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一、問題的提出

強調：要順應歷史趨勢，用法律來保障民族團結，增強各族群眾法律意識，把推進民族事務治理法治化做深做實。這表明，在新時代背景下，黨和政府高度重視民族工作法治化發展是推進我國全面依法治國和法治國家建設的必然所需，以法治精神推動民族工作走向法治化是當前和今后做好民族工作的新常態，這既為民族工作提供了優越的政策環境，又為研究民族工作法治化發展留下了實踐空間。可見，民族工作法治化發展程度對促進民族地區社會治理法治化建設具有不可替代的基礎性作用[2]。因此，研究民族工作法治化發展已成為國內專家學者關注的熱點。當前，在民族工作的具體實踐中還存在各種問題。從國家機關工作人員來看，他們在開展民族工作時所體現的法律意識比較淡薄，通過法律規制民族事務的能力不強，不能有效阻止一些侵權、越權行為的發生，貫徹落實民族法律法規的執行力度不夠，民族工作的法律保障機制和法律監督機制有待健全。從民族地區的群眾來看，一些少數民族群眾因不懂法和不守法產生的各類社會矛盾和糾紛問題逐漸呈現易發、高發趨勢，民族工作的調整對象復雜，民族工作的調整范圍廣泛，符合民族工作所需的法律法規制度的基本內容有待修改與補充，參與治理的社會主體的行為不太符合法律所控制的范疇，民族地方的自治條例和單行條例的制定，沒有精準地反映民族地方的實際情況，所立之法沒有真正反映民族地區群眾的利益訴求，等等。綜合這些問題分析，民族工作法治化發展過程中涉及到如何理解“民族工作”“民族工作法治化”、民族工作法治化發展的可行性、必要性、合理性與合法性等問題，如何理解民族工作法治化發展的自身價值（內在價值）、它對民族地區社會發展的價值（外在價值）以及理解民族工作法治化發展的價值標準，如何從理論與實踐角度通過一定的方法或手段研究民族工作法治化發展，如何推進民族工作法治化發展的內在與外在動力。鑒于此，筆者從法理學的研究視角認為需要從本體論維度理解民族工作法治化發展的基本內涵；從價值論維度理解民族工作法治化發展的價值依歸、價值評價要素等應然性問題；從方法論維度對民族工作法治化發展過程中存在的具體問題進行理解，通過從學術理論和實踐兩個方面找出典型的確實可行的研究方法；從動力論維度提出影響民族工作法治化發展的動力因素。為此，本文從本體論、價值論、方法論以及動力論四個維度，試圖構建研究民族工作法治化發展的初步邏輯框架。

二、民族工作法治化發展的現實情結

（一）強化民族法律法規的立廢改釋工作。以我國現行《憲法》為基礎，以《民族區域自治法》為主干，以國務院及其各部門制定的與民族工作有關的行政法規、部門規章，各省、自治區、直轄市及較大市制定的與民族有關的地方性法規和規章，以及民族自治地方的自治條例、單行條例等為內容，培育民族法治意識，拓展法治思維，將落實法治精神到民族工作的各個領域。同時我們還要廣泛征求少數民族和民族地區群眾關于如何搞好民族工作的意見與建議，修訂并完善與民族工作相關聯的法律法規，突出民族法律法規體系的系統性、規范性和可操作性[3](P385)。妥善處理民族工作法治化發展的穩定性與民族工作法治實踐變動性的關系，厘清現行民族法律法規中存在的空白或缺陷，保持動態的、開放的理念，有針對性地在民族地區進行城市鄉村的社會生活治理與基礎建設、城市農村的生態資源及環境的保護、具有民族特色的傳統與現代文化的保護、民族經濟發展與民族經濟的治理、民族地區公共服務供給、行政管理與其他事項等方面所涉及到的單行條例需要加以修改、補充和完善，以保證民族法律法規體系的協調發展。（二）嚴格民族法律法規在民族工作中的實施。十八大以來，黨和國家極為重視民族事務工作，頒布并實施了與民族事務相關的指導性文件，截止2018年底，通過對民族自治地方788件單行條例進行梳理，結果顯示：以“條例”名稱的單行條例700件，約占民族自治地方單行條例的91%，以“辦法”名稱的單行條例11件，約占民族自治地方單行條例的2%，以“程序規定”“若干規定”和“工作規定”名稱的單行條例9件，約占民族自治地方單行條例的1.02%，以“變通規定”、“補充規定”名稱的單行條例58件，約占民族自治地方單行條例的7.3%[4]。同時制定并修訂了與公民密切相關的部門規章《中國公民民族成份登記管李小紅祁湘：新時代背景下民族工作法治化發展的法理學思考理辦法》等文件中，“自治條例”20余部和“單行條例”200多部[5]。這不僅為依法有效治理民族事務工作提供了規范化的依據，還為保護民族群眾的合法權益提供了必要的法律保障。借助上述指導性文件和民族自治地方的法律規范性文件，我們還需要密切關注民眾的教育與就業、生態環保、扶貧開發等基礎設施建設，推進基本公共服務均等化，力圖解決好各民族群眾在生產生活方面凸顯的最直接和最關心的各類問題，讓少數民族和民族地區群眾共享改革發展成果，以保住基本、兜住底線為標準，促進社會公平正義。針對少數民族人口流動和異地就業的現實情況，我們要力爭做好城市和散居地區的少數民族工作，整合其人口信息資源，構建服務和管理各少數民族群眾的信息平臺，完善民族工作制度化、規范化和精細化。當然，對因不同民族因素而引發的人民內部矛盾，我們需要綜合考慮，采取教育、協商與調解等與民族相適宜的特殊方法，采取政策、法律、經濟、行政等手段化解矛盾，對極少數蓄意挑撥民族關系、破壞民族團結的違法犯罪，不論民族出身、民族信仰、民族宗教，都要依法處理[6]。因此，推進民族工作法治化發展，我們必須嚴格落實民族法律法規，突破法理困局，祛除具體操作中的法律沖突。（三）培養高素質民族政法干部的法律意識。習關于民族工作的根本依據的思想，包括“做好民族工作關鍵在黨、關鍵在人。”[7]這表明：培養民族政法干部既要堅持黨的領導，又要培養一批讓少數民族和民族地區群眾滿意，具有“三個特別”標準的民族政法干部。作為少數民族和民族地區的政法干部，一是要堅持黨的領導。各級黨委和政府要結合本民族實際，重視民族關系問題，其中主要領導干部要增強“四個意識”，立足政治高度審視民族問題。各級黨委和政府所轄的民族工作部門，要高度重視民族地區基層黨組織建設，發揮社會治理的優勢。二是要依法作為。少數民族干部和漢族干部兩個群體構成了少數民族和民族地區干部隊伍。在民族工作中黨對這兩個群體提出了“五條標準”和“三個特別”。這既體現了“共同性”又體現了“差別性”。為此，在少數民族和民族地區要加強政法干部隊伍思想政治建設、業務能力建設，讓他們正確掌握實施法律法規的能力，同時還要以社會主義核心價值觀為引領，引導民族政法干部自覺擔當，踐行社會主義核心價值觀的表率，解決好少數民族和民族地區“發展不平衡不充分”的現實問題。在少數民族和民族地區“做好民族工作，少數民族干部是重要的橋梁和紐帶”[8]。

三、民族工作法治化發展的本體論維度

（一）民族工作法治化的基本內涵。要準確理解民族工作法治化發展的基本含義，首先需要明確“民族工作”“民族工作法治化”的概念內涵。1.民族工作。“民族工作”，這一概念包括以下基本內容：黨和政府制定的民族政策以及如何貫徹落實民族區域自治制度，如何加速民族地區的經濟社會發展，如何有效維護和加強民族團結，如何對民族分裂活動的打擊等[9](P375-379)。這些內容涵蓋了新時期民族工作的主體、客體和根本任務。其主體包括在承認國家公權力部門作為核心主體地位的同時，還有中國共產黨、人大、行政機關、政協、企事業單位、社會團體、普通公眾等多元主體的共同參與；客體主要體現在以民族事務工作為對象的治理和服務行為；根本任務就是維護國家統一和民族團結。黨的明確提出了做好民族工作的四個“納入”，提高了民族工作的戰略高度，為我們做好新時代民族工作研究提供了政策依據。2.民族工作法治化。從法理學的角度看，“民族工作法治化”正默默實踐并拓展法律的社會功能，本文將其提高到法治理論高度進行思考，不僅有利于推動社會對“民族工作法治化”的理解與認同，而且更有助于在法學領域拓展“民族工作法治化”的研究視野。通過對近年來專家學者對“民族工作法治化”的研究成果進行整理與分析，筆者認為“民族工作法治化”的基本含義可以歸納為七個方面：一是主張各民族共同繁榮與團結進步，民族不論大小(發展程度高低、人口多少)一律平等；二是實行民族區域自治制度，這是我國一項基本政治制度；三是保護和發展少數民族語言文字和文化；四是對少數民族正常的風俗習慣和宗教信仰的法律保障；五是對少數民族合法權益的法律保護；六是幫助少數民族加快經濟社會發展；七是培養選拔使用高素質的少數民族干部。可見，所謂“民族工作法治化”可以界定為，主權國家通過“法的主治”而形成的，具有良好社會秩序的少數民族和民族地區，具有共同民族語言、共同民族信仰特征的社會群落，包含有少數民族和民族地區的各項措施和政策等要素，能共同實現法律的價值和法律的功能定位所組成的法的綜合體[10](P39)。通過法律的形式確定促進民族地區經濟發展的措施和相關政策等要素，制定和落實促進民族工作的法律規范體系，維護各民族群眾的合法權益[11](P21)。從該意義分析，民族工作法治化已經被賦予了法治理論意蘊和實踐價值取向兩方面的內容。（二）研究民族工作法治化發展的必要性。西方學者哈耶克認為:“只有依據累積性發展的框架和在此框架內，人的理性才能得到發展并成功地發揮作用。”[12](P65)這啟迪我們，社會制度、法律法規制度、風俗習慣、文化道德和社會思潮等社會現象都是以一種累積性的發展方式漸趨形成。因此，研究民族工作法治化發展問題，正好符合民族區域法治發展道路的累積性演進規律，民族工作法治化發展應當以“區域性的規則共治”理念為研究基礎。民族工作是黨和國家的重要工作，把民族工作納入法治化軌道，強化民族事務工作法治化治理，目的是通過法律的社會控制以維護現代多元社會的和諧穩定，維護現代多元社會的有序發展，這是時代進步的必然選擇。我國是一個具有多民族特色的國家，通過法治保障民族地區的經濟發展和社會穩定，正確處理民族事務是新時代民族工作應對新情況新問題的現實需要。隨著社會經濟的發展，民族地區經濟發展差距漸趨擴大，民族工作面臨的新形勢與新任務更加復雜等新情況與新問題，這要求我們必須運用法治思維和法治方式，加強民族事務法治化治理。

四、民族工作法治化發展的價值論維度

作為普遍概念的價值，是一定社會物質生產關系的產物，但又離不開一定歷史條件下主客體范疇，它需要探究的是一定的社會現象賴以存在的根基。對民族工作法治化發展的本體論研究概莫能外。（一）民族工作法治化發展的內外在價值取向。從價值理論層面研究民族工作法治化發展，需要結合民族地區的自然環境、經濟基礎、意識傳統、民俗習慣等因素，以實踐中存在的具體“問題”為研究對象，逐步理解民族工作法治化發展的價值判斷。研究其內在價值定位時，我們要密切關注民族工作法治化發展的“特殊性”“傳統性”“自主性”與民族區域法治發展的“一般性”“現代性”與“獨立性”的邏輯關聯性，關注某些超越特定社會結構和經濟結構相對性的基本價值，譬如自由、安全和平等。研究其外在價值定位時，旨在關注對該地區社會發展的價值，亦即它能正確處理與社會發展、穩定與和諧之間的民族關系。學者張敏杰教授在《利益關系的調整與和諧社會的構建》一文中認為，社會關系之所以不和諧，深層次的根本原因是利益的失衡。這說明強化民族工作法治化目的是民族工作存在的利益關系的平衡與協調。鑒于我國正處于深化改革與發展的關鍵時期，要克服民族工作進程中涉及的民族經濟、政治、文化與科技等領域爆發的利益沖突，必須依靠“法律框架”、維持“法律底線”、控制各民族間存在的矛盾糾紛等問題[13](P87)。同時還需要輔以德治、自治為補充手段，使民族工作法治化可持續戰略得以有效實施，逐步實現其所追求的內在價值取向。（二）民族工作法治化發展的價值評價。多元評價主體通過對民族工作的目標調整和對民族工作的理想識別，能夠準確把握民族工作法治化發展的應然狀態（價值狀態）。民族工作法治化發展價值評價標準的確立體現了多元評價主體的法律價值觀念。在民族工作法治化發展的價值評價標準方面，筆者比較贊同學者夏錦文教授在《區域法治發展的法理學思考》一文中提出的形式價值和實體價值兩個標準體系：（1）形式價值標準，它是民族工作評價體系的結構性特質。其內容包括：第一，完備的民族法律法規體系，這是民族工作法治化的基礎和民族社會治理法治化的依據；第二，具有操作性強的民族法律規范。因為民族自治地方法律法規本身所具有的普遍性、確定性與肯定性特點，能為人們提供具體行為模式，這種行為模式在實踐中具有極強的操作性，能靈活高效地調整民族地區自治條例和單行條例的制定和落實；第三，程序化在民族地區社會治理和運作過程中的體現；第四，民族地區法律高效實施。因為自治條例與單行條例實施的效益狀況可以反映出民族法律法規的權威性，從而切實營造穩定和諧的社會秩序。（2）實體價值標準，它是民族工作評價體系的功能性特質。其內容包括:第一，能保障和維護少數民族和民族地區公民權利和個人自由；第二，能化解民族區域社會矛盾和調整利益沖突。新形勢下，我們應該建立健全化解社會矛盾糾紛的法律機制體系和調整利益沖突的法律保障體系，譬如表達、補償、評價、救濟、平衡等；第三，能規范與約束國家公權力在民族地區的行使；第四，弘揚現代民族法治文化。通過民族法治文化的弘揚，可以提高民族區域內各干群良好的知法、守法和法律監督等法律意識。可見，民族工作法治化發展的兩大評價標準是民族工作的結構與功能、運行與實效的統一體[14](P11)。

五、民族工作法治化發展的方法論維度

美國社會學家波普諾的觀點蘊含著我們如何解決民族工作法治化發展進程中存在的諸多問題，以及解決這些問題所采取的方法，并運用恰當的方法作出必要性的研究[15](P306)。從一定意義上講，民族工作法治化發展的方法論研究就是解決民族工作的具體實踐中存在的具體問題。（一）理論層面的典型研究方法。從結構上講，方法論是一個多層次的體系，與一定的社會條件緊密關聯。對此，我們應當建構文獻研究法與哲理思辨法等方法論體系，進一步深入研究民族工作法治化發展這一宏大命題。縱觀國內外學術研究者，無一不是在搜集、整理、分析和研究相關文獻的基礎上進行的。針對民族工作法治化發展的文獻資料，我們可以通過CNKI數據庫、萬方數據庫、雙語數據庫、北大法寶、ACCESS、MSSQL、MYSQL等網絡平臺檢索到極具權威性的與民族工作法治化相關聯的資料。對該資料進行詳細的閱讀、整合和分析，歸納并提煉出對民族工作法治化發展有需要借鑒的經驗，或有合理的可參考的理論觀點或法律依據。此外，還可以通過到國內圖書館查閱相關書籍，從共性中尋找個性，推動民族工作法治化發展的特殊性，結合民族理論與政策等文獻，形成有充分研究價值的參考依據。以思辨哲學為基礎的研究方法，更多強調價值分析在民族工作法治化發展研究中的運用，目的是考究一定民族的民族政策或民族制度邏輯思辨性。在中央民族工作會議上強調，要增強民族工作的辯證思維，積極支持民族地區加快經濟發展，實施差別化政策措施，解決好民族關系。同時還需要比較的方法，這里的比較，可以是不同類型民族區域間的民族工作法治化內容、結構等要素進行外向型比較，也可以是相同類型民族區域間的民族工作法治化內容、結構等要素進行內向型比較。從而比較出民族工作在法治建設中存在的共通性、差異性，目的是相互借鑒。（二）實踐層面的典型研究方法。實踐層面上，民族工作法治化發展的研究方法重在專家學者在社會調查過程中，對問卷材料或調研記錄資料進行整理與分析。該研究方法目前主要包括實地調研和實證研究兩種。通過訪談得出的問卷材料實質是以開展民族工作法治化建設與發展的民族理論作為邏輯起點，同時需要涵蓋強化對《民族區域自治法》落實情況，目的是遵循民族地方立法、執法、司法、守法和法律監督等法治運行的一般規律。如學者宋才發教授采用社會調查法，走訪廣西、貴州、湖北、云南、青海等民族地區，獲取了與民族工作相關的調研材料，通過整理與分析并撰文發表，為推動民族工作法治化發展的研究提供了實踐性參考。學者吳大華教授曾以維護民族大團結為研究視角，借助少數民族和民族地區實際，結合民族事務工作資料進行實地考究，提出了積極開展民族工作調研的方法，為逐步完善中國特色社會主義民族法治體系提供了研究思路[16](P12)。文正邦教授、付子堂教授等曾以國家整體法治建設探索為切入點，為我國區域法治建設的研究提供了獨到的理論依據，為新時代民族工作法治化發展的研究拓寬了研究領域和研究思路[17](P3)。本文的實證研究方法，主要包括觀察法、個案法、談話法、實驗法。在民族工作法治化發展方面，采用個案分析方法，立足某一具有代表性領域，在一定周期連續進行了解、收集資料，從而研究其某一領域少數民族群眾心理變化的全過程，這種研究方法價值獨特。譬如，學者施俊文以云南省德宏州（一個多民族、多宗教的邊疆少數民族地區）為例進行實證研究，論述了運用法治思維和法治方式推動民族工作走向法治化的全過程。又如貴陽市人民政府開展“民族團結進步模范社區”活動，宣傳先進典型個案以促進社區民族工作發展效果明顯；內蒙古通遼市以城市民族工作為典型個案，從社會治理法治化視角研究并提出推動通遼市城市民族工作的具體對策。眾多個案表明專家學者放眼新時代，深入民族地區獲取實證素材，從個別到一般，歸納出強化民族工作法治化發展的可行方法。

六、民族工作法治化發展的動力論維度

民族地區既存在民族因素與區域因素，又存在民族差異性和區域整體共性，同時還存在歷史發展和現實條件、社會基礎和急務問題等特點。為保障民族地區經濟社會改革、發展、穩定協調發展，我們需將民族工作納入法治化軌道以保障民族工作協調推進。當然，如何協調推進，我們應該強化民族工作理論和實踐創新的強大動力引擎力量，建立健全促進民族工作法治化發展的內外在動力機制。（一）內在動力機制。學者付子堂教授認為，形成地方法治現象的內在動力，主要有“國家試錯理論”和“地方競爭理論”。這里論及的國家“試錯”是國家推進與實現法治建設的基本策略，地方間競爭是地方法治建設的內在動力源泉[18]。這種內在動力比較適用于區域法治建設，當然就推進民族工作法治化發展而言同樣適用。通過對民族工作的創新發展與實踐分析，我們有必要把握和吸收民族工作現代化研究領域中的“內在動力”的階段性成果。新中國成立70年以來，我國始終堅持民族工作從實際出發，在實踐中不斷創新發展民族區域自治制度，民族地區的各項事業在不斷實現新的跨越，民族團結不斷得到加強，在如何解決好民族問題方面，為世界提供了具有中國特色的“中國智慧”和“中國方案”。長期的實踐證明，用“中國智慧”和“中國方案”解決民族問題的民族理論和方針政策是正確的。在新時代背景下，隨著我國社會主要矛盾所發生的新變化，民族團結進步的任務更重、要求更高。創新民族團結的方法，深化民族團結的法治教育，引導民族群眾牢固樹立正確的歷史觀、民族觀，維護國家最高利益尤為重要。當前，創新民族工作的內容包括：創新民族地區加快經濟發展的工作方法，攻克深度貧困堡壘和鞏固脫貧攻堅成果，提升自發展能力；針對少數民族流動人口，創新服務理念和治理策略，平等對待、依法處理因民族因素產生的社會矛盾和糾紛；創新少數民族傳統文化的保護方式，在增進中華文化認同的基礎上，推動民族文化創造性轉化和創新性開拓，構建各民族共同擁有的精神家園；創新做好少數民族信教群眾的工作，把握黨的宗教工作中國化方向；創新民族工作的體制機制和運轉模式，高度重視從事民族工作的干部隊伍建設（特別是少數民族干部隊伍）。這些內容既有內在的精神追求因素，又有外在的制度設計和影響力因素，兩者間的互動和融合以及隨之發生的變化，便形成了推進民族工作法治化發展的內在動力機制。反思少數民族和民族地區民族工作法治化發展的動力機制原理，我們認為，在整體法治的框架下，民族地區存在的競爭可能會導致民族地方民族工作法治化演變為對中央民族工作的應對，這將會使少數民族和民族地區的民族工作流于形式，從而使民族工作法治化發展被懸置。可見，在未來的民族工作發展進程中，國家或許仍然會采取“試錯”策略，當然，在少數民族和民族地區開展民族工作定會在法定范圍內繼續遵循“試錯”策略。同時結合民族地方實際采用科學的手段或方法，有效地引導民族地方存在的競爭關系，從“應對”轉向“回歸”，最終目的是實現少數民族和民族地區經濟繁榮、社會穩定和各民族大團結，并將此作為少數民族和民族地區推進民族工作法治化發展的內在動力機制。（二）外在動力機制。作為事物發展條件的外在動力，它對事物發展的影響具有多元性。外在動力能夠促進事物間的有機組合，同時也能推動新事物的形成。除了促進或延緩事物發展的功能之外，外在動力還能促進事物間的有機結合，進而形成新的事物[19]。譬如如何依法創新民族工作體制機制和運轉方式，如何依法創新少數民族優秀傳統文化保護方式，如何依法創新少數民族流動人口服務管理方式等。在少數民族和民族地區民族工作法治化發展過程中，依法創新亟需多多益善。與此同時，外在動力在促進事物發展進程中具有擇向作用。也就是說，在不同外部條件的作用下，事物的發展方向或趨勢將是不同的。當然，我們可通過對外部條件進行調節，在計劃內促進民族工作法治化發展的可能性向現實性方向的轉化。當前，民族工作法治化發展過程中存在的問題是動力機制的逆轉，這種情況與國家整體法治建設的預設思路相比較，還存在極大的差異。國家是以地方法治建設為中心，通過這個媒介逐步推進國家整體法治建設。但由于存在動力機制的逆轉，民族工作法治化發展特別需要動力機制的社會導向。因此，民族工作法治化發展應該建立以“社會本位”的評估評價機制，這就是我國當前民族工作法治化發展所積極推進和發展的第三方評估評價機制，通過民族地區公眾和社會組織等非政府因素的參與，通過民意測評與社會評估機制來衡量民族工作法治化發展績效。現代社會，盡管有多元權力主體并存，但法治也逐步成了各方妥協與合作的必然選擇。多元主體的合作治理已逐步取代了原有的政府中心主義，在社會自治中非政府組織開始扮演治理社會的重要角色，并成為推動民族工作法治化發展的“民間治理”[20]的外在動力源泉。

七、結語

我國民族地區基本形成了“大雜居、小聚居”的分布態勢。倘若我們忽視了這些“大雜居、小聚居”社會領域的法治工作，那么我國的民族工作法治化發展就會出現一塊巨大的空白地帶。于此，筆者從本體論、價值論、方法論和動力論維度，從法理學的研究視角對構建民族工作法治化發展邏輯框架作了進一步研究，讓我們更加明確民族工作法治化發展既是形勢所迫，又是工作所需。調查材料顯示，當前我們應當厘清完善具有中國特色的民族法律法規體系和如何貫徹實施現有民族法律法規，增強民族立法、執法和法律監督的可操作性。可以預見，在民族工作法治化發展進程中，通過對法治思維和法治方式的不斷樹立與深化，以法治精神來推動民族工作走向法治化將逐步成為民族工作的新常態。民族工作是維護國家統一與實現民族團結和諧穩定的重要保障，是促進少數民族各項事業持續穩定和健康發展的基石。為此，我們應當不斷探索和創新適應新時代少數民族和民族地區民族工作法治化發展，提高民族工作法治化水平和實效，為實現各民族大團結和共繁榮奠定堅實的理論基礎。

作者:李小紅 祁湘 單位:貴州民族大學