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國庫制度是國庫業務處理的依據和保障，其健全與否直接關系著國庫資金能否安全、準確、高效運轉。隨著國庫業務的拓展、國庫資金收支規模的擴大及國庫信息化建設的不斷推進，進一步建立健全適應新形勢、涵蓋新業務、具有較強操作性的國庫制度體系，規范國庫資金運行勢在必行。

當前國庫制度體系建設的概況

（一）人民銀行經理國庫的相關法律法規已經具備。1985年國務院頒布了《中華人民共和國國家金庫條例》，1989年財政部、人民銀行又印發了《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》，對國庫的組織機構、職責、權限等進行了明確和規范，賦予了國庫對稅款收納、退付、庫款支撥、財政存款賬戶的開立等業務的監督管理權限；1994年頒布實施的《中華人民共和國預算法》首次以法律形式確認了人民銀行經理國庫的法律地位，規定各級國庫需要及時準確地辦理預算收入的收納、劃分、留解和預算支出的撥付；2003年修訂的《中華人民共和國中國人民銀行法》將經理國庫確定為人民銀行的十三項重要職責之一；歷時10年修訂的《中華人民共和國預算法》于2014年重新頒布，繼續保留了人民銀行經理國庫的職責，至此，人民銀行經理國庫的法律法規體系已經形成。（二）國庫規章制度的頂層建設框架已經搭建。2001年中國人民銀行頒布了《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》，是人民銀行第一次以“行長令”形式為規范商業銀行、信用社國庫相關業務行為而制定的部門規章，賦予人民銀行國庫對有關金融機構辦理國庫相關業務的檢查監督和處罰權限；2005年根據國庫業務的發展,先后印發了《國庫會計管理規定》、《國庫會計核算業務操作規程》《中國人民銀行國庫資金清算業務處理手續》（簡稱“三個辦法”），系統性地明確了國庫會計人員管理、國庫崗位設置崗位職責、賬務組織、核算業務操作流程、資金清算處理手續等事項；2011年總行國庫局在全面梳理、深入調研的基礎上，按照“總庫制定基本規則或指導意見，分支庫制定實施細則或具體辦法”的思路，重新印發了《國庫會計管理基本規定》、《中國人民銀行國庫會計核算監督辦法》、《國庫監督管理基本規定》、《中國人民銀行國庫部門國債管理工作基本規定》等一系列制度辦法和指導性文件，完成了國庫制度的頂層設計。（三）基層國庫制度建設得到有效加強。近年來，按照總行的制度建設思路，基層國庫在認真學習貫徹上級行制度文件精神的基礎上，結合本轄區業務狀況，以總行相關制度框架為藍本，制定出臺本轄區相關業務管理規定、實施細則、業務操作規程及內部控制制度等，將規章制度覆蓋到國庫業務處理的各環節，并在業務操作中加以落實，嚴防各種資金風險。另外，對于新拓展的業務，基層國庫基本能結合新業務特點及運行模式，制定規章制度和操作流程，做到業務處理有據可查，有法可依。

當前國庫制度體系建設存在的問題

（一）國庫制度建設不夠完善。一是國庫頂層制度操作性欠佳。2011年，總行在對歷年印發的國庫制度進行全面梳理的基礎上重新出臺了系列規章制度，五年來，通過外部對國庫業務的檢查及國庫系統內部的橫向檢查，發現各地國庫對同一項會計管理業務的處理存在諸多差異，究其原因：一是總行層面下發的國庫制度原則性較強，要求不具體、不明確，不能有針對性地指導實際業務操作，直接影響國庫會計標準化管理。二是基層國庫制度細化存在差異。基層國庫在細化自身的規章時，因對總行制度框架理解的不同，對制度的細化和執行也不同，如：僅就對賬而言，《國庫會計管理基本規定》要求賬務核對后，經辦人員應在有關賬、表、對賬單上簽章證明，實際執行中有的國庫加蓋名章的同時加蓋對賬預留印鑒，有的加蓋名章和單位公章，有的國庫只加蓋名章，在總行對每項制度無細化標準的情況下，各地國庫只能依據自己的理解作為標準來指導工作。三是國庫改革和創新業務缺乏制度約束。近年來，為全面履行人民銀行經理國庫的職責，部分基層國庫辦理了社保基金、工會經費征繳及政府性資金直接支付等業務，各地國庫業務創新的內容、做法不一，總行對這些業務未下發統一的規章，基層國庫只能自行摸索制定業務管理和操作規程，導致創新業務的操作流程、會計核算手續不統一，甚至存在漏洞，不利于創新業務的順利開展。（二）部分操作制度修訂不及時。隨著國庫信息化建設和國庫業務創新步伐的加快，各級國庫未能根據國庫業務發展變化中出現的新問題、新情況，對相關國庫制度及時進行補充和完善。如：《商業銀行、信用社國庫管理辦法》于2001年印發，經過15年的發展，商業銀行、信用社國庫業務內容和業務處理模式發生改變，在原有國庫經收業務、支庫業務、鄉鎮國庫業務的基礎上，增加了國庫集中收付業務，稅款收繳由手工操作變為財稅關庫銀橫向聯網，但《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》至今未做修訂，現有制度已經無法覆蓋國庫業務的各個方面；商業銀行、信用社鄉鎮國庫業務資格作為行政審批事項被取消后，對鄉鎮國庫業務資格及業務上的管理從總行層面未跟進出臺新的辦法，制度建設存在盲區；對新設開發區、經濟區、及功能區國庫的設立無相應的制度依據，影響國庫機構的健康發展。（三）個別規章制度的部分條款操作性不強。各級國庫在落實國庫制度時，發現部分條款無法實施。如：《待繳庫稅款收繳管理辦法》第五條明確規定：“‘待繳庫稅款’專戶不得用于辦理稅款的退付，其借方發生額只能為繳庫數額”，且‘待繳庫稅款’專戶按征收機關開設，實際操作中，如發生串征收機關的情況，不通過“待繳庫稅款”賬戶借方進行調整，將無法辦理稅款入庫；《國庫信息處理系統稅收繳庫業務處理暫行辦法》第十二條第三項要求清算國庫按“預算級次打印電子繳稅入庫清單，作相關待報解賬戶記賬憑證附件”，實際操作中，某些清算國庫作為支付系統直接參與者，下轄支庫、鄉鎮國庫近百個均接入橫向聯網系統，若按制度要求按預算級次打印電子繳稅入庫清單，每天需要打印幾百張甚至上千張A4，極大地增加了業務操作的物質成本和時間成本。（四）國庫監管職能缺少可操作的法律規章。一是國庫監督無法律依據。《預算法》《中國人民銀行法》雖明確了人民銀行經理國庫的職責，但關于國庫監督職能無任何闡述；《中華人民共和國國家金庫條例》的部分條款雖對國庫監督作了明確，但仍缺少法律層面的保障，在實際操作中往往履行不暢。二是個別監管制度不夠完善。國庫自身印發的規章雖有提到國庫對預算資金的監督，但缺乏監督的具體操作流程、監督發現問題的處理方式、方法，特別是對集中支付銀行、辦理預算收支業務過程中涉及財政、稅務部門的違規業務如何協調處理沒有明確，對未能列支預算支出科目的借款、還款、往財政專戶、融資平臺的撥款、特殊業務退庫應提供的資料等無詳細的規定，制約了國庫監督職能的發揮。

加強國庫制度體系建設的建議

（一）細化國庫制度體系的頂層設計。國庫制度建設重在頂層設計，國庫局作為國庫系統的最高管理機關，應為整個系統的具體業務操作與管理，確定統一的標準。盡早出臺《中國人民銀行國庫會計基本制度》（以下簡稱“基本制度”），從規范操作和防范風險的角度，對國庫內部的業務操作進行明確，力求細化，確保全國國庫系統內部操作管理標準的一致，避免在總行只定制度框架情況下，各地國庫因理解不同而出現相同業務操作標準不同的問題。同時，把“基本制度”作為國庫制度體系的核心制度，做細做大做強，為各級國庫制定國庫會計業務操作標準化提供重要制度依據。（二）修訂完善相關業務操作制度。一是加強對國庫機構建設的管理。鄉鎮國庫作為行政審批事項被取消后，人民銀行應加強對鄉鎮國庫事項的管理，應根據現行鄉鎮國庫的盡快制定《鄉鎮國庫業務管理辦法》，對鄉鎮國庫設立的條件、審核的手續、管理方式、操作規程、各方的職責及違規責任等內容予以明確；認真解讀和領會一級政府一級預算、一級財政一級國庫的含義，盡快出臺經濟區、開發區、生態園區等新建行政區的國庫機構建設指導意見，對國庫機構設立的原則、需要滿足的條件等事項進行明確，保證國庫機構建設的嚴肅性。二是根據業務發展完善相關制度。各級國庫要在做好國庫信息化建設、國庫業務發展和創新的基礎上，及時制定相關配套制度，為信息化建設、業務發展提供制度支持，確保新業務規范有序開展。三是對現有制度進行及時修訂。按照“制度全覆蓋、操作無盲區”的原則，定期對現有制度進行梳理總結，查漏補缺，糾正各項制度中與業務實際不相符的內容，補充缺失的內容，使國庫制度覆蓋國庫業務處理的各環節，提高國庫制度的可操作性和適用性。（三）強化國庫監管法規制度建設。各級國庫對國庫資金運轉的事中監督是對人大事前監督、審計部門事后監督的有效補充，是國庫資金合規、安全運轉的內在要求。因此，應在《預算法實施條例》等法規中明確人民銀行在國庫資金運轉中的事中監督職責，從而保障國庫資金安全、促進政府預算公開、透明。總行在制定監督制度時，應對國庫發揮監督職能的方式、方法、具體操作流程予以明確，分類別細化對財政、征收機關人為調整預算收入、超范圍撥款及違規向財政專戶撥款、違規退庫、不重視會計對賬等違規業務操作的監督手續，明確在監督預算收支業務處理過程中發現的違規問題的責任劃分，使地方各級國庫監督管理工作依法有據開展。（四）加大對國庫規章制度的培訓力度。正確理解并全面掌握國庫制度內容是制度得以執行的前提條件。總行應擴大對新制度培訓的覆蓋面，通過網絡、電視電話、錄制光盤等培訓方式擴大培訓對象的范圍，拓寬培訓內容的深度和廣度，結合全國國庫制度建設和執行中的典型案例，進行重點講解，統一落實標準和口徑。建立國庫制度答疑平臺，動態了解和掌握地方國庫執行制度中出現的新情況、新問題，并及時予以解答；基層國庫要在認真組織轄內國庫參加總行培訓的基礎上，結合本轄內實際，積極組織國庫業務人員開展新國庫制度和財稅政策學習及研究，確保各國庫業務人員對制度內容及國庫業務相關政策理解到位，切實提高制度執行力。

作者:尹璟 單位:中國人民銀行大連市中心支行