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一、頂層設計與政府作為

30多年來，我國高等教育取得了突破性的發展，由政府推動的高等教育大眾化，實現了規模意義的快速增長，讓我國迅速成為世界人力資源大國；實施人才強國與人才強校戰略，推動一流大學建設，讓部分大學和學科在短期內獲得了相對充裕的資源優勢，學術水平和研究實力迅速提升；通過實施對外開放政策，高等教育的國際化水平大大提高，如此等等。在短時期內，我國高等教育所取得上述如此顯赫的成就，應該說幾乎無一例外地都是政府推動的結果。如果說，頂層設計就意味著存在一個強有力的有為政府，以其所特有的行政強勢和傳統權威，全面發動，采取自上而下的策略來推動高等教育的發展，這30年我國高等教育改革與發展成果，或許就足以把“頂層設計”理解為“強勢的政府”的佐證。然而，正如我們在現實中所普遍意識的，強勢的政府推動，也為中國當下高等教育遺留下諸多原本就存在且至今尚未破解的難題以及眾多新出現的問題：譬如，早在1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》中就明確指出：“當前高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統得過多的管理體制，在國家統一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力。”1993年，中共中央、國務院正式了《中國教育改革和綱要》，其中特別提出：“通過立法，確定高等學校的地位和任務、權利和義務、利益和責任。學校在執行國家的方針、政策、法規和計劃的前提下，享有教學、科學研究與社會服務的自主權，人事調配權，經費、物資的占有和使用權，開展國內外教育與學術的交流、合作權。政府通過法規、計劃、撥款、組織評估等手段和人才勞務市場的調節作用，引導學校建立自我約束機制。”但是，迄至今日，我國高校實質性的自主依舊極為有限，高校對政府還存在高度的依賴性，與早在30年前就倡導的高校面向社會、依法自主辦學的預期還存在相當大的距離。在政府主導的資源分配體制與評價制度框架中，高校自身作為獨立辦學主體的活力和主動性遠未得以發揮。盡管政府逐漸改變了傳統計劃經濟體制下的行政剛性管理和“基數+發展”的撥款方式，轉向了注重評估手段、采用仿市場競爭方式旨在增加靈活性的“綜合定額+專項補助”財政分配體制，但是，因為資金的分配和使用完全為政府所控制，如此反而進一步強化了高校對政府的依賴性。

在為各種紛雜的“專項”而競逐過程中，為迎合和滿足政府各種專項設計目標的需要，高校的自主權甚至教師學術工作的自由權反而往往受到抑制。我們甚至不妨可以這樣認為，30多年我國高等教育的改革，盡管也取得了相當大的成就，政府在特定時期和特定領域的強勢推動，也的的確確凸顯出了它的一些優勢。但是，不容否認，政府與高校間關系問題迄今尚未得到根本解決。30多年中，這些改革中有些成就的獲得與其說是來自于政府深謀遠慮、“有心栽花”的“頂層設計”，還不如說是它基于特定時期國家發展的情境順勢而為、“無意插柳”的結果。譬如，“擴招”、“211工程”和“985工程”、“2011計劃”、各種人才計劃項目等等，都帶有濃厚的“事件性”色彩，而并非是既有的相對穩定成熟的制度的自然演繹。換言之，在30多年來我國的高等教育改革過程中，處于頂層的強勢政府，其行為更多地帶有“摸著石頭過河”的特征，具體表現為：多樣化甚至不乏權宜性和靈活性的政策創新有余，而相對穩定的宏觀法律和制度框架建設明顯不足。正因為對強勢政府的政策存在高度依賴性和受動性，高校層面及其內部反而缺少了“摸著石頭過河”的自主性和探索性。其實，與經濟領域情形相仿，就長遠而言，一個國家的經濟長期穩定發展和持續繁榮取決于政府所訂立的公平市場規則下私人市場活動的自由。在高等教育領域亦然，高等教育的整體效率體現并不在于政府政策本身的效率取向，而在于政府是否能夠確立一個相對穩定的制度結構，為具體的高等教育活動實施主體在提供一定的確定性同時，釋放出足夠的自主空間，一個社會的整體效率往往是源自基層的自主創新和探索而未必是政府過多的政策和制度創新。因此，在總結30多年我國改革經驗和教訓的基礎上，黨的十八屆三中全會公報中特別指出：“堅持政府處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合。”［1］

在此，結合高等教育領域改革，我理解的所謂“頂層設計”，其實并非是進一步凸顯政府自上而下全面介入的強勢地位，而是從宏觀法律和制度層面，進一步厘清政府與高校間的關系，從法理上不僅要清晰界定政府的能為角色，即如何通過宏觀制度的設計和指導，維護高等教育的公平和提升高等教育的質量，而且還要明確界定在哪些方面政府應該扮演無為角色。正如袁貴仁部長在題為“深化教育領域綜合改革”講話中所提出的：“深化行政體制改革，創新行政管理方式，進一步簡政放權，最大限度減少政府對微觀事務的管理，特別是加快事業單位分類改革，推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，建立事業單位法人治理結構，……構建政府、學校、社會之間新型關系，落實和擴大學校辦學自主權，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。”［2］在此所謂“簡政放權”和“最大限度減少政府對微觀事務的管理”，其實就反映了政府在頂層設計中的角色內涵，即明確政府宏觀指導職能和依法管理責任，逐步建立兼顧公平與效率的相對穩定成熟的制度框架，使其從無限責任的陷阱中解脫出來，淡化其過多過頻政策和項目創新者角色，強化其依法統籌全局和作為戰略管理者的地位。同時，通過建立大學章程，明確高校法人地位，讓高校成為真正的自主辦學實體，在接受國家依法治理的前提下，結合自身辦學條件和特色，開展豐富多樣的、“摸著石頭過河”意義上的自主創新。簡言之，頂層設計是針對宏觀層面政府而言的，而“摸著石頭過河”更多體現在微觀實踐層面上，宏觀層面力求穩健即“步子要穩”，微觀層面鼓勵多樣化的自主探索與創新，前者為后者提供保障，后者為前者提供經驗和宏觀制度變遷的路徑參考。

二、頂層設計的整體布局

30年多來我國高等教育改革，盡管成就卓著，但是，改革也遺留下眾多難題。譬如高考制度的持續改革雖從未中斷，但是，在如何確立人才評價和選擇標準、正確引導中小學教育和維護教育公平之間，根本性的矛盾依舊存在；高等教育大眾化推動了高等教育規模增長，但規模擴張難掩質量之闕如；在追求一流大學的水平過程中，注重硬件建設，但是，軟件建設和對人的關注明顯不足，功利化和浮躁化弊病日益凸顯，甚至危及整個學風建設；片面強調與國際接軌，重表面形式而漠視實質內容；普遍追求辦學層次提高，忽略與社會需求、勞動力市場間的銜接，大學畢業生就業難問題日益嚴重；由于政府以及社會資源分配和評價導向存在偏差，導致各類各層次高校內部重量輕質、重科研輕教學現象極為普遍，大學人才培養的本體功能發生了動搖，30多年前就存在的“千校一面”現象在今天依舊普遍甚至更為嚴重，例如在所謂綜合化的改革浪潮中，傳統行業院校的特色反而有被湮沒的趨勢。除此之外，在更為宏觀層面上，原來因為高等教育資源不足而引起的接受高等教育公平問題，在新的社會背景和新的形勢下，又產生許多甚至更引起社會不滿的新的公平問題。所有這些問題表明，在改革的過程中，我們在宏觀層面上可能太多地關注了改革步子的快節奏，以及改革過程中令人眼花繚亂但是又往往曇花一現的所謂制度與政策創新，忽視了高等教育改革的全局性、決策的科學性和廣泛征求民意的民主性。正因為步子太快、節奏失調，各種問題紛至沓來，甚至有些問題經年積累，已經成為“老大難”和“硬骨頭”。針對上述問題，傳統的頭疼醫頭、腳疼醫腳的糾偏和補漏方式顯然難以為繼，在宏觀層面還依靠單純的“摸著石頭過河”的思路更難以行得通。正因為如此，在十八屆三中全會之后，頂層設計和綜合改革成為教育領域的關鍵詞，它們的出現并非是偶然的，而是在高等教育改革與發展到一定階段，政府基于形勢的發展和對眾多深層次基礎性問題所做出的戰略性判斷。所謂“綜合改革”其實就代表了當下以及未來高等教育領域改革“頂層設計”的基本思路，其主導思想即為袁貴仁部長在“深化教育領域綜合改革”講話中所提出的：“以改革推動發展、提高質量、促進公平、增強活力。”“以改革推動發展”意味著改革是發展的前提，改革要應對的問題不僅是30年來至今未解決的沉疴，而且特別指向了30年改革過程中所產生的積弊以及有關利益格局。而“提高質量、促進公平、增強活力”則回答了如何改革和改革的目的指向和機制問題，這三個主題不僅覆蓋了整個高等教育領域，而且也必須通過整體推進、全面布局和系統綜合的改革才能夠達到目的。在此，結合現實中全局性、關鍵性問題，筆者嘗試著對今后高等教育領域改革整體布局概括以下5個方面：

1.區域高等教育結構與布局。改革開放30年多年來，盡管我國各地區高等教育都取得了巨大的進步，但是，相對于東部以及核心城市，中、西部地區的高等教育資源無論在品質還是數量上都存在巨大的落差，沒有中西部高等教育的崛起，我們很難真正成為高等教育強國和人力資源強國，而缺乏人才資源優勢，中西部的地方社會和經濟建設恐怕也難以取得真正的突破。因此，重視對中西部地區高等教育資源的有效投入，加強區域間的院校交流與合作，推動中西部高等教育質量和規模的整體提升，不僅有助于緩解區域間高等教育發展的公平問題，而且就長遠而言，也是解決流動人口異地考試困境的重要路徑之一。

2.不同類型高等教育結構與分類指導。近30年來，在具體政策與現實實踐中，我們始終沒能破除傳統的高等教育分層觀念，綜合化與升格風曾一度盛行。在各種項目與學科建設過程中，過于強調學術水準，忽略了不同類型院校根據社會現實需求和自身條件所應持有的多樣化質量觀，在資源分配、學科水平評估以及各種大學排名的導向下，人才培養規格日益趨同化，與勞動力市場需求間存在明顯的結構性失調問題，畢業生就業質量低下與就業難問題日益嚴重，急需政府從資源配置、評估方案調整和分類指導的角度加以系統解決。

3.高校教師與學生學習評價制度。正是由分類指導不到位所導致的機構定位不清的問題，不同類型高校內部教師考核要求和標準雷同化，重科研輕教學現象全面盛行；在過于強調研究成果與晉升、報酬掛鉤的業績考核機制下，即使是以教學為主高校中的教師，也把數量視為第一要務，教學精力投入嚴重不足，教的學術成為雞肋，嚴重影響了人才培養的特色與質量。因此，如何通過對各種評估體系的系統改革，處理好科研與教學的關系，強化教師人才培養的責任意識，樹立以學習者為中心的學習成果評價導向，這是撬動高等教育階段人才培養的大棋局、從根本上推動我國高等教育質量提升的重要支點。

4.開放辦學與廣泛的社會參與機制。就整體而言，我國高等教育系統與具體的辦學機構，主動面向社會開放辦學的意識還比較薄弱，適應社會和吸納社會辦學資源的能力明顯不足。正因為如此，對政府資金來源的過度依賴不僅弱化了高校主動面向社會謀求生存和發展的能力，而且也因為囿于政府資金使用的導向性和剛性限制，難以真正獲得更多的或真正的自主發展空間。開放辦學和建立社會廣泛參與機制需要著重如下方面：一是在國家和高校層面，推動決策的科學化和民主化，盡可能發揮專家在決策中的資政作用，充分預估政策風險，并廣泛征求民意，維護公眾的參與權、表達權和監督權。要進一步推行和落實高校對外信息公開制度，尊重公眾對高校內部運作狀況的知情權。二是深入開展高校事業單位改革，鼓勵高校建立吸納社會人士加入的理事會或董事會，參與高校決策并協助高校廣泛籌措辦學資源。三是強化高校的經營意識和能力，通過提供有償社會服務，如研究成果轉化、科研合作、向社會開放高校有關設施和設備，獲得更多辦學經費。四是通過稅收激勵機制改革，為高校獲得更多民間捐贈提供政策扶持和制度保障。與此同時，在依法監管的前提下，鼓勵高校通過資本管理與運營獲得合法收益，以作為高校辦學資源的補充。五是推動高校與社會部門在科研和人才培養方面的協作，加強高校在有關專業人才培養規格與社會專業組織資格認證之間的有機銜接，吸納社會部門的專業人士參與高校內部教學活動，等等。

5.學術氛圍營造與學風建設。良好的高校文化氛圍營造與學風建設是我國高等教育事業健康發展的表征，同時又是提升高校教職員工士氣、推動高等教育質量提升的保證。學風建設與高校文化氛圍的營造固然取決于人們的道德倫理自覺，但更需要從制度的頂層設計和綜合治理入手。近些年來，無論是在高校、學科、團隊還是師生個體層面，我國高等教育制度的整體設計更偏于效率取向與強調競爭機制，這種機制固然在激發活力上顯現出其一定的優勢所在，但在現實的實踐中也的確多多少少地引發了人們急功近利的浮躁心態，甚至出現一些有違學術道德如學術不端現象，嚴重損害了高等教育的公共形象。

三、頂層設計中要注意處理好的關系

鑒于上述問題，從高等教育改革與長遠發展角度而言，在制度的頂層設計中可能需要特別關注以下4個方面的關系。

1.自上而下與自下而上間的關系。我國社會目前依舊處于轉型期，因為轉型期社會發展階段的特殊性和我國政治傳統的慣性，宏觀層面上的高等教育制度尚具有不確定性，出于趕超與快速發展的需要，改革由政府發動并遵循自上而下線路來推動，這依舊是今后相當長時期內我國高等教育改革的重要特征。但是，在此過程中，政府必須清醒地意識到相對穩定的宏觀制度框架建構的必要性。行政思維的沖動和政策的多變，往往會為高等教育實踐帶來諸多不確定性，也會影響基層根據自身條件立足長遠的自主探索和實踐。雖然從來不存在恒定的和完美的制度框架，但是，無論在任何時期，一個體現“善治”的宏觀制度框架都具備如下特征：它在堅守公平底線的前提下，最大程度減少不必要的行政介入，為基層自主創新、探索、實驗提供法律與政策保障，進而達到全面提高效率的目標。而在既有的制度框架下的基層自主行動與多樣化實踐，一旦遇到制度瓶頸，會反過來推動宏觀層面制度的改進與完善。

2.公平與效率間的關系。我國高等教育當前改革的核心主題是公平與效率兼顧，相對而言，在高等教育改革頂層設計中公平議題更為突出。譬如區域和城鄉間的高等教育公平問題，在差異性社會中不同階層間接受高等教育機會均等的問題，不同類型高等教育機構間的資源分配、配置的公平問題，在競爭性制度安排下高校內部教師和學生發展機會均等問題，等等。當前，宏觀制度層面高等教育改革過程中公平問題之所以需要尤為重視，是因為經過多年來差別化和效率化改革，不斷涌現的公平難題已經影響到穩定甚至高等教育自身的發展和效率提高。譬如區域間的差異拉大，進一步激化了人才資源區域間分布的馬太效應；不同類型高校間資源分配不平衡，強化了高校之間中心與邊緣關系以及同質化的格局，進而影響了各校辦學與人才培養特色的形成；資源的分配過多地依賴于競爭性專項的形式，不僅牽扯了基層太多組織的精力，打亂了其本應長期堅守的辦學方向，而且還因為資源分配在學科、團隊與個體間所存在的巨大差異，引發不公平感并影響了組織內部的氛圍和士氣。

3.整體布局與重點突破間的關系。頂層設計強調系統性、整體性和協同性，在高等教育的全局改革中，唯有政府才能擔當整體布局的重任。但是，整體布局并不意味著要面面俱到，在高等教育各個領域和主題事項上都均勻或同時發力，而是要善于研究和探索其各自間所存在的互動和有機聯系，因情勢和階段性特點，從中選擇重點議題加以突破，進而起到綱舉目張的效果。譬如在提高高等教育質量和高等學校的分類指導議題中，地方政府要統籌省域不同歸屬、不同類型的高等學校，采用規劃手段，特別是擅用基于各個學校自我定位（而不是劃一剛性的）的評估方案，來促成各校在特色和滿足各自面向（學術與市場）需求上形成獨有的優勢。

4.立足本國傳統與借鑒國外經驗間的關系。我國高等教育30多年來的改革，其實就是一個立足本國傳統和借鑒國外經驗、摸著石頭過河的過程。在如何處理好這兩者間關系上，我們取得了不少經驗，同時也有不少的教訓。立足傳統，譬如實行統一高考，讓我們在短短的時間內就恢復了教育秩序，維護了教育機會獲得的程序公正；借助強勢政府的傳統力量，高等教育各個領域的改革得以全面鋪開并取得了快速的進展。但是，時過境遷，隨著形勢變化，傳統所具有的局限性也漸漸顯現出來，甚至在特定時期它所具有的優勢被轉化為劣勢，以至于成為改革進一步深入的障礙；30多年來，國際化構成了我國高等教育改革的基調，但是，在借鑒國外經驗推進國際化的進程中，似乎我們依舊沒有解決好“體”與“用”的關系問題。例如，在制度的引入上重形式輕內容、重瑣碎的細節和技術而輕理念和系統化的設計，片面強調量的比較而忽視品質和內涵，一廂情愿地追求國際接軌而漠視了把握全局、以我為主和為我所用的立場，等等。因此，面對新的形勢，在高等教育改革的頂層設計中，我們有必要確立如此態度或發展思路：立足傳統，并不意味著傳統是封閉的和特殊的，它可以通過揉入或融合國際理念與制度而成為被國際所認可、接納甚至可推廣的經驗；借鑒國外經驗，必須考慮到國外理念與制度在本國整體傳統、文化和制度中的契合性，做到立足全局和擁有國際視野、以我為主和主動開放而不是亦步亦趨和被動適應。與此同時，又要避免唯我獨尊、以特色作為拒絕融入國際高等教育的理由。我國已經是世界高等教育大國，但是，能否成為高等教育強國，不僅僅取決于我們是否在水平和實力上趕超國際發達國家，而且更取決于未來它是否能夠具備為國際所認可和接納的“中國氣派”，正如其高等教育曾經為世界所矚目的德國和如今依舊處于領先的美國。就此意義而言，在立足傳統與借鑒國外經驗關系處理上，我們頂層設計所指向的高等教育系統和制度，應該既是中國的又是世界的。

作者：閻光才工作單位：華東師范大學高等教育研究所