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本文作者：劉旭東王勝本蔣炳武工作單位：河北聯合大學

河北省高等教育投資的分析與比較

(一)河北省高等教育投資分析:1993—2008高等教育投資是外部資金向高校內部轉移的過程，最終形成高等教育財政收入。我國高等教育經費收入根據來源渠道，劃分為國家財政性教育經費、社會團體和公民個人辦學經費、社會捐(集)資經費、事業收入(主要是學費)及其他教育收入(高校投資收益等)等形式。［2］從投資的角度，本文對河北省1993－2008年的高等教育財政數據進行了匯總分析，具體結果如表2和圖1:并軌，并確立教育成本分擔機制以來，高校事業費收入(主要是學費)呈強勢上揚趨勢，增長率是34.15%，高于國家財政性教育經費增長率21.38%。而一直被寄予厚望的社會投資和學校自營收益轉移支付未見任何起色，甚至基本處于停滯和倒退(社會資助增長率為－9.22%)。同時，盡管其它投資(學校營業收入、投資收益等)增長率高達到87.41%，但總體貢獻率微小，幾乎可以簡略。從1993—2008年高等教育投資的平均值來分析，實行成本分擔機制前后，高等教育分項投資的構成比例發生了顯著變化，詳見表3和圖2、圖3。上述圖表顯示，1993—1997年間，財政性投資占高等教育投資的68.57%，學費投資占29.31%;實行成本分擔后，這一比例變為37.02%和54.27%。學費作為主要的事業經費來源，成為了高等教育投資的主要形式。但從各種投資渠道的比例構成來看，多元目標的高等教育投資體系依然未能形成，社會投資的發展仍受嚴重局限。盡管總體上高等教育投資呈增長趨勢，但并不能說明高等教育投資率是樂觀的，這種增長具有蒙蔽性，當用“生均”的標準去對總量進行分解時，這種蒙蔽性就被揭開了。由于數據所限，我們選取了生均預算內教育事業費作為“生均投資”的分析指標，盡管存在一定偏差，但總體上能反映出生均投資狀況的基本特征。分析結果如圖4所示:圖4河北省高等教育生均預算內教育事業費走勢圖:1993—2008從上圖可以發現，1993年以來，生均預算內教育事業費呈波浪起伏形，總體上未見增長趨勢。特別是自1999年國家擴招后，生均財政投入明顯不足，曲線呈下降趨勢，并且這種下降趨勢一直持續了近十年。“兩個比例”、“三個增長”是《教育法》對各級人民政府在教育投入方面做出的明確規定，是考核教育投入的重要指標。圖5反映了1993—2008年期間，這五項指標的變化情況。圖5河北省高等教育投資“兩個比例”、“三個增長”指標變化趨勢圖:1993—2008注:兩個比例:1．財政性教育經費投入占GDP的比例、2．預算內教育經費支出占財政支出的比例);三個增長:1．預算內教育經費撥款的增長與財政經常性收入的增長比例、2．生均預算內教育事業費增減比例、3．生均預算內公用經費增減比例)從圖中可以看出，在教育成本分擔機制確立以后，“兩個比例”并沒有出現預期中的比例性增長，財政性教育投資在國家公共投資中的優先地位并未體現;在“三個增長”指標分析中可以看出，實行教育成本分擔后，1997年確實成為了投資走向的一個分界點。躍進式的擴招，并同時沒有帶來加速的財政撥款增長，這就形成了生均教育事業費在1997年以后出現了持續近十年的下降。(二)河北省高等教育投資的國內外比較本文將河北省高等教育投資與同期全國高等教育投資情況進行了對比，比較結果如圖6。圖6河北省生均預算內教育事業費與全國平均值比較圖:1993—2008該圖顯示，1993—2008年間河北省生均預算內教育事業費與全國平均值的曲線走向出奇地一致，呈曲線形平行狀態。但是，河北省的生均值一直處于全國水平之下(平均值1500元左右)，這表明，河北省的財政性高等教育投資與全國平均水平還存在較大差距。出于比較的全面性，本文分析了類似時期美國高等教育投資數據。美國是高等教育成本分擔理論的發源地，具有教育成本分擔的歷史傳統和成功經驗。根據美國教育統計摘要的數據(NCES)，本文繪制了1980年—2001年期間美國公立高等教育分項投資比例構成圖。圖7美國公立高等教育分項投資比例構成圖(均值):1981－2001資料來源:U．S．NationalCenterforEducationStatistics，DigestofEducationStatistics，annual．從美國的經驗來看，自成本分擔理論指導美國高等教育投資改革以后，市場資金在高等教育財政收入結構中占有明顯優勢。其中社會捐贈和大學銷售服務收入等份額，占美國全部公立高等教育投資的63.56%。這成為美國高等教育投資的最大貢獻者，遠高于各級政府26.23%的份額。在其他國家，私人承擔的高等教育份額也比較高，比如加拿大和澳大利亞私人分擔比例在50%左右，韓國更是高達77%。［2］同樣的比例，河北省社會投資僅占8.9%，政府投資卻高達40.8%。以學費為主的事業費成為投資最大的貢獻者，占投資總額的50%左右。由此看出，發達國家高等教育的財政投入體制是多元因素競爭性共存的。相比之下，河北省高等教育投資形式非常單一，政府資助和學生繳費成為高等教育投資的主要方式，社會資助力量和市場化運作機制遠未被激活。

分析與討論

基于實踐的分析研究，本文對《綱要》中就如何進行河北省高等教育投資改革，從以下幾點進行解讀，并提出相應建議:1．根據經濟發展的情況保障對高等教育公共財政投資的優先權在“兩個比例”、“三個增長”的分析中，我們已經發現，教育成本分擔后，河北省高等教育的財政性投資優先權并未體現，財政投資的增長也并未隨著GDP的增長同步提高，河北省遠未實現教育財政性支出占GDP4%的目標。但令人可喜的是，在2011年3月1召開的全省教育工作會議上，多位省領導提出要加強和保障高等教育公共財政投資的力度。“財政資金優先保證教育投入，公共資源優先滿足教育和人力資源開發需要。要健全教育經費投入機制，加大財政投入力度，將教育作為財政支出的重點領域，確保財政教育支出如期達到中央核定比例目標，并保持穩定增長”。［4］要做到落實“一個責任”、健全“一個體制”、做到“一個優先”、實現“四個確保”和完善“五個機制”，以此來加強教育投入的保障。［4］特別是有人提出了更加具體的目標，“到2012年預算內教育撥款占財政支出比例達到22%，各級學校生均經費達到全國平均水平。努力提高地方公辦普通本科院校生均撥款標準，到2012年達到12000元。”［4］規劃的明確目標，是落實《綱要》要求的根本前提。建議政府在此目標規劃下，能夠使高等教育的投資優先權得到切實的保證，從財政角度不讓高等教育投資仍處于被動地位。2．培育成熟的教育投資市場，完善高等教育投資的多元渠道教育市場機制的形成是實現高等教育成本分擔機制的必備條件，培育成熟的教育投資市場需要解決打破公共教育服務的政府的壟斷，建立教育服務的“生產者市場”;同時賦予學生和家長選擇學校的權力，確立教育受眾的“消費者主權”。這兩個基本問題的解決是完善高等教育投資機制的基本前提。從河北省1993－2008年的情況來看，河北省高等教育投資體系遠未達到成本分擔的理想目標，與全國平均水平也存在較大差距，更無法與發達國家相比。為此《綱要》提出了明確的發展目標，“健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，大幅度增加教育投入，把教育作為財政支出重點領域予以優先保障，擴大社會資源進入教育途徑。實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養成本、學校設立基金接受社會捐贈等多渠道籌措經費的機制。完善學校債務化解機制和債務風險控制機制，積極化解學校債務。健全國家資助政策體系”［5］在建立多元的高等教育投資體制過程中，政府應當擺正自己在高等教育中的位置，積極培育多元的投資市場，鼓勵捐(集)資、贈予、轉移支付等多種形式的社會資金進入大學財政。政府應在立法、稅收等方面提供政策保障。3.切實加強高校自身的收入轉移支付能力，維護大學的自治在市場經濟條件下，政府要真正尊重高校的辦學主體和融資主體的地位，使高校真正成為多渠道籌集辦學資金的融資主體。高等學校應當具有自主決定成本開支標準、制訂融資戰略的權力。政府應當通過制訂減稅、免稅等稅收優惠等政策，運用財政工具的調控權鼓勵高校通過合理運營獲得資金贏余，并且允許學校將贏余轉移支付到學校內部改善辦學條件。另外，大學應該尋求更靈活的辦學形式，通過“轉制”等方法，創辦產權多元的高等教育投資機構，積極引入外資力量、社會力量行使高等教育投資的權利與義務。4．建立高校財政評估監督機構，提高和保障資金的利用效率評估監督組織是構成高校和政府之外的第三方，中間機構能夠以“旁觀者”的立場更客觀的對高校財政投資進行評估和監管，從而提高資金的利用率。《綱要》在此方面也有具體建議，“加強經費管理，建立科學化精細化預算和經費管理機制，科學編制各類學校預算，提高學校預算執行效率。在高等學校試行設立總會計師職務，公辦高等學校總會計師由政府委派。”［5］另外，《綱要》還對各項任務進行了具有分工，在保障經費投入方面，明確提出建立由省財政廳、省教育廳、省發改委、省審計廳等十多部門的聯動保障體系。［5］這些具體措施將有力推進河北省高等教育投資的穩健成長。5．加強高等教育財政資助的立法建設新中國成立以來，我國高等教育財政資助立法嚴重滯后，尚未見到全國人大制定的高等教育財政資助專門法律，只在學校條例或者教育法規中有關于教育財政資助方面的條款。由于缺乏有效的法律保障，因此教育財政資助在國民經濟中的分配比例一直偏低。教育財政資助的嚴重不足，成為普及和發展高等教育的重要障礙。對此，已引起決策部門的重視，在《綱要》中已經有專門章節闡述了高等教育立法的規劃。第二十一章“依法治教”部分指出，“加強教育法治建設，加快依法治教進程，充分發揮法律手段在協調教育關系、規范教育行為、維護教育秩序、促進教育發展中的作用……依法行使辦學自主權……建立依法治校評估檢查制度”。［6］這些依法治教內容的提出，表明了河北省對大力加強教育法制進程的重視。但客觀地分析，這些文字性描述仍然很籠統，缺乏具體操作性，特別是沒有提到針對高等教育投資的專門立法規劃，這實應引起高度重視。這反映出，今后河北省高等教育投資改革依然任重而道遠。總之，在教育成本分擔目標下，投資體制的改革和完善是保障高等教育可持續發展的根本出路。謀求多元的高等教育投資體制，既能提高高校的辦學自主權，多渠道的調動社會力量進行融資引資，推動河北省高等教育的不斷發展，又能在一定程度上澄清政府的高等教育管理職責，回歸政府的本原角色，從而引導市場力量和學術力量對大學管理的加強，最終構建基于高等教育成本分擔目標下的高等教育投資體制，促進現代大學制度的形成。