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摘要：社會工作是推進市域社會治理現代化試點工作的重要專業手段，具有獨特專業優勢。要順利推進市域社會治理現代化試點工作，就必須增強社會工作的參與可能性。要增強社會工作在市域社會治理現代化試點工作中的參與可能性，而其最根本的就在于加強制度建設。可以說，制度建設是社會工作參與市域社會治理現代化的關鍵一環。加強制度建設，既利于增強社會工作在市域社會治理現代化中的參與機會，又利于提升社會工作在市域社會治理現代化中的參與能力。推進社會工作參與市域社會治理現代化的制度創新，必須建立和健全政府購買公共服務制度社會工作機構身份制度、社會工作專業能力建設制度、社會工作社會認同等制度。

關鍵詞：社會工作;市域社會治理現代化;制度建設

市域社會治理是國家治理的重要基石（陳一新，2018），是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，是基層社會治理的中心環節（陳成文，2019）。在社會學意義上，市域社會治理指在設區的城市區域范圍內社會治理主體（黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織、公民）在形成合作性關系的基礎上，運用一定社會控制手段（黨建、法律、道德、心理、科技、民規民約）化解社會矛盾、解決社會問題，達到促進社會和諧穩定目的的一種樞紐性基層社會治理（陳成文、張江龍、陳宇舟，2020）。自2019年10月黨的四中全會提出“加快推進市域社會治理現代化”戰略目標以來，市域社會治理現代化試點工作已被提上黨和政府的重要議事議程，成為新時代基層社會治理現代化的重要目標。市域社會治理現代化包括治理理念、治理體系、治理能力的現代化，它以提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平為行動目標，以建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體為制度目標的整體性社會發展過程（陳成文、陳靜、陳建平，2020）。推進市域社會治理現代化試點工作，是一項社會系統工程，既要抓好推進理念、體系、能力建設，又要抓好推進主體建設。作為推進主體之一，社會工作具有獨特專業優勢。要順利推進市域社會治理現代化試點工作，就必須增強社會工作參與的可能性，而根本的途徑在于加強制度建設。

一、研究背景

社會工作在幫助弱勢人群、維護社會公正、整合社會關系等方面有著不可替代的作用，是新時代社會治理的重要手段。它通過直接服務、政策倡導、發展性參與、倡導傳播協同合作的精神等形式參與社會治理，促進治理理念、治理機制、治理體制、治理體系和能力等方面創新（王思斌，2016a）。關于社會工作參與社會治理“何以可能”“何以可為”這一類的問題，一直是學術界關注的焦點。已有的研究主要集中在以下四個方面：社會工作參與社會治理的必要性。有學者認為，社會工作是遵循以人為本、助人自助、平等公正的專業價值觀，在社會服務及社會管理等領域，綜合運用專業知識、技能和方法，幫助有需要的個人、家庭、群體和社區，整合社會資源、協調社會關系、預防和解決社會問題、促進社會穩定和諧的專業和職業（王思斌，2016a）。另有學者認為，十八屆三中全會關于“創新社會治理體制”的四大戰略任務，即改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系，社會工作都可以有效介入并從中發揮獨特的作用（李迎生，2014）。還有學者認為，現代社會治理創新必須“嵌入”社會工作方法、理念和制度等，只有“嵌入”社會工作的社會治理才能更好地促進社會良性運行與協調發展。社會工作是社會治理的重要載體，在目前的社會治理背景下，在激發生活困難群體的潛能、促進流動人口的社會融合、促進犯罪人員的再社會化等方面，仍有較大的發展空間（陳成文、趙杏梓、張麗芬，2015）。社會工作參與社會治理的現狀。有學者認為，由于社會工作本土化歷程的漸進性，共建共治共享的社會治理機制尚未成熟，社會工作參與社會治理在深度與廣度上都是有限的（王思斌，2016b）。社會工作實踐主要圍繞社會政策實施、社會服務提供、服務效果達成展開，通過服務整理的經驗和訴求很難嵌入到城市公共安全治理的決策機制中（陳成文、何蛟龍、周靜雅，2015）。同時，專業化、國際化與復合型的社會工作人才缺乏，還不能充分施展社會工作應有的創新、研究、管理與決策功能（王思斌，2019a）。社會工作參與社會治理的制約因素。學者們對于導致社會工作在社會治理中參與不足的制約因素有著不同的研究。社會工作介入社會管理的機制尚未健全、缺乏制度保障、長效動力不足（李迎生、方舒、衛小將、王婭酈、李文靜，2013）；政府和社會的認識不足導致社會工作、社會工作人員身份感缺失（王思斌，2014a）；整合性制度體系尚未搭建，協商、調節、道德約束機制的精細化不夠（王思斌，2014b）；我國專業社會工作制度建設本身還不完善，法制水平低（關信平，2017）；缺乏社會工作精準嵌入社會治理的彈性制度保障（吳浩宇、崔占峰，2019）；存在保障社會工作人才隊伍培養與發展的制度缺陷（王思斌，2016b）；缺乏嚴格的職業資格準入制度、精細化的社會福利制度（王思斌，2019b）；政府購買服務制度對專業社會工作制度建立促進不夠（關信平，2017）。促進社會工作參與社會治理的具體路徑。學者們從自身學科背景提出不同看法。推動社會工作立法，制定社會工作職業準入制度（李迎生、方舒、衛小將、王婭酈、李文靜，2013）；形成科學化、法治化、規范化社會工作職業法律體系，依法提升社會工作者的專業素養、職業技能、專業權威和職業聲望（袁光亮，2016）；創建有中國特色的社會工作知識與制度體系（何雪松、楊超，2019）；社會工作積極融合與嵌入社會治理結構的同時，需不斷提升“自治理”能力，促成社會工作制度體系的完善（王思斌，2012）。綜上所述，雖然學術界已經關注了社會工作參與社會治理的可能性、現狀、影響因素和具體路徑等問題。但是，從總體上看，已有研究大多囿于一般化的對策研究，很少涉及社會工作參與社會治理的深層次結構因素，即制度因素。事實上，所謂社會工作參與市域社會治理現代化，就是指社會工作嵌入市域社會治理現代化結構之中。這種“嵌入性”是指外部因素對社會工作參與市域社會治理現代化的約束，并受到嵌入其中的制度因素固有屬性的影響。因此，深入探討社會工作參與市域社會治理現代化的制度建設問題，具有十分重要的學術開拓價值。

二、制度建設：社會工作參與市域社會治理現代化的關鍵一環

所謂社會工作參與市域社會治理現代化，是一種可能性，既指參與機會，又指參與能力。制度是約束人類行為的一系列規則的總和，它包括正式制度和非正式制度。美國經濟學家道格拉斯•諾斯指出：“制度是人所設計用于調節人們互動的約束。這些約束由正式約束（例如，規則、法律、憲法）、非正式約束（例如，行為規范、習俗、自定的行為準則）以及他們實施特征等構成”（North，DouglassC.，1993）。所謂正式制度，是指各種成文的規則、法律、憲法等對人們行為產生正式約束的規則；非正式制度則指各種不成文的傳統文化、傳統觀念、習慣、習俗、潛規則、默契等對人們行為產生非正式約束的規則。無論社會工作參與市域社會治理現代化的機會，抑或能力，都不僅受到嵌入其中的正式制度因素約束，而且受到非正式制度因素約束。換言之，加強制度建設，既有助于增強社會工作在市域社會治理現代化中的參與機會，又有助于提升參與能力。一言以蔽之，制度建設是社會工作參與市域社會治理現代化的關鍵一環。（一）加強制度建設，有助于增強社會工作在市域社會治理現代化中的參與機會。所謂參與機會，是指社會工作參與市域社會治理現代化的外在可能性。這種可能性既來源于外部環境的“饋贈”，又來源于主體自身的“奮斗”。從社會工作本身來看，源于外部環境“饋贈”的機會屬于委托性機會，即黨委政府部門、群團組織、經濟組織、自治組織委托給社會工作機構服務項目的機會；來源于主體自身“奮斗”的機會屬于自致性機會，即社會工作機構通過參與競標而獲得服務項目的機會。在一個地方，社會工作機構獲得參與市域社會治理現代化的委托性機會的多少，首先取決于黨委政府部門對社會工作作為一種職業或者一門專業的“制度偏好”。這種偏好，體現了黨委政府部門因受社會主流價值觀的影響而導致處理某些事情的制度傾斜。而社會工作機構能否獲得黨委政府部門的“制度偏好”，取決于兩個條件：一是市域社會治理現代化在黨委政府工作中的重要性，即是否納入了黨委政府工作的重要議事議程；二是社會工作作為一種職業或者一門專業在黨委政府部門主要領導者認知中的地位，即黨委政府部門主要領導者對社會工作作為一種職業或者一門專業的認同度，亦稱社會認同度。可喜的是，2020年2月23日，在統籌推進肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上強調指出，要打贏疫情防控這場人民戰爭，就“要發揮社會工作的專業優勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務”①。可以肯定，各級黨委政府部門主要領導對社會工作的認同度，必將逐漸提升。這樣，社會工作機構就越有可能獲得黨委政府部門的“制度偏好”，也就越有可能獲得黨委政府部門的委托性服務項目機會。黨委政府部門對社會工作作為一種職業或者一門專業的“制度偏好”必將影響群團組織、經濟組織、自治組織對社會工作作為一種職業或者一門專業的認同度，也就必將影響群團組織、經濟組織、自治組織對社會工作機構的“項目偏好”。而又必將導致群團組織、經濟組織、自治組織委托給社會工作機構服務項目機會的增加。社會工作機構獲得參與市域社會治理現代化的自致性機會多少，取決于以下三個條件：一是政府購買公共服務制度狀況（是否建立或者建立，是否健全）；二是社會工作機構作為一種社會組織的合法性地位狀況；三是社會工作的社會認同度。第一個條件在實踐中有兩種情況：有些地方政府根本沒有建立政府購買公共服務制度；有些地方政府建立了政府購買公共服務制度，但是，由于政府購買公共服務項目的征集、論證、采購、評估等事項缺乏規范性，項目供給（數量與經費水平）往往難以滿足需求。以上兩種情況實質為“制度缺失”的表現，這種現象必然影響社會工作機構獲得參與市域社會治理現代化的自致性機會。第二個條件在實踐中常常表現為社會工作機構的身份認同問題。社會工作機構只有擁有與市域社會治理現代化的黨委、政府、群團組織、經濟組織、自治組織、公民等行動主體平等的身份地位，才能獲得黨委政府部門、群團組織、經濟組織、自治組織、公民的身份認同，才能憑借自身努力獲得自致性服務項目機會。這就表明，社會工作機構的身份認同在市域社會治理現代化中重要性。而社會工作機構的身份認同只能依靠法律制度賦予。第三個條件既與政府部門對社會工作認知有關，又與大眾傳播媒介的認知有關。可見，無論是社會工作機構獲得委托性性機會，還是自致性機會，都取決于制度建設。因此，加強制度建設，是增強社會工作在市域社會治理現代化中參與機會的根本途徑。（二）加強制度建設，有助于提升社會工作在市域社會治理現代化中的參與能力。所謂參與能力，是指社會工作參與市域社會治理現代化的內在可能性。其來源于社會工作專業服務水平。社會工作的專業服務水平具體實踐中表現為價值引領、訴求表達、服務提供、矛盾化解、資源動員、人才培養、決策參與、政策評估等8個方面的能力。這是社會工作機構在市域社會治理現代化中的核心能力：價值引領是指社會工作機構通過自身活動，倡導奉獻、友愛、互助、進步社會價值觀的介入；訴求表達反映了社會工作機構通過對服務對象的需求調查分析，將服務對象的利益訴求真實地反映給各級管理人員的過程；服務提供通過社會工作機構自身的專業活動，幫助服務對象滿足各種民生需求；矛盾化解則通過社會工作機構的服務，化解各種矛盾糾紛；在資源動員方面，機構憑借自身的專業優勢和服務聲譽，廣泛動員社會資源參與社會治理；人才培養則通過社會工作機構自身持續的專業服務活動，培養專業社會工作者的能力；而決策參與，則反映社會工作機構通過自身積極努力，與其他市域社會治理現代化行動主體共同商議市域社會治理現代化的決策，為制定市域社會治理現代化的決策提供智力支持的過程；對于政策評估，表達了社會工作機構通過對自身服務項目的經驗總結，對公共服務類社會政策的效果進行科學評價與判斷。這些能力，既代表著社會工作機構的專業服務水平，又體現了社會工作參與市域社會治理現代化的內在可能性。2017年6月，中共中央、國務院頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》強調要“推進社區、社會組織、社會工作‘三社聯動’”。這就表明，要健全完善城鄉社區治理體系，推進市域社會治理現代化，就必須充分發揮社會工作機構的獨特作用。推進市域社會治理現代化，主要應該解決理念踐行、體系建設、能力提升與制度創新等問題，而社會工作機構在這些方面發揮不同作用。具體表現在，由于社會工作機構具有價值引領能力，因而它是推進市域社會治理現代化的理念踐行者；由于社會工作機構具有訴求表達能力、服務提供能力和矛盾化解能力，因而它是體系建設者；由于社會工作機構具有資源動員能力和人才培養能力，因而它是能力提升者；由于社會工作機構具有決策參與能力和政策評估能力，因而它是制度創新者。這就意味著，社會工作參與市域社會治理現代化的內在可能性直接表現為社會工作機構能否成為推進市域社會治理現代化的“四種角色”。要達到此目標，就必須加強社會工作專業服務能力的制度建設。這是增強社會工作在市域社會治理現代化中參與能力的根本途徑。

三、制度創新：推進社會工作參與市域社會治理現代化的治本之舉

2017年6月，中共中央、國務院頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》還強調，通過“制定完善孵化培育、人才引進、資金支持等扶持政策”，以達到“統籌發揮社會力量協同作用”的目的。2019年10月，黨的四中全會又提出“完善黨領導社會組織制度”“發揮群團組織、社會組織作用”的戰略目標。所有這些都表明，黨和政府已經高度重視社會組織參與國家治理體系與治理能力現代化的制度建設問題。從社會組織的類型劃分來看，社會工作機構屬于城鄉服務類社會組織。因此，加強社會工作參與市域社會治理現代化的制度建設，已是勢在必行。但是，目前實踐中出現的社會工作結構“自動消失”或“弱勢退出”等現象實質上反映了制度建設的“短板”，即“制度缺失”。要補齊“短板”，就必須加強社會工作參與市域社會治理現代化的制度創新。只有推進制度創新，才能增強社會工作在市域社會治理現代化中的參與機會，才能提升社會工作在市域社會治理現代化中的參與能力，這是治本之舉。在這個過程中，既要注重正式制度建設，著力健全政府購買公共服務制度，建立社會工作機構身份制度與社會工作專業能力建設制度，又要注重非正式制度建設，建立社會工作社會認同制度。因此，應抓好以下四個著力點：（一）健全政府購買公共服務制度。由于政府購買公共服務制度與黨委政府部門“制度偏好”息息相關，直接關系到社會工作在市域社會治理現代化中的參與機會，因此，國家必須加快政府購買公共服務的立法進程，盡快出臺《中華人民共和國政府購買公共服務法》，用法律的形式規范公共服務項目的征集、論證、采購、評估等事宜，以確保社會工作機構獲得政府購買公共服務項目的可及性和可持續性。一是納入發展規劃，確保政府購買公共服務制度的可持續性。目前，各級政府購買公共服務制度具有較大隨意性。這就嚴重地影響了社會工作機構獲得公共服務項目的持續穩定性。因此，要扭轉這種狀況，就必須將政府購買公共服務制度納入經濟社會發展規劃之中，將購買經費列為地方財政預算的常規目錄，加大公共財政支持力度。明確購買范圍和類別，提供項目指引。只有這樣，才能確保社會工作機構發展的資源供給，增強社會工作參與市域社會治理現代化的可持續性。二是完善購買流程，推進政府購買公共服務制度的法治化。目前，我國政府購買社會組織服務還沒有建立起一套規范化、標準化和法治化的機制，存在隨意性大、不規范等問題（黨秀云，譚偉，2016）。要制定完善的標準化購買流程，搭建申報與監管網絡平臺，以確保購買流程的標準化、購買規則的規范化、購買信息的透明化，這是政府購買公共服務制度化、法治化的內在要求。因為只有制定標準化的購買流程，才能確保購買過程公正；只有制定規范化的購買規則，才能確保購買結果公平；只有實現透明化的購買場景，確保購買信息公開。為此，政府必須建立職能轉移委托項目庫、項目投招標管理信息系統和項目運營監管網絡平臺，促進信息數據共享，規范政府購買公共服務行為，從而做到政府購買公共服務制度的公平、公開、公正，為社會工作機構獲得政府購買公共服務項目營造良好的制度環境。（二）建立社會工作機構身份制度。由于社會工作機構的身份認同與社會工作機構作為一種社會組織的合法性地位息息相關，也直接關系到社會工作在市域社會治理現代化中的參與機會。因此，國家必須加快包括社會工作機構在內的社會組織的立法進程，盡快出臺《中華人民共和國社會組織法》，用法律的形式規范社會工作機構的主管部門、登記注冊、孵化培育、社會服務、崗位設置、稅收優惠和監督評估等事項，以確保社會工作機構在市域社會治理現代化中的合法身份與地位，從而提升社會工作機構的社會認同度，增強社會工作機構在市域社會治理現代化中的參與機會。這一問題已經得到學術界的回應。有學者指出，民政部門應主動聯系立法部門對于社會組織相關法規和各類規范性文件進行全面審查，對那些存在缺陷和不足的條例法規和政策制度開啟必要的廢除與修訂程序（高紅、楊秀勇，2018）。另有學者指出，立法部門應盡快籌備“社會組織基本法”的出臺，以法律的形式對社會組織的地位、條件、權利、義務等做出全面規定，明確社會組織的指導思想、法律地位、服務宗旨、服務范圍、賠償機制、法律責任、審批程序、監督體制等（周曉梅、謝水明、李蜜，2008）。還有學者提出，《中華人民共和國社會組織法》的制定目標：應對社會組織章程的基本要素做出明確規定，包括社會組織成員在組織中的權利與義務、社會組織管理部門的組成與運行原則、社會組織負責人的職責權限、社會組織內部的理事會監事會制度、社會組織負責人侵害組織及組織成員利益應當承擔的法律責任、社會組織的行為規范以及組織撤銷和注銷等程序（柴振國、趙新潮，2015）。可見，只有通過頂層法律制度設計，才能真正厘清政府與社會組織、社會組織與企業、社會組織與社區的責任邊界，才能真正確定社會工作機構在市域社會治理現代化中的合法性地位，才能真正增強社會工作在市域社會治理現代化中的參與機會。（三）建立社會工作專業能力建設制度。社會組織專業能力直接關系到社會組織在市域社會治理現代化中參與的內在可能性，即參與能力。因此，在推進市域社會治理現代化的過程中，國家以及地方黨委、政府必須將加強社會工作專業能力建設提上議事議程，著力加強制度建設，尤其是加強社會工作人才培養的制度建設。將社會工作人才隊伍建設納入國家和地方人才發展規劃，地方要結合實際制定社會工作人才隊伍建設的專項規劃。加強社會工作人才培養的制度建設，不僅是社會工作機構發展壯大的基本前提，而且也是確保社會工作者職業地位的制度條件。一些實證研究的結果表明，提升專業地位與職業地位是社會工作人才培養制度建設的重點。一是加強社會工作人才專業地位的制度建設。要實現社會工作人才隊伍的專業化，就必須推進社會工作專業倫理、專業價值、專業體系和專業特色制度的法治化進程。制定社會工作人才的成長計劃（包括培養、使用與評價等）。制定社區服務人員的培訓計劃，使之向專業化的社會工作人才轉換。二是加強社會工作人才職業地位的制度建設。社會工作人才發展前景是由其職業地位所決定的。社會工作人才的職業地位主要包括職業身份制度、職業資格制度、職業薪酬制度和職業晉升制度。實現社會工作人才隊伍的職業化，就必須推進社會工作人才職業身份制度、職業資格制度、職業薪酬制度和職業晉升制度的法治化進程。建立常規化的社會工作人才登機注冊管理制度，將社會工作人才納入民政部門事業編制范圍，從而增強社會工作人才的身份認同感。制定社會工作人才的崗位資格標準。根據崗位類別的不同確定社會工作人才差異性的崗位薪酬，有條件的地方可以探索社工協議薪酬制度。此外，還要制定社會工作人才職務晉升制度，努力擴大社會工作人才職務晉升的制度空間。（四）建立社會工作社會認同制度。上述分析表明，社會工作的制度供給不足既包括正式制度的供給不足，也包括非正式制度的供給不足。目前，社會工作社會認同制度的缺失正是非正式制度供給不足的重要表現。因此，加快建立社會工作的社會認同制度，已是勢在必行。在具體的社會互動情境中，對社會工作的片面認知甚至錯誤認知，極大地影響了社會工作參與市域社會治理的進程。可以說，社會認知偏差已經成為阻礙社會組織參與市域社會治理的最為重要非正式制度影響因素之一。因此，要推進社會工作參與市域社會治理，就必須糾正社會認知偏差。社會認知偏差是在社會互動中形成的，是基于認知主體、認知客體與社會環境的共同作用下形成的。無論是政府還是社會公眾，其認知偏差既有本身的“刻板印象”相關，也和交往過程中對社會工作的片面認識相關。要徹底糾正社會認知偏差，就必須從認知主體的習慣性認知改變和主體間的交流互動增強入手。一是促進政府工作人員正確認知的形成。政府工作人員在推進社會工作參與市域社會治理中發揮中無可替代的作用。政府工作人員的認知直接關系到社會工作在市域社會治理中的參與機會、參與深度和廣度。因此，必須促進政府工作人員正確認知的形成。一是改變以往“官本位”思想（陳思、凌新，2017），剔除“習慣性的行政手段”，把社會工作當作市域社會治理的參與主體來對待。改變“部門或地方保護主義”心態，敞開社區大門“容納”社會工作，為社會工作參與市域社會治理提供足夠的空間和條件，實現市域社會治理的“多元共治”。轉變“經濟發展至上”和“大政府、小社會”的固有思維，高度重視市域社會治理，促進市域社會治理共同體的形成。此外，政府要定期召開或參加社會工作研討會、展交會、交流會，學習并了解社會工作相關知識，增加了解提升認知，消除認知偏差，推動社會工作參與市域社會治理。二是促進社會公眾正確認知的形成。目前社會公眾對社會工作仍舊是一知半解，很多社區居民對社會工作參與市域社會治理都抱有觀望態度，甚至社區“兩委”對社會工作的治理功能持懷疑態度。因此，增強社會公眾的認可度，是推進社會工作參與市域社會治理的基礎性工作。要努力轉變社會公眾習慣性的救助方式，逐步消除“家丑不可外揚”的固有思維模式，積極擴建除親朋好友外的橋接型社會資本，建構多元化的求助網絡和途徑。逐步改變社區居民“利益至上”“利己主義”“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的處事方式，培養社區責任意識，激發社區公益熱情，為社會工作參與市域社會治理提供資源支持。充分發揮大眾媒介作用，加大正面宣傳，增進社會公眾對社會工作的認知、理解與支持。

作者:李青 陳成文 王勇