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摘要：目前，我國中小學教師流動主要是在教育系統內部進行，呈單向性和無序性，從農村流向縣城學校、從非重點學校流向重點學校、從小城市流向大城市或省會城市、從經濟欠發達地區流向經濟發達地區，造成了地區、城鄉學校之間的優質師資分布不均、農村學校師資短缺及教師隊伍整體素質下降，導致了中小學教師年齡結構失衡和教師隊伍的不穩定。依據社會流動理論與人力資源理論，應建構中小學教師流動的合理性標準，以規范、引導縣域內教師合理、正向流動，促進基礎教育均衡發展，實現教育公平。

關鍵詞：中小學校；教師流動樣態；基礎教育

一、中小學教師流動樣態

自改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立和不斷完善，原來封閉的城鄉結構、階層結構都發生了重大變化，教師流動日益頻繁，曾先后出現過兩次流動大潮：20世紀80年代，由于中小學教師工資待遇低、教師工資拖欠嚴重等因素影響，教師紛紛流出教育系統，主要表現為“下海經商熱”、“從政熱”等。90年代以后，隨著中小學教師工資和社會地位的不斷提高，教師職業受到青睞，中小學教師流動主要是在教育系統內部進行，從經濟欠發達地區流向經濟發達地區，從非重點學校流向重點學校，從農村流向城鎮學校，從小城市流向大城市或省會城市。

由于東西部、城鄉之間的經濟文化發展水平差距較大，教師流動一般都是從經濟欠發達地區流向經濟發達地區。因此，本文選取以西部寧夏固原地區的原州區和彭陽縣、甘肅慶陽地區的西峰區和環縣與青海海東地區的樂都縣和平安縣作為調查研究對象，這些樣本都是西部或國家貧困地區，具有中小學教師流動問題的典型性。由于各地教育局的統計報表數據都是宏觀的，沒有流動教師具體的學科、年齡、流向地等情況的統計，難以全面、系統地了解中小學教師的流動現狀。因此，筆者采用分層抽樣方法，按照縣城、較好鄉(鎮)、偏遠鄉(鎮)三個層面選取樣本學校，這些樣本學校具有經濟欠發達地區學校的共同特征。同時對樣本學校流動教師的年齡、學科、流向地、流動形式、流動人事變化等方面進行了調查，①依此將中小學教師流動形式總結、歸納為以下幾類：

(一)市場流動與行政流動

按照教師資源的配置方式，教師流動可分為市場流動和行政流動。教師市場流動是指教師與學校之間以市場交易為原則實現的人事流動；教師行政流動是指教師與學校之間按照教育行政決策與教育制度安排實現的教師人事流動。在本文中，教師市場流動僅指由招聘教師學校根據學校所需學科教師人數，通過考試、講課、面試等程序選拔的教師，而不是由教育行政部門直接分配的教師。但只有縣級、市級學校才有自己招聘教師的權力；教師行政流動僅指通過教育局或鄉(鎮)教委進行的教師人事流動。樣本中學教師市場流動與行政流動的數量分別是166人和44人；小學教師市場流動與行政流動的數量分別是20人和56人。這反映出中學教師流動形式主要是市場流動，行政流動相對較少；而小學教師流動形式正好與中學教師流動形式相反，其流動主要是通過教育行政部門進行調整(見表1)。因為中學教師流動主要是通過教師招聘形式完成的。

教師市場流動側重師資配置的效率，而行政流動則側重于師資的公平，兩者反映了教師資源配置過程中公平與效率之間的矛盾。自實施教師“聘任制”以來，由市場配置教師資源，在一定程度上調動了教師的積極性，促進了教育的發展；但同時也造成了教師的無序、負向流動，進一步加大了地區、城鄉學校之間教師資源的差距。因此，要引入兩種并行的教師資源配置方式，充分發揮各自的優勢，合理劃分學校與教育行政部門之間的教師管理權力，采取行政干預下的教師市場流動模式，促進城鄉校際之間的師資均衡發展和教育公平的實施。

(二)剛性流動與柔性流動

從流動教師的人事關系角度，可將教師流動分為剛性流動與柔性流動。教師剛性流動是通過政府和教育管理部門以行政命令方式實現的教師流動。教師在流動時，同步辦理人事、戶口等關系，隨其到新的單位，與其原單位徹底斷絕人事關系。教師柔性流動是指縣城或鄉(鎮)中心小學的骨干、優秀教師到農村偏遠地區中小學支教，并指導學校的教學與科研、定期開設示范課等，但其編制、待遇和崗位在原學校保留不變。教師柔性流動不受戶籍、檔案、人事關系等因素的制約，其核心是把人事關系與才能使用分開，用人單位主要是用其才智，不強調人事、戶口等關系的同步轉移。本文中的柔性流動教師僅指支教教師。從表1中可以看出，目前，中小學教師流動主要是剛性流動，柔性流動較少。中學教師剛性流動與柔性流動的數量分別為199人和11人；小學教師剛性流動與柔性流動的數量分別是70人和6人。

(三)鄉(鎮)校際之間、城鄉校際之間和跨地區教師流動

按照教師流動的地理空間，將教師流動分為鄉(鎮)校際之間的教師流動、城鄉校際之間的教師流動和跨地區教師流動。

1.鄉(鎮)校際之間的教師流動

為了均衡各鄉(鎮)學校之間的師資配置，教育局或鄉(鎮)教委根據各學校的學生人數和教師的變化情況進行調整，從而使鄉(鎮)中小學校之間的教師發生流動。從樣本學校統計數據來看，2005—2009年鄉(鎮)小學與中學教師流動數量分別是35人與29人，反映出鄉(鎮)小學教師流動量高于中學(見表2、3)。近年來，通過學校布局調整，一般每個鄉(鎮)只有1所中學。因此，鄉(鎮)中學教師流動主要是不同鄉(鎮)中學之間的流動。鄉(鎮)小學之間的教師流動主要是在本鄉(鎮)內的小學之間進行。

鄉(鎮)校際之間的教師流動特點是：從偏遠山區學校流向川區或交通便利的學校，從川區學校流向郊區學校。一般來說，交通方便和川區中小學教師隊伍相對穩定，而偏遠山區和交通不便的中小學教師隊伍很不穩定，由于生活、工作環境等多種因素影響，他們不能安心工作，努力尋找機會調往交通方便或郊區中小學校。

2.城鄉校際之間的教師流動

城鄉校際之間的教師流動是指縣域內城鄉學校之間的教師流動。根據對樣本學校教師流動數據的統計，2005—2009年城鄉中學與小學教師流動的數量分別為168人和28人。在所有中小學教師流動類型中，城鄉中小學教師流動數量最大，總計196人；其次是鄉(鎮)中小學校之間的教師流動，總計為64人(見表2、3)。其原因是目前我國正處于社會轉型時期，農村城市化發展速度很快，致使縣城中小學學生數量劇增，學校不得不大規模改擴建校舍，擴充教師編制。近幾年，城區中小學每年都從農村中小學選拔大量優秀教師，農村鄉(鎮)中小學的優秀、骨干教師都流向了縣城學校，特別是農村中學的優質師資。與此同時，為了補充農村中小學師資，每年都有一定數量的支教和特崗教師分配到農村鄉(鎮)中小學校。因此，農村中小學每年都有大量的教師流進流出，人事變動很大。流進的是剛畢業沒有教學經驗的新教師，他們當中大多數是由教育行政部門強性分配的，因而不安心在偏遠農村地區工作，待工作一兩年之后，會找關系調往交通方便的川區或郊區學校。

另外，在城鄉中小學教師流動中，農村中學與小學流出教師數量分別為196人和44人，中學教師流動量遠遠大于小學教師流動量(見表2、3)。近年來，學校實行教師編制管理，由于縣城小學教師幾乎沒有跨地區流動現象，只有當學校在編教師退休后，才有空缺編制。因此，與農村中學相比，農村小學流向縣城小學的教師數量相對較小。

3.跨地區教師流動

從教師跨地區流向來看，主要是從縣級或市級中學流向省會學校、從經濟欠發達地區流向經濟發達地區。樣本學校跨地區中學教師流動數量是64人，大部分是縣級或市級中學，農村中學很少(見表2)。一般來說，跨地區流動的教師都是中青年教師、學科帶頭人、國家或區級優秀教師等，他們都是地方學校教學的中堅力量，他們的流失不利于本地區教師隊伍結構的優化，對本地區的基礎教育有一定的影響。教師跨地區流動的內在動機首先是物質生活環境的需求。目前，經濟欠發達地區、農村學校教師工資待遇普遍低下，追求較好的物質生活環境成為他們流動的客觀需求。

從教師流動樣態來看，鄉(鎮)中小學之間的教師流動主要是鄉(鎮)內部學校之間的流動，這種教師流動只是鄉(鎮)內部學校師資的重新分配，不存在教師流失現象的發生。跨地區教師流動幾乎僅限于縣級或市級中學教師，雖然都是骨干教師，但數量相對較小。相對而言，城鄉中學教師的流動數量最大，從縣城中學的教師流向來看，流入與流出教師數量分別為161人和76人(見表4)，反映出縣城中學教師“出的少，進的多”，流出的是優質師資，但流入的是農村中小學優秀、骨干教師，他們可以直接進入教學一線，獨當一面，無需學校再進行培訓。因而縣城學校有很大的選擇權，后備充足，教師流動是雙向的、平衡的。但農村中學教師卻是“出的多，進的少”，農村中學流入與流出教師數量分別為195人和196人(見表4)。從宏觀數據來看，似乎流出與流入教師數量基本相等，但流入教師中有相當一部分是支教教師，他們沒有編制。因此，農村中小學教師流出量大于流入量，而且教師隊伍是不穩定的。農村中小學對進入的教師沒有選擇權，由教育行政部門直接分配，往往是分配的教師非學校急需科目教師，長時間這樣做必將造成學校師資力量不足、教師整體素質下降。而且現有教師流失后，其空缺崗位得不到及時填補；即使得到補充，也都是剛分配的新教師。由于新教師缺乏教學經驗，他們的成長還需要有一個過程，會對學校的教育教學質量產生一定的影響。因此，中小學教師流動存在的最大問題是城鄉中學之間的教師流動。尤其是農村中學教師大量流向縣城學校，形成單向流動，不存在縣城中學教師向農村中學回流的現象。這使鄉(鎮)偏遠農村中學教師隊伍極為不穩定，教師年齡結構失衡，教師素質明顯低于縣城教師，加大了城鄉師資的差距；同時，也導致了縣城中學教師老齡化趨勢明顯，教師梯隊年齡結構嚴重斷層，30歲以下的年輕教師特別少。從流出教師的年齡統計數據可以證明這一情況：30歲以下、31—35歲和36歲以上的教師分別占流出教師總數的11.8％、22.4％和65.8％，其中大部分流出教師年齡在40歲左右(見表5)；而在農村中學流出教師中，30歲以下、31—35歲、36—40歲和41歲以上流出的教師分別占流出教師總數的0.9％、29.3％、30.8％和30.8％，其中大部分是中間階層的年輕教師(見表5)。而流人的卻是剛畢業的師范生，他們一般年齡都在25歲以下。剩下未流動都是年齡較大的老教師，這造成農村中學教師隊伍老齡化趨勢，使教師隊伍青黃不接。

二、中小學教師流動的合理性標準建構

社會分層與社會流動是對人才流動同一社會現象的動態、靜態兩種不同角度的分析。社會分層是從靜態角度描述社會垂直結構的性質、狀態、內容和形式，以及各層次之間的互動關系與基本秩序；而社會流動則是從動態角度描述社會分層結構分化的時空范圍、方向和速度。因此，社會分層是社會流動的前提條件，社會流動又會促進社會分層結構的不斷分化與重組。通過社會流動形成或重組社會的層級結構，使個體進人新的社會層次或找到更適合自己的社會位置。社會流動是指社會成員在社會關系的空間中從一個社會位置向另一個社會位置的移動，它既表現為個人社會地位的變動，也表現為個人社會角色的轉換，實質上是個人社會關系的改變。社會流動作為社會成員的社會關系變化的反映，是通過改變一個人獲取財富、權力和聲望的機會，從而促使社會成員積極、主動地實現向上層社會關系的流動，推動社會的變遷。一般來說，社會流動是否合理主要可從量和質兩個方面判斷：從量的角度來看，社會流動并非越多越好，也不是越少越好，而是適量為好。即社會流動只有在特定閾限范圍內才是好的，其最低閾限為能夠滿足社會發展的需要；其最高閾限是不能超過社會的承受力。社會流動必然會導致各種社會地位上的具體成員的變動，也可能導致整個社會地位配置結構的變更。如果這種變更超過了社會的承受力，就會起破壞作用。如農村人口向城市流動的流量、流速、流向超過了城市工業化的發展水平和程度，那么，這種流動就會起消極作用。從質的角度來看，一種社會流動是否合理，主要看它是否有利于社會的發展，并符合機會均等原則。有利于社會發展是指社會流動的方向和社會發展的需要相一致。通過社會流動，能夠促進人才的合理分布，充分發揮人才潛能。機會均等原則是指：第一，任何流動機會都應面向所有合乎條件的人開放，而不能只向一部分人開放；第二，任何社會地位的條件應是建立在人們后天努力的基礎之上，而不是建立在先天基礎之上，即人們只有通過后天努力才可以獲得。

社會分層理論與社會流動理論是將整個社會作為自己的研究對象，具有一般普遍性。社會流動是個人或群體在社會關系結構中從一個社會位置向其他社會位置的移動。教師流動是不同區域、不同學校之間教師的位置移動，既是教師個人社會地位的變化發生職業角色的轉換，也是教師個人社會關系的重建。因而教師流動是一種職業流動，應屬于社會流動。所以，可應用社會流動理論來分析研究中小學教師流動，可依據社會流動的合理性標準來建構教師流動的合理性標準。根據社會流動的合理性標準，教師流動是否合理主要可從量和質兩個方面判斷：

(一)中小學教師流動量的合理性標準

從量的角度來看，由于教育有其自身的特殊性，作為教育中的學校組織，既要求不同學校組織中的教師應相互交流，又要求教師隊伍保持相對穩定。流動量太大對教師隊伍的穩定產生影響，太少又達不到交流的效果。因此，教師流動要有一定的比例。首先，學校也是一種組織，可依據卡茲組織壽命學說與庫克曲線來分析學校組織中教師合理流動的必要性和意義。

(1)卡茲組織壽命學說

美國學者卡茲(Katz)從保持醫院的活力角度提出了醫院組織壽命學說。通過對科研組織的壽命研究，卡茲發現組織壽命的長短與內部信息溝通和獲得成果的情況相關。他通過大量的數據調查，統計出一條組織壽命曲線，即卡茲曲線。該曲線表明：在一起工作的科研人員，在1.5—5年期間，信息溝通水平最高，獲得成果也最多。而在不到1.5年的時間里，成員信息溝通水平較低，獲得成果也不多。這是因為相處不長，組織成員之間還不熟悉；而相處超過5年，由于大家過于了解和熟悉，在思維上形成了定勢，導致反應遲鈍和認識趨于同化，這時組織會呈現出老化趨勢(如圖1)。因此，組織的最佳年齡區為1.5—5年，超過5年就會出現組織老化，解決的辦法是通過人才流動對組織進行改組。

(2)庫克曲線

美國學者庫克(Kuck)從如何更好地發揮人的創造力角度出發，提出了另外一條曲線(如圖2)，論證了人才流動的必要性。庫克曲線是根據對研究生參加工作后創造力發揮情況的統計而繪制出來的。OA表示研究生在3年的學習期間創造力的增長情況；AB表示研究生畢業后參加工作的初期，第一次承擔任務的挑戰性、新鮮感、新環境的激勵，使其創造力快速增長；BC為創造力發揮的峰值區，這一峰值水平大約可保持1年左右，是出成果的黃金時期；CD為初衰期，創造力開始下降，持續時間約為0.5—1.5年。DE為衰減穩定期，創造力繼續下降并穩定在一個固定值，如不改變環境和工作內容，創造力將在低水平上徘徊不前。為了激發研究人員的創造力，應及時變換工作部門和研究課題進行人才交流。如圖l所示，一個研究人員到一個單位工作創造力較強的時期大約有4年(AD)。人的一生是在不斷開辟新工作領域的實踐中，來激發和保持自己的創造力，即走完一個s型曲線，再走下一個s型曲線。

由此可見，某一個組織如同個人一樣，有一個成長、成熟和衰退的過程，組織的這種變化過程也決定了組織成員的發展與成長過程。組織也有一個最佳年齡區，即1.5—5年。如果組織超過了5年，就要進行人才流動或改組。教師在參加工作的初期，有一種承擔任務的挑戰性、新鮮感與新環境的激勵。在學校組織中，圍繞教育教學實踐中遇到的問題，與其他教師相互交流、學習和探究，富有創造性地解決教育教學中存在的問題。這有利于教師之間的知識和經驗的交流和共享；有利于鼓勵不同教學思想的碰撞，使教師之間互惠互利、優勢互補；有利于整合教師個人的零碎實踐性知識和經驗，獲得更多的專業發展所需知識，增強自身的教育教學創新能力，有效促進教師的專業發展。

在中小學校組織中，教師合作大多是以教研組或年級組為單位進行的，其形式主要有集體備課、集體聽課與評課等。而教研組、年級組或學科組都是我國傳統的教師組織團體，如果教師組織成員在一起的時間過長，教師之間過于了解和熟悉，在思維上就會形成定勢，導致認識趨于同化。盡管每個教師都有自己長期積累的寶貴經驗，但由于交流范圍的有限和知識共享的限制，教師相互之間可用來交流的資源就會變得越來越少，這時組織會呈現出老化趨勢，教師合作會流于形式。如果教研組或年級組的教師長期沒有變化，集體聽課與評課形式就會變得單一，教師就會發表一些無關緊要的評論，敷衍了事，阻礙教師與外界的知識交流和共享，嚴重影響教師的專業發展。因此，為更好地發揮教師的潛能和聰明才智，通過不同學校之間的教師流動，使教師在不同學校組織的教育教學實踐中激發和保持進取心和新鮮感，將已經取得的優異成績作為下一步努力目標的起點，以取得更多的豐碩成果。因此，學校組織中教師流動率過高或過低，對學校組織的發展都是不利的。流動率過低，學校組織將缺乏活力與創新；流動率過高，則意味著優質師資的流失，可能會導致學校組織中的教師士氣降低。

其次，人才流動是實現社會人才最佳配置的根本途徑。人才(年)流動率是以社會各單位1年內人才流出總數與社會該年所有人才總數的比率。其中人才是指現達國家企業的一般雇員，也指專業技術人員。教師屬于專業技術人員，因而人才也包括教師。世界發達國家的人才流動率一般都在10％以上，這個流動率可以使人才配置能夠圍繞最優狀態而流動，達到人才使用的高效率。美國著名勞動經濟學家摩爾根認為，一個社會要保持經濟的高效率運行，達到人才資源配置優化，一般只有10％—15％不同層次的人才處于流動狀態，就可以達到一切實際目的了。

日本中小學“定期流動制”有效地促進了學校之間師資的均衡發展，提高了教師隊伍的整體素質，促進了教育公平。教師“定期流動制”的操作方案比較完備，其中也對教師流動的期限作了詳細規定。以東京教師流動政策為例，其《實施綱要》規定：凡是在同一所學校連續任教10年以上以及新任教師連續在同一所學任教6年以上者都必須到其他學校進行流動。根據日本文部省對近年來教師平均流動率推算得出：全國教師平均每隔6年流動一次。依據日本文部省1996年度末統計資料數據，當年有96033名中小學教師實行了流動換崗，流動率為17.1％。其中，在同一學校任教時間未滿6年的教師比率為76.3％，達到6—10年的比例為18.1％，達到10—15年的比例為4.1％，而長達15年以上的教師比例僅為1.5％，反映了教師流動頻率較高。綜上所述，中小學教師流動率應保持在15％左右，就能使各個不同層次學校的教師都有流動的機會和可能，以更好地優化教師隊伍，促進學校師資配置的均衡發展。

教育是一項特殊的事業，必須要有一支高素質、結構合理、相對穩定的教師隊伍，才能保證學校教育教學工作的順利進行。從教育教學規律看，學校的教育教學質量是建立在穩定的教師隊伍基礎之上的。因此，學校教師的流動首先應以穩定為前提，不能為流動而流動。教師隊伍應保持相對的穩定，但這種穩定是一種動態的平衡，是在教師合理有序流動基礎上的相對穩定，要有利于學校組織的發展。教師流動是絕對的，穩定是相對的。沒有教師的流動，教師隊伍就沒有活力，教師的穩定就難以持久。但如果沒有教師隊伍的相對穩定，教師流動就會處于混亂與無序之中，又會影響學校的教育教學質量。

(二)中小學教師流動質的合理性標準

從質的角度來看，教師流動是否合理，主要看它是否有利于學校或地區教育事業的發展，并符合機會均等原則。有利于教育事業發展是指教師流動的方向和教育發展的需要相一致，即要將教師的個人價值與社會價值統一起來。通過教師流動，不僅能夠實現教師的個人價值；同時，還能夠促進學校之間的師資合理分布與本地區的教育事業發展。機會均等原則包括：1.普遍性原則。任何流動機會都應面向所有符合條件的教師開放，而不能只面向一部分教師。2.篩選標準的普遍適用性。任何社會地位的條件應是建立在教師的后天基礎之上，而不能建立在其先天基礎之上。即教師獲取社會資源應通過其后天的努力得到，而不是其先天資本，如家庭背景、社會人際關系等。3.社會價值高于個人價值。教師合理流動除了符合社會流動的一般標準外，還應符合自身的特殊要求。教師職業是一項具有長期性、影響深遠的社會公共事業，它的合理流動不同于一般的人才流動，具有自身的特殊、具體的標準。因此，在社會價值與個人價值關系上，個人價值應服從社會價值，應將教育發展的大局作為首位，當教師個人利益與教育整體利益發生沖突時，教師個人應以服從國家、社會的整體利益為重，適當犧牲教師個人的利益。

當教師個人的目標方向與學校的目標方向一致時，教師的潛能才可得到充分地發揮，不僅有利于教師個人的發展，也有利于學校教育教學任務、目標的順利完成以及學校良性、可持續發展。相反，如果教師個人與學校的目標方向不一致，不僅教師個人的發展受到限制，而且學校的工作也會受到影響。因此，教師合理流動應該是：教師能夠流動到與自己目標方向一致的學校，使自己的努力方向與學校組織的期望相一致，以形成合力，這樣才能既使教師個人的積極性和創造力得到最大限度地發揮，又能促進學校更快地發展。同時，學校還能夠吸引來骨干、優秀教師，以優化學校師資結構，提高整體教師隊伍素質，順利實現學校的發展目標。總之，合理的教師流動實質是教師社會價值與個人價值的統一。首先，教師流動要有利于提高學校的教育教學質量，促進教育事業的發展。其次，教師流動應有利于教師個人的發展。只有符合這兩個標準，才能成為合理流動。

三、中小學教師流動合理性標準的可行性分析

(一)政府是教師合理流動實施的有力保障

日本中小學教師“定期流動制”形成了一整套較為完善的流動制度法規，操作規范、公開，有章可循，保證了教師流動的公平性，它為日本中小學校的師資均衡發展、教師隊伍整體素質的提升發揮了巨大作用，從而實現了基礎教育的公平、穩定發展。中國和日本的中小學教師都是由國家教育主管部門統一管理和調配，日本中小學教師管理實行的是教育公務員制，我國中小學教師屬于事業單位編制，具有“準公務員”性質。因此，日本的中小學教師“定期流動制”對我國的中小學教師流動問題有一定的借鑒和參考價值。

20世紀50年代中期以后，日本教師管理人事權限于市、街區和町一級，管轄范圍較小，缺少相關的政策支持，為了改變當時的現狀，地方教育行政部門出臺了《關于地方教育行政組織及營運的法律》，取代了《教育委員會法》，由縣一級教育主管部門管理教師的人事權，教師交流工作才得以逐步推行。到了60年代初，教師“定期流動制”開始得到很大發展，并逐步趨向完善和成熟，形成了一套比較完善、規范的制度和法律。

目前，由于我國中小學教師流動制度、法規的缺失，地區、城鄉學校之間的教師工資待遇差距較大，教師人事關系仍屬于“學校人”而不是“系統人”，我國還處于社會轉型時期，市場經濟體制法律、法規仍不健全，造成了教師聘任制違約、隨時調離工作崗位等現象發生，導致了教師的無序流動。因此，國家應制定和完善中小學教師定期流動的制度政策，以法規的形式確定教師流動的義務、對象、范圍、基本原則及年限、程序、流向偏遠地區學校的相關津貼標準等，并進行規范化、制度化的操作，保障中小學教師流動的公正、公平和有效，形成一套由政府組織和主導的行之有效、完善的教師定期流動制度。

我國實行的是政府主導下的市場經濟，政府在市場經濟中占據主導地位，通過政府行為更容易達到促進教師流動制度與法規、人事制度改革等方面的具體措施的出臺，如實行統一的學校教師工資待遇，以確保縣域內教師福利待遇的統一；提高偏遠地區教師的經濟待遇，在職稱評定等方面也給予一定的照顧和傾斜，對流動到薄弱地區學校任教的教師在經濟上給予獎勵，在精神上予以支持等。教師合理、有序的流動有利于在更大范圍內發揮骨干教師的輻射、示范作用，而普通學校、薄弱學校教師通過流動到優質學校，也可以使自己在良好的氛圍中獲得更快地提高。教師定期輪換流動，不僅能緩解各校教師在編制上的矛盾，也能均衡各校的師資力量，在一定程度上體現了教育的公平性。

(二)制度政策是教師合理流動公平性和穩定性的保證

“二戰”后，日本通過制定相關法律和制度，保證了教師定期流動公平、公正地進行，很少受到外界因素的干擾。1949年日本頒布了《教育公務員特例法》，將教師定性為國家公務員，這樣教師的定期流動就屬于公務員的“人事流動”范疇。20世紀50年代中期又制定了一系列相關的保障法律，如《關于地方教育行政組織及營運法律》《偏僻地教育振興法》《教育公務員特例法》《國家公務員法》《行政不服審查法》等，使該項制度才得以逐步推行，到20世紀60年代初趨于完善，并一直沿用至今。其中1954年頒布的《偏僻地教育振興法》(1974年第四次修訂)中規定：“為協助在偏僻地區學校工作的教員及其他職員的住宅建造及其他生活福利，應采取必要的措施”，并將其作為地方教育行政部門的任務之一。對流向偏遠地區的教師，從變動或搬遷之日起3年內，除本人工資之外，對其增發偏僻地區津貼，津貼數額為本人月工資和扶養津貼總額的25％以內。此外，還有其他形式的津貼，如寒冷地區津貼、單身赴任津貼等。由地方教育行政組織出臺了《關于地方教育行政組織及營運的法律》，將教師的人事管理權限集中到了縣一級教育主管部門，并規定教師要實行定期流動制。

對我國中小學教師定期流動政策，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》中明確指出：“建立城鎮中小學教師到鄉村任教服務期制度。城鎮中小學教師晉升高級教師職務，應有在鄉村中小學任教一年以上的經歷”。“地(市)、縣教育行政部門要建立區域內城鄉‘校對校’教師定期流動制度。”《人事部、教育部關于印發(關于深化中小學人事制度改革的實施意見)的通知》中也強調：“建立城鎮教師到農村或薄弱學校任教服務期制度。堅持城鎮中小學教師晉升高級職務應有一年以上在農村或薄弱學校任教的經歷。”但沒有制定具體的教師流動政策、法規。因此，我國應制訂教師定期流動的相關制度政策、法規，特別要強調教師流動的義務性。各地區再依據國家制定的宏觀教師流動制度、政策與法規，結合本地社會政治、經濟的發展以及教師隊伍的實際情況，制定統一、操作性較強的縣域內中小學教師流動制度、政策和法規，并建立和完善一系列的保障措施，以確保教師流動政策的穩定性和有效實施，從制度上保障流動教師的利益，消除教師對流動政策執行的疑慮，以促進優質師資的共享以及教師資源的優化與整合，從而提高教師的整體素質，促進基礎教育的均衡發展。

(三)改革教師人事管理制度是教師合理流動前提條件的保證

我國傳統的中小學教師人事管理“僵化和死板”，教師被分配到某所學校后，其人事管理就屬于該學校或者是該學校所屬的鄉鎮教育管理部門，即教師到了某個鄉鎮或學校以后，基本上就屬于這個鄉鎮或學校的人了，他們的福利待遇與所在學校密切相關，教師的“校籍”觀念很強，限制了教師的流動。因此，要改革中小學教師人事制度，將中小學教師的管理權限收回到縣級教育行政部門，由縣級教育行政部門統一聘任、統一教師人事管理、統一教師的工資待遇、統一配置師資，實行“無校籍管理”，促使教師從“學校人”轉變成為“社會人”。這樣可以取消城鄉學校之間的教師差距，實行城鄉教師同工同酬，以提高農村教師的工資和福利待遇。同時，要進一步完善中小學教師聘任制，使教師成為自己人力資本的所有者，可以自主選擇學校，以規范教師流動，為教育管理部門推行教師流動制度政策創造條件，以有效地促進中小學教師的合理流動。