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一、傳統高等教育政策活動范式中的價值目標分析

從建國以后到結束的近30年間，在當時計劃經濟體制下，我國高等教育政策活動所形成的傳統范式，主要是一種單向度的政府選擇模式，其主要特征是國家中心與行政機關中心。因此，高等教育政策的價值目標選擇就是政府選擇，價值目標的實現就是黨和政府意志的貫徹執行。教育的價值目標從確立到實施都是通過政府的強制機制來實現的。高等教育活動的計劃、資源配置、過程管理、教育服務的提供等全部由政府負責。這一時期在我國教育領域，一方面面臨著為國家現代化建設培養大量人才的客觀需要，另一方面則面臨著使勞動人民充分享受教育權利的現實任務。因此，當時教育政策的兩大目標或者價值取向，一是培養國家現代化建設急需的大量人才，二是為工農大眾服務，滿足廣大工農群眾的教育需求［2］。顯而易見，這是當時教育政策價值體系中的宏觀戰略目標，在這個根本的價值目標指導下，一方面國家選擇了效率優先的價值取向，另一方面又實行了貫徹階級路線的政策導向。首先，效率優先價值目標的選擇及實施。國家經濟要盡快地恢復與發展并進行國家工業化建設，這需要大量的專業人才，就要優先發展高等教育。1954年9月，第一屆全國人大一次會議的《政府工作報告》提出:“為了適應經濟建設的需要，教育部門應當首先集中力量發展和改進高等教育。”［3］據統計，1953—1963年我國對高等教育的投資，約占國家教育投資總額的30%，而在大多數國家和正常情況下，這一比例應該不高于20%［4］。為了使高等教育更好地服務于經濟建設，教育部提出“以培養工業建設人才和師資為重點，發展專門學院，整頓和加強綜合性大學”的方針，1952年下半年開始進行院系調整，主要是強化工科，建立了大量的工學院。其次，貫徹階級路線的政策導向及實施。“為工農大眾服務，滿足廣大工農群眾的教育需求”也是高等教育政策的主要目標，因此高校招生政策向工農大眾傾斜，后期發展為“階級路線”政策。這一時期，從工農干部和革命干部可以優先錄取、政治保送，到高校招生貫徹階級路線、政治掛帥，對考生進行政治審查，再到期間高校停了5年恢復招生后取消文化考試，招收初中畢業即可、但需經兩年以上勞動鍛煉或具有“實踐經驗”的“工農兵學員”，于是，“效率優先”讓位于貫徹階級路線，高等教育領域不再顧及效率和教育質量。這個時期，一方面，在效率優先、貫徹階級路線的價值取向和政策導向下，高等學校得到了較快的發展，組建和新建了許多單科性的工科院校，并集中較大力量辦好一批重點學校，培養了大量的國家建設急需的高質量專門人才，促進了我國經濟和科學文化事業發展的需要;同時，國家實行政治優先、面向工農的高校招生政策，滿足了工農群眾的教育需求，擴大了工農群眾的受教育機會，從制度上保證了工農群眾的受教育權利。另一方面，雖然教育公平一直是我國教育政策的基本價值選擇，但是在當時的意識形態和政策理論氛圍下，對教育公平的理解、政策的制定和執行都貼上政治標簽，并打上時代烙印，因而不可避免地產生高等教育社會排斥問題。優先發展高等教育政策，實際上是一種精英主義的教育政策，體現了對“效率”的注重，排斥了普通教育的發展。而院系調整的政策更是對短期效益的追求，優先發展有利于經濟發展的工科專業和工科院校，拆散綜合性大學，建立大量的工學院，強化了工科，削弱了文科，嚴重排斥了短期內對經濟幫助不大的人文社會科學。經過1952年的院系調整，我國就沒有一所真正意義上的綜合性大學。這影響了學科間的交叉滲透融合，阻礙了學校水平的提高，良好的人文科學環境被破壞。1949年，工科院校為28所，占13．7%;而1953年院系調整基本結束以后，工科院校增加為38所，占21．0%;到了1965年，工科院校猛增為127所，占當時高校總數的29．3%。這一時期最嚴重的高等教育社會排斥是高校招生政策所導致的政治排斥。前17年的高校招生政策，保證廣大工農群眾的受教育權利，是以限制和排斥非勞動人民家庭子女的教育權為代價的，隨著黨內“左”傾錯誤思想日益嚴重，在階級斗爭理論的指導下，“高校要為工農大眾開門”、“工農群眾優先錄取”的“血統論”政策演變成為歧視性的“階級路線政策”。這一時期的高等教育社會排斥，基本上都是顯性社會排斥，即通過明確的制度、政策等將一部分人排除于接受高等教育的社會權利之外。在傳統高等教育政策活動范式中，國家中心的視角在社會結構中突出政治領域的價值，教育公平實際上只是階級內公平，階級內大眾主義，從而導致高等教育領域嚴重的政治排斥，并且給我國高等教育帶來災難性的后果，既沒有體現公平，也失去了效率。

二、轉型時期高等教育政策活動范式的變遷及價值目標分析

改革開放三十多年來，隨著我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，我國高等教育體制改革不斷深入，其政策活動范式也開始了轉變，即由單向度的政府模式逐步轉變為政府一元主導，市場、社會、學校等多元并存模式。高等教育政策活動范式的變遷，首先是公共教育權力的變遷。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》中明確提出擴大高等學校的辦學自主權問題，這意味著我國高校管理權的下放和高等教育資源的重新配置。一方面，它是一種自上而下的放權，原先高度集中于中央政府的高等教育管理權適度地向地方政府和學校下放;另一方面，它又是由內而外的權力轉移，高等教育管理權由體制內部分地轉到體制外。高等教育政策活動范式的變遷，既帶來了辦學主體的多元化、多層次化和資金來源的多樣化，又導致了高等教育政策價值目標多重性、多樣性和復雜性，因而帶來了價值目標實現過程中政府、學校和社會的多方博弈。從國家來說，轉型時期高等教育政策的宏觀戰略目標是:為適應新時期我國現代化建設的需要，提高民族素質，要多出人才、出好人才。顯而易見，這一時期高等教育政策的價值取向是“效率優先，兼顧公平”，即在相對公平的基礎上實現“多出人才、出好人才”的目標。在教育領域公平與效率之價值目標是永恒的主題，然而孰先孰后、孰輕孰重總是兩難的選擇，公共教育權力的變遷給教育領域的公平與效率問題及其關系帶來新的涵義。隨著新時期我國高等教育體制改革的不斷深入，高等教育政策的活動范式發生了歷史性的變遷，高等教育政策價值目標從精英主義到高等教育大眾化，“效率優先”特征明顯。首先，恢復高考制度，擇優錄取，以知識標準取代政治標準，使尊重知識、尊重人才的價值觀重新確立，以學習能力為標準的競爭制度環境重新建立，從而保證了高等教育的質量，促進了我國高等教育發展效率的提高。其次，高等教育公共權力逐步下放和轉移，使高校有了一定的招生自主權，社會也有了辦高等教育的權力和機會。這不僅拓寬了高等教育經費的來源渠道，緩解了辦學經費的緊張與不足，也使更多有志青年一圓上大學接受高等教育之夢。再次，1999年以后我國高等學校大規模擴大招生，實現了“高等教育大眾化”，這對加快高等教育發展，不斷滿足人民日益增長的度高等教育的強烈需求，迅速造就規模宏大的專門人才隊伍，增強綜合國力、提高國民素質、促進經濟發展和社會進步具有深遠的意義。第四，在此期間為了“出好人才”，我國高等教育實行了重點大學制度。1978年2月國務院轉發了當時教育部《關于恢復和辦好全國重點高等院校的報告》，決定恢復原有的64所重點高校，并適當增加數量，使全國重點大學增至88所。到1981年底，又增至96所。此后國家確立了幾所重點大學作為國家“七五”、“八五”重點投資的學校，由此，拉開了“重點大學重點建設項目”工作的序幕。進入20世紀90年代以來，國家先后兩次確立高等教育重點建設工程，即以“211工程”和“985工程”為核心的高水平大學建設。從教育公平方面來說，教育具有公益性。我國《教育法》也明確規定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”［5］實現教育公平一直是我國教育政策的基本價值選擇。高等教育政策關于教育公平的價值目標主要在兩個層次實現:第一層次是受教育權利和機會的公平;第二層次是教育資源分配和提供教育服務的公平。在傳統的計劃經濟體制下，教育的公益性是通過由政府壟斷公共教育，利用政府的強制機制來實現的，因此壟斷公共教育使教育的公益性成為教育活動的一個必然結果。然而在市場經濟條件下，教育既可能具有公共物品的屬性，也可能具有私人物品的屬性。在國家高等教育資源十分有限的情況下，調動各方面積極性，利用市場機制吸引民間資本進入高等教育領域，提高現有高等教育資源的利用效率，是一種應然的選擇。但是市場機制介入高等教育領域卻給實現教育公平帶來新的問題，其將導致追求公益與追求私益并存，因此公共政策對利益主體間關系的調整要比計劃經濟時代面對更多的沖突和矛盾。不同利益主體的需要及其價值追求越來越多地影響決策主體的選擇和決策過程。1977年恢復高考以來的高等教育政策逐步消除了以往的排斥性政策，如家庭出身、年齡、婚姻等，在教育公平價值目標實現的第一層次重視教育權利和機會的公平，在第二層次致力于教育資源分配和提供教育服務的公平。但是在效率與公平的沖突和矛盾中，特別是在追求公益還是私益的博弈中，高等教育政策價值目標由觀念系統到行為系統的過程中發生了異化，由于權力資本、經濟資本、文化資本和社會資本等的參與、滲透和影響，使受教育權利和受教育機會、教育資源分配和提供教育服務無法做到公正公平，嚴重損害了一部分地區和一部分人在高等教育領域應該享有的基本權利。轉型時期高等教育不平等，主要表現為隱形社會排斥，即在一些看似平等的高等教育政策規定之下，卻因為文化傳統、金錢、權勢或政策規定執行過程中執行者的原因而造成某些群體在參與高等教育的活動中遭受到實際的不公正。比較突出的有高校擴招政策、重點大學制度和高考加分政策。高校擴招政策，一方面擴大高校招生規模，迅速培養規模宏大的專門人才隊伍，不斷滿足人民日益增長的度高等教育的強烈需求，加快了高等教育發展。另一方面，高校擴招政策導致了高等教育社會排斥，過高的學費，導致大學出現了一個龐大的“貧困生”階層，排斥了低收入居民和貧困農村學生接受高等教育的機會，而且還帶來了高等教育入學機會的城鄉差距、階層差距。在國家重點高校，具有較強的經濟資本、文化資本和社會資本的強勢社會階層的子女，占有較大的份額，而農村學生和弱勢階層的子女所占份額逐漸減少。教育資源、教育質量相對較弱的地方性高等院校聚集了較多的農村學生，同時，也集中了較多的高校貧困生。重點大學制度亦是有利有弊。進入90年代以來，隨著社會主義現代化建設對于科學技術以及高級人才的需求日益增多，國家先后兩次確立高等教育重點建設工程，以“211工程”和“985工程”為核心的高水平大學建設取得顯著成績。但是重點大學制度也帶來一定的高等教育社會排斥問題。首先，重點大學制度失去了公平競爭的原則;其次，重點大學制度逐漸形成了新的高校分級制度;最后，重點大學制度進一步加大了東西部之間、地區之間高等教育的差距。作為公共政策的高考加分制度是為維護教育的公平與公正而出臺的，其初衷一是照顧“老、少、邊、窮”教育相對薄弱地區的考生，二是對有特長的學生、有貢獻的家庭考生予以獎勵，從而更好地體現社會公平、促進社會正義，鼓勵學校和家長培養學生的專長，引導學生發揮特長，促進教育全面發展。但是，在現實中，高考加分政策的執行違背了初衷，滋生了教育腐敗，嚴重損害了一部分群體接受高等教育的權利，產生了社會排斥。

三、反思與展望

從新中國成立以來我國高等教育政策的發展來看，在高等教育政策活動過程中，政策選擇主體首先面臨的就是效率和公平的問題。在傳統的計劃經濟體制下，高等教育權力在政府，無論是教育資源的配置還是教育利益的分配主要都是通過政府選擇來實施，政府選擇具有強制性。效率優先、實行階級內平等的高等教育價值目標通過明確的制度、政策得以實施，導致了高等教育政策的顯性社會排斥，歧視性的政治標準將一部分人排除于接受高等教育的社會權利之外。改革開放以來，市場經濟體制下的高等教育政策活動范式則使得政策選擇主體面臨復雜得多的價值目標選擇，政府選擇與非政府選擇并存、追求公益與私益并存、追求效率與追求公平并存，不同利益主體的需要及其價值追求越來越多地影響高等教育政策的制定和實施。首先，在政策制定的過程中就會產生社會排斥，為了維護大多數人的受教育權利，而排斥了少數人;其次，政策制定的初衷是為了維護社會公平，而在執行的時候，卻變了樣，弱勢群體受到排斥，嚴重違背了政策的初衷，違背了社會公平的原則，產生隱性的社會排斥。高等教育政策中顯性和隱性社會排斥的產生，歸根結底是因為在高等教育政策制定和執行的過程中，統治階級的利益和特定群體的利益、不同階層人群利益之間的矛盾所引發。建國初期和“”期間，“為工農大眾服務，滿足廣大工農群眾的教育需求”是高等教育政策的一項任務，因此高校招生政策向工農大眾傾斜，后期發展為“階級路線”政策。而出身不好的其他群體卻遭到排斥，無法平等地與工農大眾接受正常的高等教育。恢復高考后至今，在實行效率優先和精英主義的基礎上，同時兼顧教育公平，取消階級路線政策，逐步取消年齡限制，實施加分政策等，高等教育政策制定過程中產生的顯性社會排斥逐漸消除。但是取而代之的是在政策執行過程中引起的隱性社會排斥屢禁不止，某些群體利用手中權力、金錢等干涉高等教育政策的執行，使其從中獲益，而損害了其他群體的合法權益。特別值得注意的是權力資本、經濟資本、文化資本和社會資本在高等教育政策社會排斥中的作用機制。它們在高等教育政策活動過程中紛繁復雜、盤根錯節，所造成的隱性社會排斥難以消除，嚴重影響了高等教育政策公平公正的價值目標的實現。因此，在高等教育大眾化目標基本實現以后，消除高等教育政策所產生的社會排斥，促進教育公平，推動高等教育的均衡發展，將是我國高等教育未來的基本價值目標和政策導向。第一，統籌區域教育發展，高等教育政策向西部地區傾斜，縮小東西差距。國家高等教育政策必須注重區域協調發展，特別是向西部地區傾斜，加大對西部高等教育發展的支持力度。首先，繼續推進西部大開發的戰略，加大國家對西部地區高等教育的投入力度，使西部高等院校在軟件和硬件上得到進一步提高，縮小與東部高校的差距。其次，健全區域協調機制，形成以東帶西共同發展的格局，要健全互助機制，發達地區高校要采取對口支援、捐助等方式幫扶欠發達地區高校的發展。再次，要調整高等院校的布局，尤其是重點院校的布局，加大對西部招生的力度，在招生就業政策和人才培養與任用上進一步向西部地區傾斜，在國家助學貸款體系中提高對西部地區的資助比例和資助份額。第二，統籌不同類別學校發展，高等教育政策向普通高校和民辦高校傾斜，縮小普通院校與重點院校的差距、民辦院校與公辦院校的差距。國家必須把提高高等教育的整體水平，促進不同類別高等院校之間的公平均衡發展作為政策的價值取向。首先，國家在教育資源的配置上，應該向普通院校與民辦高校傾斜，加大對普通高校與民辦高校的政策支持力度，使普通高校、民辦高校在招生與就業政策、申請學位等獲得與重點院校、公辦高校平等的地位，縮小兩者之間的差距。其次，要健全互助機制，重點院校、公辦高校要采取對口支援、合作、捐助等方式幫扶普通高校、民辦高校，以促進普通高校與民辦高校的發展，進一步提高國家整體高等教育的發展水平。第三，統籌不同群體的教育發展，高等教育政策向弱勢群體傾斜，堅決打擊教育腐敗，縮小強勢群體與弱勢群體的差距。高等教育政策必須對弱勢群體實行差別對待，采取特殊補償政策，彌補他們因先天不足和外在環境影響而造成的受教育機會的不公平，嚴厲打擊教育腐敗。首先，進一步完善以“獎學金、學生助學貸款、勤工助學基金、特殊困難補助和學費減免”(簡稱“獎、貸、助、補、減”)為主體的多元化的貧困生資助政策體系，加大資助力度，確保貧困家庭學生不因經濟困難而輟學。其次，改革高考加分政策、保送生制度，統一規范地方加分政策，明確高考加分的對象與標準，嚴格規范高考加分的操作過程，保留照顧性加分政策，取消鼓勵性加分和政策性加分，同時要保證公正、公開、透明，加強社會監督，堅決打擊教育腐敗，保護普通群體受教育的權利和機會，以實現真正的教育公平。

作者：崔華華趙志業工作單位：西北工業大學人文與經法學院