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成人教育發(fā)展的可持續(xù)性，依賴于整個(gè)系統(tǒng)的有效協(xié)調(diào)的組合、運(yùn)轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對(duì)成人教育的治理就是一個(gè)很有效的促進(jìn)成人教育可持續(xù)發(fā)展的手段。而治理的有效性取決于治理機(jī)制的合理性、協(xié)調(diào)性等多方面因素。在成人教育治理體系中，學(xué)校作為成人教育治理的責(zé)任主體，是治理效果能否提高的主要責(zé)任主體，但同時(shí)，政府在這個(gè)過程中也有著不可推卸的責(zé)任。政府應(yīng)建立和完善必要的治理機(jī)制，以促進(jìn)成人教育在可持續(xù)的發(fā)展過程中建立起主動(dòng)提高治理效果的“自適應(yīng)性調(diào)節(jié)機(jī)制”，共同保證和提高成人教育的可持續(xù)發(fā)展。然而，反觀我國(guó)成人教育治理的現(xiàn)實(shí)，我們發(fā)現(xiàn)政府在成人教育治理的過程中存在種種“失靈”現(xiàn)象。深入分析這些問題及其成因，對(duì)于政府完善成人教育治理機(jī)制，建立服務(wù)型成人教育治理體系，充分發(fā)揮政府在成人教育發(fā)展過程中的公共治理功能具有重要意義。

一、成人教育公共治理中的政府失靈

現(xiàn)代公共管理流派中的公共選擇理論學(xué)派用“政府失靈”來概括政府管理行為失當(dāng)問題。所謂政府失靈（governmentfailure），是指政府公共部門在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)由于浪費(fèi)和濫用資源導(dǎo)致的公共支出規(guī)模過大或者效率低下，從而使得個(gè)人對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求得不到很好滿足的供給無效或低效狀態(tài)。“公共選擇學(xué)派之父”美國(guó)的布坎南(J.M.Buchanan)認(rèn)為政府失靈的主要表現(xiàn)形式有三種：一是政府政策的低效率(即執(zhí)行的政策不能確保資源的最佳配置)，二是政府工作機(jī)構(gòu)的低效率，三是政府的尋租活動(dòng)。按照公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)，公共選擇是通過集體行動(dòng)和政治過程來決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量的行為過程，是一種非市場(chǎng)選擇的資源配置形式，其實(shí)施者主要是政府部門，所以也是政府選擇的過程。[1]公共選擇學(xué)派以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)①為基礎(chǔ)，分析了在公共管理中經(jīng)濟(jì)人的行為影響、決定和支配集體行為(特別是公共選擇)的方式。正是基于這種人性假設(shè)，公共選擇學(xué)派認(rèn)為，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策和政治決策時(shí)，政府的行為不可避免地會(huì)受到“經(jīng)濟(jì)人”的影響而帶上“經(jīng)濟(jì)人”的特征，在某些情況之下，政府并非總是以集體利益或公眾利益為目標(biāo)，也有可能為了追求政府成員所組成的利益集團(tuán)自身的利益而置公眾利益于不顧。也正因?yàn)槿绱耍策x擇學(xué)派認(rèn)為經(jīng)濟(jì)人的特性是產(chǎn)生政府失靈的根本原因，而公共選擇過程中缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力、缺少降低成本的激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督信息不完備等也是導(dǎo)致政府失靈產(chǎn)生的重要原因。對(duì)我國(guó)成人教育而言，公共選擇學(xué)派的政府失靈觀點(diǎn)使我們清醒地認(rèn)識(shí)到政府在治理成人教育這種公共產(chǎn)品的過程中，它可能面臨的公共治理難題和存在的局限性。因?yàn)椤肮策x擇理論以一套悲觀色彩較重的觀念取代了關(guān)于政府的那套浪漫、虛幻的觀念。……在這里，有關(guān)政府及統(tǒng)治者的行為的浪漫的、虛幻的觀點(diǎn)已經(jīng)被有關(guān)政府能做什么，應(yīng)該做什么的充滿懷疑的觀點(diǎn)所替代。”[2]所以，客觀分析認(rèn)識(shí)政府在我國(guó)成人教育公共治理領(lǐng)域存在的問題，建立服務(wù)型成人教育治理體系，才能避免政府在成人教育公共治理中所出現(xiàn)的政府失靈問題。

二、成人教育公共治理中政府失靈的表現(xiàn)

由于我國(guó)現(xiàn)行成人教育的供給大多數(shù)是基于政府教育部門的公共選擇而進(jìn)行的，其決定了成人教育的需求、產(chǎn)量和形式，在這個(gè)非市場(chǎng)選擇的成人教育資源配置過程中，政府教育部門對(duì)服務(wù)的忽視所導(dǎo)致的管理失靈正在制約著成人教育公共治理的質(zhì)量和水平。

(一)成人教育公共治理決策機(jī)制不完善美國(guó)教授梅格納德?德賽(MeghnadDesai)指出：美國(guó)的薩繆爾森(PaulASamuelson)提出公共產(chǎn)品的二分法存在假設(shè)上的不足，即他反對(duì)薩繆爾森所認(rèn)為的假定消費(fèi)者團(tuán)體擁有一種運(yùn)行良好的、正式的政府結(jié)構(gòu)，政府可以通過某種渠道揣測(cè)出人們對(duì)公共產(chǎn)品的偏好。但是，現(xiàn)在的研究者通常認(rèn)為，要使個(gè)體的偏好完全顯示出來并被準(zhǔn)確地捕捉到是比較困難的。現(xiàn)行我國(guó)成人教育主要依賴政府這個(gè)單一的供給主體，而政府部門為了便于決策和操作，在決策形式上主要采用自上而下的機(jī)制做出決定，所以成人教育產(chǎn)品的供給不完全是由社會(huì)的需求和愿望來決定，而是由上級(jí)政府的行政指令來決定，因此，這就使得成人教育產(chǎn)品常常不能很好地適應(yīng)學(xué)員的學(xué)習(xí)需要，成人學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)主體性得不到體現(xiàn)，只能被動(dòng)接受自上而下的安排。在我國(guó)，成人教育的決策依據(jù)主要來自于政府部門自上而下的年度成人教育指令性計(jì)劃。與這種情況形成對(duì)比的是，政府部門以外的企業(yè)、第三部門乃至成人學(xué)習(xí)者自己，對(duì)于成人教育的供給決策都較少投入和參與。這種不盡完善的成人教育供給決策機(jī)制，造成決策結(jié)果的單一與呆板，社會(huì)的成人教育綜合供給能力長(zhǎng)期得不到有效拓展與開發(fā)。因此，成人教育潛伏著社會(huì)參與度太低的巨大隱憂，對(duì)成人教育功能的開發(fā)造成極大的負(fù)面作用。

(二)成人教育治理供給成效不明顯多數(shù)研究和實(shí)踐表明，政府部門的介入可以有效克服市場(chǎng)失靈的弊端。但是，在克服公共產(chǎn)品市場(chǎng)失靈的過程中，卻有可能會(huì)產(chǎn)生政府自身的失靈。“當(dāng)政府作為公共產(chǎn)品的唯一供給者出現(xiàn)時(shí)，政府提供的公共產(chǎn)品沒有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，也沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，政府部門就可能會(huì)缺少追求公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本最小化的動(dòng)力，最終可能會(huì)造成明顯的多余成本，導(dǎo)致政府部門直接進(jìn)行公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給時(shí)的低效率行為”。[3]我國(guó)成人教育雖然還不能完全定義為純公共產(chǎn)品，但大多數(shù)仍具有公共產(chǎn)品的服務(wù)性質(zhì)，因而同樣面臨此類問題。當(dāng)前在比較單一供給的模式下，我國(guó)成人教育主要依賴政府下屬的相關(guān)成人教育職能部門提供，其他社會(huì)部門參與得少，沒有形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，所以受到政府供給效率的限制，運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范，缺乏活力，效率低下，進(jìn)而使得我國(guó)成人教育的成本無形中增加，造成有限的成人教育經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。我國(guó)政府部門對(duì)成人教育自上而下的供給方式，不僅嚴(yán)重影響了我國(guó)地區(qū)居民的成人教育需求的滿足，也造成了成人教育資源配置的低效率，使得成人教育表現(xiàn)出十分明顯的階段性、短暫性、應(yīng)付性特征，常常導(dǎo)致成人教育服務(wù)能力的整體低效率，嚴(yán)重影響了我國(guó)成人教育的持續(xù)健康發(fā)展。

三、成人教育公共治理中政府失靈的原因

目前，我國(guó)政府在成人教育公共治理過程中需要破解諸多難題，導(dǎo)致這些問題的產(chǎn)生既有思想認(rèn)識(shí)上的原因，又有當(dāng)前社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的影響，還有成人教育自身運(yùn)行機(jī)制以及投入不足所產(chǎn)生的束縛與制約。

(一)在國(guó)民教育體系中地位的邊緣與弱化人們對(duì)成人教育地位的模糊認(rèn)識(shí)以及對(duì)成人教育價(jià)值認(rèn)同的缺失，導(dǎo)致成人教育整體在國(guó)民教育體系中被弱化和邊緣化。

1．社會(huì)對(duì)成人教育在教育體系中的地位認(rèn)識(shí)模糊。在我國(guó)科教興國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，普通教育和職業(yè)教育被委以重任，成為中國(guó)特色教育體系的兩大支柱，得到國(guó)家一系列發(fā)展政策的大力支持，尤其是近年來中等和高等職業(yè)教育迅猛發(fā)展的勢(shì)頭是有目共睹的。但是與普通教育和職業(yè)教育形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)家對(duì)于成人教育的定位一直都比較模糊。以東莞市“十二五”時(shí)期教育發(fā)展的目標(biāo)體系為例，“全面普及學(xué)前到高中階段教育，提高教育經(jīng)費(fèi)保障水平，到2014年實(shí)現(xiàn)市級(jí)和鎮(zhèn)街財(cái)政性教育撥款占財(cái)政總支出的比例達(dá)到25%以上，全面提升職業(yè)教育，新建擴(kuò)建10所中等職業(yè)學(xué)校。大力發(fā)展成人教育，改善鎮(zhèn)街成人文化技術(shù)學(xué)校的辦學(xué)條件，擴(kuò)大成人高等學(xué)歷教育的辦學(xué)規(guī)模和遠(yuǎn)程教育規(guī)模”。在這個(gè)目標(biāo)體系中，普通教育、職業(yè)教育都有比較具體的量化指標(biāo)，但是成人教育的目標(biāo)卻是模糊的、非量化的。這種對(duì)于成人教育的模糊定位傾向從上往下逐級(jí)傳遞，并隨著傳遞層級(jí)的增加而不斷加強(qiáng)，最終就會(huì)演變?yōu)閷?duì)成人教育定位的弱化和邊緣化。

2．成人學(xué)習(xí)者對(duì)成人教育缺乏價(jià)值認(rèn)同。成人教育的重要價(jià)值是使成人學(xué)習(xí)者通過不斷學(xué)習(xí)而更新知識(shí)、提高技能、開發(fā)心智，并最終實(shí)現(xiàn)成人學(xué)習(xí)者的全面和諧發(fā)展。然而，這種功能價(jià)值只有得到成人學(xué)習(xí)者的認(rèn)同，才會(huì)轉(zhuǎn)化為他們參與成人教育的學(xué)習(xí)行為。近年來，雖然國(guó)家大力倡導(dǎo)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)、建立學(xué)習(xí)型社會(huì)等理念，但是普通民眾的自主學(xué)習(xí)意識(shí)仍然不是太強(qiáng)，又由于受到知識(shí)貶值等社會(huì)現(xiàn)象的影響，他們對(duì)于成人教育的價(jià)值并沒有充分認(rèn)知和完全認(rèn)同，所以他們會(huì)比較重視子女的學(xué)習(xí)，但是卻不一定重視自己的學(xué)習(xí)。價(jià)值認(rèn)同缺乏的結(jié)果是成人學(xué)習(xí)者教育需求的缺乏，而缺少了學(xué)習(xí)需求的助推，成人教育在整個(gè)教育體系中的發(fā)展就失去了動(dòng)力。

(二)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中指標(biāo)體系的不良誘導(dǎo)從我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)來看，物實(shí)人虛是比較突出的一個(gè)特征，具體表現(xiàn)為：社會(huì)總體發(fā)展經(jīng)濟(jì)指標(biāo)實(shí)，人文指標(biāo)虛；生產(chǎn)力發(fā)展物的指標(biāo)實(shí)，人的指標(biāo)虛；人的發(fā)展數(shù)量指標(biāo)實(shí)，質(zhì)量指標(biāo)虛。[4]一方面，社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系對(duì)其中的各種物質(zhì)指標(biāo)都在盡可能地加以細(xì)化和量化，而社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系中人的發(fā)展卻常常缺少實(shí)際的、帶操作性的量化指標(biāo)。另一方面，當(dāng)我們?cè)趯?duì)社會(huì)發(fā)展結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)與認(rèn)定時(shí)，也常常以物質(zhì)化的發(fā)展成果為主，而人的發(fā)展結(jié)果常常沒有成為關(guān)注的重點(diǎn)。社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系具有重要的導(dǎo)向功能，決定和制約著社會(huì)資源投入的領(lǐng)域與范圍，指標(biāo)體系的物實(shí)人虛在教育領(lǐng)域同樣有所反映，成人教育工作的虛位就是其中的表現(xiàn)形式之一。應(yīng)當(dāng)說，目前各級(jí)政府在思想上對(duì)成人教育的積極作用已經(jīng)有了一定的認(rèn)識(shí)，在政策上對(duì)成人教育工作也給予了一定程度的重視和支持。但是，各級(jí)教育部門在教育工作實(shí)踐中往往還是對(duì)成人教育重視不夠。其中一個(gè)重要的原因就是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系內(nèi)容結(jié)構(gòu)不完善，目標(biāo)導(dǎo)向不全面，成人教育尤其是成人教育在整個(gè)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系中居于十分弱勢(shì)的地位。而目前社會(huì)又主要是通過指標(biāo)體系來評(píng)價(jià)政府部門的政績(jī)。當(dāng)社會(huì)把指標(biāo)等同于政績(jī)時(shí)，各級(jí)教育部門就可能會(huì)圍繞著那些物質(zhì)化的指標(biāo)體系拼政績(jī)，在整個(gè)指標(biāo)體系中處于弱勢(shì)地位的成人教育就變成了可抓可不抓的軟任務(wù)。此外，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和重脫貧輕脫愚，也是造成成人教育陷入治理困境的重要原因。[5]在抓經(jīng)濟(jì)的時(shí)候只重視物質(zhì)上的困難，對(duì)思想文化落后反應(yīng)淡漠，成人教育工作被當(dāng)作是可有可無的擺設(shè)，在這樣的社會(huì)背景下，成人教育必然會(huì)被實(shí)際工作弱化。

(三)教育發(fā)展投入中經(jīng)費(fèi)支持的先天不足教育經(jīng)費(fèi)投入不足是一個(gè)長(zhǎng)期困擾我國(guó)成人教育發(fā)展速度與水平的重要因素。整體上，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的投入目標(biāo)是使經(jīng)費(fèi)占GDP的比重達(dá)到4%，但是目前只有3%左右。有研究者指出，如果假定6歲到24歲的人口應(yīng)該受教育，把這部分人口占總?cè)丝诘谋戎刈鳛橐粋€(gè)修正系數(shù)，以美國(guó)為1，用它去修正公共教育投入，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我們國(guó)家經(jīng)過調(diào)整之后的實(shí)際的公共教育投入占GDP的比例從3.3%下降到了2.4%，離4%的目標(biāo)定位還有很大差距。[6]在這樣的情況下，政府把有限的教育經(jīng)費(fèi)更多地投入到基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育，成人教育的投入則受到很大的限制。而且，在我國(guó)許多地區(qū)采取“以縣為主”的教育經(jīng)費(fèi)投入與保障模式，雖然中央加大了對(duì)于財(cái)力困難地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付力度，但是基層政府還是面臨相當(dāng)大的教育經(jīng)費(fèi)供給任務(wù)和壓力，所以地區(qū)教育部門只能把有限的教育經(jīng)費(fèi)大多投入到基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育中，對(duì)成人教育則難以有大的投入和關(guān)注。

四、破解成人教育公共治理中政府失靈的對(duì)策

要破解目前我國(guó)成人教育公共治理中政府失靈問題，首先要突出政府的服務(wù)引導(dǎo)功能，其次要建立比較完善的激勵(lì)機(jī)制。

(一)突出政府在成人教育公共治理中的服務(wù)功能按照新公共服務(wù)理論的基本觀點(diǎn)，公共管理部門應(yīng)該致力于搭建平臺(tái)，通過建立各種行之有效的對(duì)話機(jī)制和決策機(jī)制，使民眾的意愿能夠得到充分表達(dá)，確保公民廣泛地參與到國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的決策與治理過程中來。對(duì)我國(guó)的成人教育問題來講，通過與公眾基于平等身份基礎(chǔ)上的對(duì)話、溝通和協(xié)商，達(dá)成共同的價(jià)值觀念，使公眾的需要在政府成人教育公共政策和計(jì)劃中得到充分的反映，使政府政策和計(jì)劃得到有效而負(fù)責(zé)任的貫徹執(zhí)行，從而既實(shí)現(xiàn)了政府的職能，又滿足了公眾的愿望。這需要做到：一是實(shí)現(xiàn)成人教育公共服務(wù)決策的民主化與透明化。決策的民主化與透明化必須通過民眾參與公共事務(wù)管理的有效渠道來實(shí)現(xiàn)，對(duì)于成人教育而言，就是要建立起有效的成人教育需求的反映機(jī)制、成人教育發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃的聽證制度和公示制度，通過決策前和決策中平等、有效的對(duì)話與協(xié)商，使民眾的教育需求得到最充分的表達(dá)。二是強(qiáng)化政府在成人教育公共治理中的服務(wù)功能。政府可以通過資源整合、體制和機(jī)制創(chuàng)新、搭建產(chǎn)學(xué)合作平臺(tái)，以社會(huì)發(fā)展需求為導(dǎo)向?qū)ＴO(shè)成人教育項(xiàng)目等，建立一個(gè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的成人教育體系。

(二)完善政府在成人教育公共治理中的投入機(jī)制破解成人教育公共治理中政府失靈的難題，還必須完善政府在成人教育公共治理中的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。這需要做到：一是要扎實(shí)做好成人教育的規(guī)劃，適時(shí)投入。比如建立成人教育基本建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)制度，根據(jù)區(qū)域成人教育事業(yè)發(fā)展和內(nèi)涵提升的實(shí)際需要，按照遵循資源優(yōu)化配置和資金量入為出原則，分時(shí)分段適時(shí)安排成人教育項(xiàng)目建設(shè)年度計(jì)劃。二是要加強(qiáng)地方政府對(duì)成人教育的財(cái)政投入力度，擴(kuò)大投入。具體來講，各級(jí)地方政府和教育管理部門要根據(jù)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)丶捌渖鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體實(shí)際與趨勢(shì)，明確成人教育的發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容、重點(diǎn)、階段、步驟和具體措施，使成人教育工作有明確的發(fā)展方向，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)的投入力度。同時(shí)，要加強(qiáng)成人教育資源統(tǒng)籌力度，統(tǒng)籌成人教育資源配置，增加成人獲得繼續(xù)教育的資源量和機(jī)會(huì)，加強(qiáng)成人教育的工作激勵(lì)力度，使更多群眾獲得繼續(xù)教育選擇的機(jī)會(huì)。