范作用，但是其約束力仍然需要上位法律法規(guī)來進(jìn)一步提升。因此，只有將《方案》中的主要內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范及法律制度，才能對政府和社會公眾的行為產(chǎn)生長久約束作用。[8]（二）通過法律明確公眾的環(huán)評參與權(quán)。建設(shè)工程環(huán)評公眾參與制度的另一個關(guān)鍵問題，在于哪些主體有權(quán)參與環(huán)評，以及如何保證公眾的環(huán)評參與權(quán)。在我國《環(huán)評法》第21條所使用的“征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”表述中，已經(jīng)把“公眾”列為獨立于“有關(guān)單位”和“專家”之外的主體，這就決定了不能以專家咨詢和專家意見代替公眾意見。對于參與環(huán)評人群的選擇，《暫行辦法》要求“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。被征求意見的公眾必須包括受建設(shè)項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。”這一規(guī)定為如何選擇環(huán)評參與人群提供了指導(dǎo)，但《暫行辦法》已經(jīng)“暫行”了十年之久，急需得到正式法律制度的認(rèn)可。而且這一規(guī)定未能對不同利益群體參與者的參與權(quán)重進(jìn)行差異化分配，亦未能重視環(huán)境公共利益代表（例如各類非政府的環(huán)保組織以及環(huán)保人士）作為間接利害關(guān)系人參與到環(huán)評之中。在將來正式法律制度設(shè)計之中，這些問題都應(yīng)得到考慮。根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，我國公眾參與環(huán)境影響評價的范圍只是應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目。也就是說，對于需要編制環(huán)境影響報告表和填寫環(huán)境影響登記表的建設(shè)項目公眾根本沒有參與的機(jī)會。事實上，一些需要編制環(huán)境影響報告表或者登記表的建設(shè)項目，表面上看起來環(huán)境影響不大，但往往是公眾特別關(guān)注的建設(shè)項目。例如餐飲、娛樂等建設(shè)項目，雖然對環(huán)境不會直接造成重大污染和破壞，但其產(chǎn)生的聲、光、煙霧、氣味、復(fù)雜人員的流動等因素卻會對相鄰居民的日常生活以及居住的適宜度帶來較為深刻的影響，降低房屋租金或出售價格，甚至?xí)λ麄兊慕】担貏e是精神健康帶來潛在風(fēng)險。從實踐來看，這些項目由于建設(shè)前期未開展環(huán)境影響評價公眾參與工作，在投入運營后往往受到較多公眾投訴，其投訴率占環(huán)境問題總投訴的比例達(dá)到三成。[9]而從本文所倡導(dǎo)的人與建設(shè)工程關(guān)系的人本主義視角出發(fā)，是否需要吸納公眾參與環(huán)評不應(yīng)以建設(shè)工程是否直接對環(huán)境造成影響為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以其是否通過環(huán)境對人的生存、生活和健康產(chǎn)生影響為標(biāo)準(zhǔn)。換言之，即使建設(shè)工程不會對環(huán)境造成直接影響，不需要編制環(huán)境影響報告書，也不能因此一概不需吸納公眾參與環(huán)評工作。對于受到建設(shè)工程通過環(huán)境而間接受到影響的人群———諸如經(jīng)濟(jì)利益受到損害，或者身心健康受到影響，或者居住環(huán)境的舒適性、安全性和美感遭受侵害等———也應(yīng)成為與建設(shè)工程有利害關(guān)系的人，從而有權(quán)利參與到環(huán)境影響評價程序之中。有學(xué)者認(rèn)為，在環(huán)境影響評價中，除專業(yè)人員、業(yè)主和政府部門以外的所有與項目有關(guān)和對項目感興趣的社會成員、組織都屬于公眾參與所應(yīng)考慮的公眾范圍。例如，那些把擬議項目看作是對地方社區(qū)傳統(tǒng)和文化的威脅的人會對項目感興趣，或者認(rèn)為擬議項目產(chǎn)生的某些問題會直接影響到他們的價值觀，那么他們也應(yīng)成為環(huán)評公眾參與的主體。[10]筆者認(rèn)為，這種觀點將使公眾參與的范圍過于寬泛，雖有利于促進(jìn)行政過程的民主化，但因其邊界模糊難以操作，特別是對未能實現(xiàn)有效公眾參與的判斷難以確證，不應(yīng)成為一項法律規(guī)則。（三）明確未能實現(xiàn)有效公眾參與的環(huán)評法律后果。前文已述及，我國現(xiàn)行有關(guān)環(huán)評的法律法規(guī)沒有規(guī)定涉及公眾參與受到侵害如何救濟(jì)、規(guī)劃部門或建設(shè)單位不考慮公眾意見應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。《環(huán)評法》第32條僅對“建設(shè)項目依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價而未評價”設(shè)定了法律責(zé)任，但對于評價的過程和效果卻缺乏法律責(zé)任的約束。這使得公眾參與環(huán)境影響評價沒有法律責(zé)任制度作保障。因此，建議在《環(huán)評法》以及配套規(guī)范中規(guī)定，對于建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)征求公眾意見而未征求的，或者未對公眾意見給予合理解釋或者提出解決方案的，環(huán)境影響評價文件的審批部門不得批準(zhǔn)，違者給予行政處分。法律后果必須建立在明確的行為模式基礎(chǔ)之上。而對于環(huán)評未能實現(xiàn)有效公眾參與的判斷，在法律上是一個難點問題。在實踐中，公眾參與的方式不同，公眾意愿體現(xiàn)的程度也不大相同。根據(jù)學(xué)者們的研究，公眾參與的程度大體可以劃分為完全沒有參與、象征性參與以及權(quán)力性參與三個不同的等級。最有效的公眾參與當(dāng)然是權(quán)力性參與，即對項目的計劃與實施能夠產(chǎn)生決定性作用。象征性參與則要求公眾真實參與到環(huán)評中來，發(fā)表咨詢意見，并且公眾的質(zhì)疑應(yīng)能得到合理的回應(yīng)。然而實踐中大量的所謂公眾參與實際上屬于“完全沒有參與”，科學(xué)家和政府官員聯(lián)合起來控制聽證、主導(dǎo)討論，“參與”異化成了“接受”，失去了公眾參與的意義。因此，這種完全沒有參與的程度顯然屬于無效參與。但要求所有的公眾參與都達(dá)到權(quán)力性參與的程度在我國當(dāng)前民主政治條件下似乎也不現(xiàn)實。因此，筆者主張，只要達(dá)到象征性參與的程度，即可認(rèn)為實現(xiàn)了公眾有效參與。未能實現(xiàn)有效公眾參與的環(huán)評法律后果應(yīng)主要針對完全沒有參與的情形。（四）通過司法保障公眾參與環(huán)評的權(quán)利。目前，我國司法機(jī)關(guān)也在積極推進(jìn)環(huán)境司法專門化的環(huán)境資源案件審判模式，為司法機(jī)關(guān)介入環(huán)境公共事務(wù)奠定了基礎(chǔ)。“在法治社會，訴訟是人們保護(hù)自己的權(quán)利的基本形式和最后保障，凡是缺乏司法救濟(jì)的場合便無權(quán)利可言。”[11]我國現(xiàn)有的公眾參與環(huán)境影響評價制度因缺乏法律責(zé)任的保障而不具備可訴性，從而使環(huán)境影響評價的程序也只能是流于形式。因此，法律應(yīng)當(dāng)賦予公眾以參與權(quán)受到侵犯為由提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)力。司法機(jī)關(guān)通過對公眾參與程序的審查，有助于強(qiáng)化公眾在風(fēng)險決策中的地位。目前我國法院在環(huán)境行政訴訟中對環(huán)評審批進(jìn)行審查時，存在重形式、輕實質(zhì)的問題，即對公眾參與一般只是進(jìn)行形式審查，而不涉及參與的實質(zhì)效果。今后法院在審判實務(wù)中應(yīng)逐漸加強(qiáng)對公眾參與環(huán)評的實質(zhì)內(nèi)容的審查，即公眾意見是否得到充分表達(dá)，不同意見是否得到充分辯論，以及環(huán)評機(jī)構(gòu)對公眾意見是否作出充分而合理的回應(yīng)。對于不具有真實公眾參與的、未嚴(yán)格依照程序進(jìn)行的虛假的公眾參與，應(yīng)認(rèn)定環(huán)評無效。

五、結(jié)語

建設(shè)工程在現(xiàn)代社會中的意義，絕不能僅從工程技術(shù)的角度去理解，而要把建設(shè)工程還原為人類為實現(xiàn)自由而全面發(fā)展，在與大自然的適應(yīng)關(guān)系中將自我意志作用于客觀環(huán)境的產(chǎn)物。因此，建設(shè)工程并不是價值中立的事物，而是蘊含了并反映著特定時期人類社會的價值觀念，從而與哲學(xué)、政治、法學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科有著廣泛而緊密的聯(lián)系。正因如此，建設(shè)工程環(huán)評既是一個科學(xué)問題，也是一個政治問題，它不僅需要科技的支撐，還需要民主與法治的基石。在這一理念之下，如何讓建設(shè)工程更加契合于保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)健康的時代話語，如何讓政府對建設(shè)工程的管理更加符合現(xiàn)代治理理論中的民主要求，應(yīng)當(dāng)成為工程法學(xué)研究中的一個極具理論價值和實踐意義的課題。完善環(huán)境影響評價公眾參與制度，不僅是保護(hù)公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)的重要途徑，也是確保行政權(quán)力得以公正、公開、公平行使的重要途徑，更是保障公正、適當(dāng)?shù)沫h(huán)境管理得以實現(xiàn)的必要手段。但是，我國相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)對此環(huán)節(jié)的規(guī)定仍過于原則，可操作性不強(qiáng)，還沒有形成相對完善的環(huán)評法律體系。針對我國當(dāng)前環(huán)境影響評價中的公眾參與所存在的問題，本文認(rèn)為，應(yīng)加快《環(huán)評法》配套規(guī)范的修訂，進(jìn)一步細(xì)化完善公眾參與的制度，制定公眾參與環(huán)評的程序機(jī)制，同時在內(nèi)容上應(yīng)根據(jù)項目的不同特點進(jìn)行分類管理，并從強(qiáng)化環(huán)評部門法律責(zé)任的角度增加公眾參與的有效性。

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作者:梁晨 單位:湖南理工學(xué)院