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一、銅陵市對我國社會養老服務體系建設的探索

面對急劇老齡化的背景形勢，銅陵市著力構建與經濟社會發展相協調、與人口老齡化進程相適應的社會養老服務體系。為妥善解決老有所養問題，結合本地實際，銅陵市積極探索以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的多種形式的社會養老服務，形成多元化的養老服務體系，推進社會化養老服務的新進程。

(一)完善政策，從制度上推進養老服務體系建設

銅陵市于2007—2010年先后制定下發了《為市區生活困難的孤獨殘疾高齡老人提供居家養老服務的暫行辦法》《完善為市區生活困難的獨居高齡老人購買居家養老服務制度的實施方案》《完善政府為生活困難的老人提供居家養老服務制度實施方案》《構建社會化居家養老服務體系實施方案》等一系列政策，為推動居家養老民生工程的順利開展奠定了基礎。2010年12月，銅陵市制定了《關于加快推進我市養老服務體系建設的意見》，明確了養老服務體系建設的指導思想、總體目標和主要任務。2012年又制定了《銅陵市老齡事業“十二五”規劃》和《銅陵市社會養老服務體系建設“十二五”規劃》，力爭在“十二五”期間基本建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系。一系列政策的制定和完善為社會化養老服務工作規范化奠定了基礎，形成了社會養老服務體系發展的長效機制。

(二)立足政府購買服務，推進居家養老服務工作

從2007年起，銅陵市全面推動政府為困難老人提供居家養老服務工作，并將此項制度列入市政府的民生工程。目前，對70周歲以上、被政府列入“低保”的救助對象且獨居的老人，通過政府購買社會組織服務的方式，提供每人每天1小時15元的居家養老服務。“十二五”以來，全市1000余名困難老人享受了此項服務，政府出資近1000萬元，提供服務150余萬小時。2013年，又將社區高齡空巢老人的“主動關愛”試點項目納入政府購買社會組織服務項目，通過購買服務的方式，由志愿服務組織承接服務，實現購買服務與志愿服務相結合，服務內容由傳統注重生活照料向注重精神關愛延伸。

(三)以社區養老托老機構建設為抓手，推進養老服務的社會化水平

2009年，銅陵市將社區養老托老機構建設列為民生工程，按照每增加一個床位，市、區兩級財政補助1萬元的標準，引導、扶持社會力量參與社區托老機構建設。新建的朝陽老年服務中心、銅莊老年公寓、天井湖老年會館和石城愛心老齡公寓等4個民辦公助社區養老托老機構開始投入使用，2009年社區新增老年床位200張，2010年新增200張床位。這些社區養老托老機構為社區老人提供服務，有效推進了養老服務社會化水平。2013年，銅陵市民政局下發了《關于進一步推進基層老年協會建設的意見》，促進了基層老年協會等老年社會組織的發展。至2013年底，全市基層老年協會有158個，占全市社區(村)總數的82%，老年文藝團隊90個，老年體協21個，老年體育團隊64個，老年社會組織發展迅速。

(四)在社區養老方面，注重基礎設施建設

2011年銅陵市開始了社區老年人日間照料中心建設的民生工程，四年建設9所社區老年人日間照料中心，城市社區老年人日間照料中心覆蓋率達23%。當前，作為主城區的銅官山區正著手運營改革，通過購買服務、委托管理的方式，將日間照料中心交由社會組織運營，以提高服務水平。2012年銅陵市加大推進老年活動場所建設，建成農村社區老年活動室77所，城市社區老年活動室6所、居民活動場所7個，并配備了文體娛樂和健身活動器材。同時出臺政策規定新建小區配備為老年人服務的設施最低面積要達到300平方米，部分小區要達到500平方米。2014年繼續在城市社區和美好鄉村建設中配建老年人活動室，城鄉社區老年人活動場所覆蓋率將達到95%以上。

(五)強化保障功能，引導社會力量參與機構養老

2010年銅陵市啟動了社會福利基地建設，并著手實施老年公寓改擴建項目，擬增加床位1000張。2014年實施了省級敬老院建設民生工程，新增床位50張。積極實施敬老院改造計劃，為社會老人提供“代養”等服務，逐步推動農村敬老院轉型為區域性養老服務中心，當前已完成6所。2013年市政府制定了《關于加強養老服務機構管理工作的意見》，以推進養老機構管理規范化建設。2014年制定了《現代服務業專項資金管理暫行辦法》，明確社會辦養老機構床位享受0．8萬元～1萬元的一次性建設補助，享受100元/月•人的運營補助，取得ISO服務質量認證的一次性獎勵20萬元。此外，還對社會辦養老機構進行貸款貼息補助，鼓勵其參加綜合責任保險，實現風險分擔。近幾年來，銅陵市通過制定一系列的政策，采取針對性措施，推動了社會養老服務體系的完善和發展。當前，全市共擁有養老床位3000張，每千名老年人擁有床位25張，其中社會辦養老機構9所，床位900張。

二、我國社會養老服務體系建設中存在的主要問題

綜觀銅陵市的社會養老服務體系建設，經過10多年的發展，已初具規模，服務水平也有較大提高，可以為老人提供不同類型、不同層次的養老服務，提升了養老服務業的整體水平，促進了社會和諧發展。但在持續性發展過程中，仍存在一些問題。

(一)政府未能在社會養老服務體系建設中發揮主導作用

隨著市場經濟的深入發展，傳統的家庭養老觀念受到沖擊，發生了根本變化。家庭規模逐漸縮小，家庭結構趨于小型化，“四二一”家庭結構的比例逐年上升。家庭需要照顧的老人相對增多，老年人口的撫養比增大，極大地加重了青壯年經濟上的負擔和壓力，使得家庭養老的功能逐漸弱化。大部分青年人自立意識增強，更多人到外地尋找發展機會，導致“空巢”老人日漸增多，家庭結構變得松散，家庭關系發生松弛，家庭養老功能進一步弱化。面對家庭養老功能的弱化現象，政府因為繁雜的事務功能未能引起足夠重視，在政策制定、資金投入、資源配置等方面缺位，沒有在社會養老服務體系建設中發揮好主導作用。

(二)居家養老服務內容單一、困難重重

一是社區養老場所數量不足。當前，銅陵市很多社區開展養老服務，缺少場地。特別是一些老的社區沒有規劃養老用地，沒有足夠的場地興辦居家養老服務中心。二是居家養老服務功能不全面、內容單一。銅陵市政府購買居家養老服務主要是面向生活困難、需要照顧的老人，面向全市老人的購買服務因為資金限制沒有開展。同時，提供服務的項目有限，內容單一，不能滿足眾多老年人個性化、多層次的服務需要。三是財源不足。資金來源渠道不穩定，影響了居家養老服務體系的構建和持續深入的發展。四是社區組織管理模式有待進一步改善。需要建立一種更高層次的組織體系和監管模式，才能促進居家養老服務規范有序發展。這些問題給居家養老服務工作的推進帶來了重重困難。

(三)養老服務需求與供給存在結構性矛盾

在經濟社會深入發展的背景下，人口老齡化加速，養老服務需求不斷增加，層次也在提高。據問卷調查，目前有5．2%的老人愿意進養老機構養老，按照這個比例推算，銅陵市機構養老的需求共有6463人。在愿意選擇機構養老的老人中，除自我保障能力較弱的老人外，大多數老人不僅要求養老機構能滿足基本的日常生活，而且要求滿足醫療保健和精神文化生活等配套服務。銅陵市現有的大部分養老機構的主要功能是滿足“三無”“五保戶”老人的基本生活照顧，在配套設施以及服務質量方面與老年人不斷提高的需求層次有較大差距，使養老服務需求與供給出現了結構性矛盾。在市區，一些規模較大的公辦養老機構往往是“一床難求”，而農村養老機構床位的空置率卻高達30%左右。

(四)民辦養老服務機構發展存在制度性障礙

發展民辦養老服務機構是構建社會養老服務體系的重要組成部分。因為民辦養老服務機構才剛剛起步，還未到成熟的發展階段，存在一些問題。目前，民辦養老服務機構的定位不準確，一些機構處于“四沒有”狀態，即沒有法人資格、工作人員沒有明確身份及待遇、沒有在金融機構設立獨立賬戶的資格、沒有管理經費的保障。由于民辦養老服務機構沒有及時登記，不是一級法人組織，給養老機構提供養老服務和管理帶來了許多問題。政府雖然對民辦養老機構在稅收的減免、土地和水電的使用、建設和運營的補助等方面制定了一系列優惠政策，但在具體實施過程中，相關部門沒有根據本部門的職能制定具體的操作辦法，使優惠政策的落實大打折扣，影響了民辦養老服務機構發展的步伐和社會力量參與養老服務建設的積極性。在銅陵市現有的養老機構中，真正屬于民辦民營的比例不高，許多機構在經營中虧損嚴重。

(五)從事養老服務的人員綜合素質偏低

銅陵市養老機構服務人員一般只接受了簡單培訓，大部分人是在崗位上邊干邊學，綜合素質偏低。與同是服務性質的居家養老服務和家政服務相比，養老機構服務人員工作時間長、強度大、收入低，工作強度與勞動報酬之間的失衡會導致養老機構服務隊伍的不穩定，造成養老機構服務人員短缺。因為服務人員數量局限和綜合素質偏低，大多數養老服務機構難以提供身體康復、保健護理和精神撫慰等專業化的養老服務。老年人的日常生活照料是養老服務機構的工作重點，沒有技術能力和過多精力為老年人提供更多的專業化、高層次服務。

三、加快我國社會養老服務體系建設的政策路徑

銅陵市要加快社會養老服務體系建設，必須堅持“政府主導、政策扶持、社會參與、市場運作”的總體思路，按照社會養老服務業發展與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，城鄉一體、適度普惠的原則，使各類養老機構具備良好的機制、有力的管理、規范的服務和到位的監督，繼續完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。

(一)充分發揮政府在完善社會養老服務體系中的主導作用

政府是社會化養老保障的主要責任承擔者，在社會養老體系建設中應該起主導性作用，既要制定長遠的、符合實際的發展規劃，又要努力創造良好的社會大環境，從經濟和法律層面為社會養老的健康持續發展奠定基礎。一是在投入上要堅持以政府為主導，努力爭取社會各方面力量對養老服務事業的支持，開拓資金來源渠道。政府要協調財政部門，增加公共財政對養老服務體系的投入，特別是加大在基礎設施建設、購買設備和運營補貼等方面的資金支持力度，通過政府資金的引導，聚集社會資金對養老服務的投入。為實現基本公共服務均等化的目標，公共財政通過政策傾斜，提高低收入群體的補貼標準。二是要制定扶持社會資本投入養老服務體系建設的優惠政策，財政、發改委、國土、工商、民政、稅務等職能部門要在審批項目、建設用地、配套設施、減免稅收、資金補貼、登記管理等方面給予優惠，支持社會資本對專業化的養老服務設施的投資建設。

(二)不斷提升居家養老服務品質

建立覆蓋廣的居家養老服務站，全面建立覆蓋城鄉的養老服務網絡，掌握老年人及家庭基本情況和服務需求等信息，實現智慧養老信息平臺與居家養老服務實體的有效連接。促進社會組織參與居家養老服務，提倡志愿服務，以彌補資金、資源的不足。通過社會組織的參與，加快社區管理模式的轉變，不斷提升居家養老服務品質。

作者:鄭琳單位:中共銅陵市委黨校