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二、“三項政策”的效果評價

下面讓我們分析一下“三項政策”是否能夠達到我們原來預期的三個主要目標：提高農民收入；國有糧食收儲企業實行順價銷售，自負盈虧，減少國家財政負擔；完善糧食價格形成機制，進一步健全糧食市場體系。同時也考察該政策的實行對其他社會經濟方面的影響。

（一）農民收入

因為目前收購價分成定購價和保護價，要回答1998年的糧食政策對農民收入的影響，必須分別對定購價和保護價收購的糧食進行計算，即從比較定購價和保護價與市場價的差價以及按定購價和保護價收購的數量來推算“三項政策”對農民收入的影響。因為定購價、保護價以及定購數量是一個確定數，如何估計市場價和按保護價實際收購糧食數量是決定農民收入的關鍵因素。在6月1日開始實行“按保護價敞開收購農民余糧”，不允許非國有糧食收儲企業直接收購農民余糧之后，“市場價格”好象從市場中消失了。其實不然，市場中那只“看不見的手”還在起作用。根據我們最近對10個省市的抽樣調查，市場價格在少數地方略低于或相當于目前保護價水平，而在大多數地方卻高于政府決定的保護價。值得一提的是，如果允許私商自由進入收購農民的余糧，根據農業政策研究中心的CAPSiM模擬分析結果表明，稻谷、小麥和玉米的市場價格將比目前的保護價分別高出7%、5%和2.5%，目前不少決策者和一些學者認為，私商進入糧食收購市場會降低市場收購價格的判斷是值得爭論的。市場價格的水平是由市場的總供給和總需求決定的，它們之間平衡狀況決定了市場的價格水平，在這一價格水平下，若市場收購者（或競爭者）增加，或者說買方增多，只會使市場價格提高而不會下降。所以從目前的“按保護價敞開收購農民余糧”中農民得不到政策干預的額外收入，即使不計算各地的“壓級壓價”，根據我們的測算，農民從“保護價”收購中得到的凈收入是負數，負收入的幅度取決于按“保護價”收購的數量，稻谷、小麥和玉米三種主要糧食合計由于保護價政策而減少的收入大約在20.7億元與24.8億元之間（表1）。

表1.“三項政策”對農民收入的影響

略。

在“三項政策”的影響下，實際上，私商糧販從農民那里購買的糧食所付的收購價格雖然略高于“保護價”，但這些收購價比在沒有執行“三項政策”情況下的市場價要略低一些（稻谷3%，小麥2.5%，玉米1.5%），由于“三項政策”，農民在賣給私商糧販糧食后的收入減少大約在15.6億元至17.7億元之間。農民收入的提高實際上主要來自糧食定購任務和定購價大大高于市場價的結果。根據我們的測算，全國農民由上交定購任務所增加的收入大約為126億元。以上三項收入變化的合計大約為86-87億元，農民人均收入增長還不到10元，只相當于去年農民收入的0.5%！

（二）國家的財政負擔和企業虧損估算

國家的財政負擔包括兩方面的內容，一是財政的直接補貼，二是銀行貸款利息補貼。由于很難做到“順價銷售”，許多地方在省內不得不實行對口調撥的強制性財政補貼方法，即銷區從產區調進糧食時必須給予財政上的補貼，比如在福建省，閩東從閩北調進糧食每噸稻谷的財政補貼為200元。這種補貼水平在各地有差別，由于我們目前沒有全國各地省內的各種對口調撥的詳細資料，假設全國平均對口調撥的財政補貼為150元/噸，同時假設對口調撥數量為2000萬噸，這意味著地方財政1998年用于省內的對口調撥財政補貼數額將達到300億元（2000萬噸*150元/噸）。

據我們對10個省的摸底調查，今年按保護價收購的糧食由于受到種種壓力（倉庫、資金和順價銷售等），數量不會大幅度超過去年按保護價收購農民的余糧數量。假設今年國有糧食收儲企業糧食平均庫存為1.2億噸（實際數可能比這個數還大），由于不能實現順價銷售，一年內將要付出的利息105.80億元（1400元/噸*1.2億噸*6.31%，按商業利息計算）或96.8億元（按糧食收購貸款5.76%利息計算）。若這些糧食平均庫存期為1.5年，糧食企業所付的總利息將達到144.8億元左右（96.8億元×1.5），另加銀行貸款的利息補貼13.5億元。這樣國家和地方的財政負擔總和為313.5億元（300億元+13.5億元）

由于無法實現順價銷售，國有糧食企業虧損包括兩方面的內容：陳糧損失和價格逆差。陳糧價格平均每年下降40元/噸，由于陳糧而帶來的損失將達72億（40元/噸×1。2億噸×1.5年）。價格逆差額估計將達到276億元（230元/噸×1.2億噸）。糧食企業總虧損額將達到348億元（276+72）。加上地方糧食調撥財政補貼300億元，銀行貸款利息補貼13.5億元，總共661.5億元。

（三）糧食市場體系

改革開放以來，尤其是1993年以來，中國的糧食市場得到充分的發展，地區差價在逐漸縮小，市場的一體化程度得到不斷的提高，然而實行三項政策以來，糧食的地區差價拉大了，這種差價拉大不但表現在產區和銷區、沿海和內地以及省際之間，而且在省內各縣的糧食價格差異也在擴大。這意味著由于地方本位利益，糧食貿易的地區封鎖在抬頭，建立全國一體化糧食市場目標正在受到嚴重的挑戰。

以高價（定購價）收購糧食、高價（順價銷售）銷出糧食實際上是與糧食市場價格形成機制背道而馳的。要完善糧食價格形成機制，必須依據價格規律辦事，對農民的補貼最好通過其它方式而不能通過壟斷一級市場提高收購價格來實現。日本能夠使國內的大米價格高于國際市場價格5-6倍，也是由國內市場和供需平衡決定的（通過限制進口），而不是通過政府壟斷國內收購市場來達到的。

（四）糧食產業化面臨嚴峻挑戰

國有糧食收儲企業由于政策上、技術上和操作上的各種問題很難實現優質優價，從某種意義上講是助長了低效農業、“低質”（相對于優質）農業的發展。早秈稻的積壓就是一個很典型的例子。近年來，各地通過摸索、總結并開創了一系列優質高效的糧食產業化路子，一些地方在一定程度上實現了產銷一體化，如組建各種形式的股份制糧農聯合體，連片生產，形成規模經營，形成利益共同體，按產業化要求實行糧食生產、加工、銷售一條龍等。這種糧食產業化發展在許多地方有不斷發展和擴散的趨勢，然而，自從“三項政策”實行以來，人們開展擔憂實行壟斷收購的國有糧食收儲企業能否承擔起這一重任。我們所到之處，從農民那里，從國有糧食企業那里，更是從主管糧食生產和推廣糧食技術的農業部門那里都得到了一致的回答：糧食產業化難以實現。

（五）就業問題

“三項政策”即使能按原來設計的方案貫徹實行，解決了國有糧食收儲企業的就業和虧損問題，卻使全國更多的非國有糧食企業，尤其是直接參與糧食收購的私商糧販的就業問題受到威脅。何況“三項政策”不但很難扭轉國有糧食收儲企業的虧損問題，而且由于無法實現順價銷售，全國的國有糧食收儲企業在過去的幾個月里普遍停發了工資，國有糧食加工企業沒有停產的職工也下崗了多半，原來已承包出去的國有糧油商店，不是轉向產品經營，就是輪流“上崗”，因為由糧食部門批發出來的糧食根本無法順價銷售。某縣的一位營業員對我們說：“去年以前，縣城里一半以上糧食是從我們糧食部門設在城內的10多個糧油門市部里銷出去的。現在我們一天只能賣幾斤，市場全被個體戶占有了”。就在這個國有糧油商店的對面，是一個由個體戶開的糧食零售店，店內堆滿了糧食，見我們來調查，還沒等我們開口，一位女老板模樣的人就上來搭話：“今年我們家糧食大豐收，這里賣的秈米全是自家生產的”。其實這個縣由于水災早稻減產30%.

（六）消費者的影響

高價收購糧食，若完全能再實行順價銷售，在更高的價格下，消費者的購買力會降低，這又加劇了“賣糧難”的問題以及國家儲備糧的增加。更為不幸的是，提高糧食價格會減少城市居民的可支配收入，而目前政府正在刺激城市居民消費品的內需。糧食價格的上漲也將對工薪收入者的生活增加壓力，尤其是那些領取失業救濟金、剛下崗的國營企業的職工。

（七）糧食貿易

“順價銷售”也直接影響到糧食的進出口貿易。糧食產區、糧食出口企業、中國糧油進出公司及設在各地的分公司紛紛對現行“三項政策”可能對糧食出口造成的影響表示擔憂。國家已在政策上取消了糧食出口補貼，糧食進口于1997年也實現了關稅配額制。在目前國內糧食收購價格遠遠高于國際市場價格的情況下（尤其是小麥和玉米），如何做到出口無補貼，在進口關稅配額內如何保持低關稅（0-4%），以及如何確定進口關稅配額數量，不但是與糧食進出口相關的國內所有企業關注的問題，而且也是國際社會近年來對中國表示關注的問題之一。美國政界、商界及學者已多次提出為什么1997年中國國內的玉米價格大大高于國際市場價格，在中國政府已經宣布“取消糧食出口補貼”政策下，中國還能從東北出口大量的玉米？繼而產生了對中國政策的不信任感，使他們更認為，在WTO談判中中國的國有貿易（StateTrading）問題是不可忽視的。許多東歐國家加入WTO同時能繼續保持國有貿易的狀態，中國的國有貿易問題卻一直是中國加入WTO談判中有重大爭議的問題之一，這同放開國內糧食市場不無相關。

（八）國際社會的影響

最近，美國、日本、澳大利亞、歐盟各國以及許多國際多邊組織和其它國際社會對我國目前實行的糧食流通體制改革表示了極大的關注。他們普遍認為“三項政策”

是改革的倒退，是回到了過去的“計劃經濟”。世界銀行將在它即將公布的一份中國農村經濟發展戰略的報告中提出對中國目前“三項政策”改革的質問。一位美國教授呼吁中國政府必須充分相信國內糧食市場已得到相當程度發展，市場能解決中國的糧食問題，中國應該向全世界宣布中國的糧食已走向市場化，讓更多的外國人，尤其是美國人了解中國市場的發育情況，而不應該重新壟斷糧食收購市場，否則必然使人們又感到中國回到過去的老路。

三、政策和建議

中國糧食流通體制改革刻不容緩，1995年至1997年三年創記錄的糧食產量、糧食儲備的大幅度增加以及糧價的下跌是為我國糧食流通體制改革提供了一次難得的歷史性機會，政府今年年初開始制定的“四分開一完善”糧食流通體制改革的總原則是完全正確的、及時的。然而由于種種原因，政府把當前深化改革的重點轉向“三項政策”。這種想利用一項改革方案解決多種相互沖突的目標是難以奏效。

由于篇幅關系，本報告不能就新形勢下穩定市場的能力何在，中央目前確定的庫存水平能否穩定物價，中央政府是否能夠期望地方政府（省和縣兩級）運用緩沖庫存來穩定物價以及“四分開一完善”等政策性問題逐一展開討論。這里只對今后如何完善糧食流通體制改革的總體設想提出一些建議，包括長期的政策和當前的一些臨時應急措施，供領導和決策者參考。最基本的想法是在日益商業化和市場化的環境中，我們需要一套新的體系來運行糧食經濟，在這種新的體系里，政府的重要功能是作為市場公平競爭的公正裁判員，作為市場穩定的調節者、作為市場發育的支持者。

（一）長期政策

第一、創造公平的競爭環境

公平競爭必須體現在市場運作中的每一個環節，只在批發和零售市場上實現公平競爭，而在收購市場上實行壟斷，“理論上”是可行的，實際操作有一定的難度，因為控制和監督成本非常高。只要有漏洞，只要有利可圖，不管是合理不合法，還是合法不合理，“尋租”這種經濟行為是必然的結果。

完善糧食流通體制，我們的觀念不能停留在如何培養國有糧食企業在糧食流通領域中起怎樣的主渠道作用，我們要解決的問題應該是如何建立一種新的糧食流通體制以培育高效的糧食運行機制。它的主體可以是國有糧食企業，也可以是非國有糧食企業，讓他們在市場競爭中去實現。從事糧食收購的私商糧販受到農民的歡迎，甚至在目前不合法的情況下還能夠生存，說明他們在糧食市場中已占有一定的地位，有一定競爭力，糧食市場是可以盈利的，開放糧食市場不但能減輕政府的糧食財政負擔，而且能夠促進國有糧食企業改革，提高市場運行效益。

國有糧食企業的虧損，有政策的原因，更有體制的原因。1996年以前，收購價格遠遠低于市場價，盈利的不多、虧損的也不小。不管是從糧食的專業人員、倉儲、加工、市場網絡上看，還是從資金來源和貸款補貼上分析，若能實現“四分開”國家應該說已給國有糧食企業參加市場競爭提供了非常優惠的條件，國有糧食部門的300多萬人不是多了還是少了的問題，人員多、工資負擔重是經常被引證的論據，但實際上人工費用占國有糧食收儲企業糧食經營的總費用不到四分之一。更值得一提的是在各級批發市場，集市貿易市場有多少國有企業同個體戶一起在那里擺攤位？走向市場需要有坐辦公室的決策者，更需要深入市場的經營者。總之，體制、政策、觀念、“主渠道”的老大哥架子是問題的所在。另一方面，大量的離退休干部確實給國有企業背上了沉重的負擔，這是歷史遺留的問題，在把國有糧食企業推向市場之前，政府也應該按照“新老帳”分開原則，使其“輕裝上陣”。

第二、建立新的獨立的、垂直運行的中央糧食儲備系統

在國內糧食市場開放之后，市場價格能否穩定？這是我們改革中最關鍵的問題。在這里，首先必須相信我國的糧食市場已經相當發達，市場的一體化程度已達到相當高的水平，如果建立獨立的、垂直（從上至下的）運行的中央糧食儲備系統，開放糧食市場不會引起象1994-1995年那樣的大幅度糧價上漲的局面。同時必須明確地方糧食儲備系統不可能在穩定物價上起太大的作用，更不能期望靠建立龐大的、耗資巨大的地方糧食儲備系統（省和縣）來穩定國內糧食市場，1994-1995年國內糧食市場波動就是一個活生生的例子，這也是被國外許多國家所證明的。因為地方政府不會主動地用行政手段通過有效的緩沖庫存系統，來實現全國市場物價的穩定，他們常常等其他地方（如其他省）先行動，然后伺機而定。

要達到穩定市場物價的目標，只有建立一個由中央政府控制的真正能獨立運行，不受地方政策影響的新的糧食儲備系統。設立在各地的糧食儲備機構必須是中央在地方的分支機構，人員、工資、市場購銷等等一切都不受地方政府支配。中國的糧食市場商品率占總產量的比例不到30%，70%的人口（農村人口）基本解決了他們自己的糧食儲備問題。這同其它發展中國家有明顯的區別，它意味著國家需要掌握的糧食儲備量若能有效地運行，中央糧食儲備率（糧食儲備占消費總量的比例）可以比其他發展中國家低得多。那么中央糧食儲備量到底需要多少，當然需要進一步研究，但肯定要比現在中央和地方兩級糧食總儲備量要少得多。據東南亞國家的經驗，國家糧食儲備量占本國糧食消費量的比例一般在5-10%之間。

為了建立這樣的一個新的、獨立的、垂直運行的糧食儲備系統，地方政府的責任是向中央政府提供一定比例的為穩定市場而支出的財政費用，而不是要地方政府抽出這一部分錢來建立他們自己的地方糧食儲備。

這樣新建立的中央糧食貯備系統不但能真正做到穩定市場的目的，而且對減少財政負擔，促進國有糧食企業商業化、市場化有積極的推動作用。

第三、市場建設

政府可以通過各種方式來支持市場的發育，這包括對交通、市場信息和通訊等公共措施的建設、建立和完善糧食批發市場、期貨市場和零售市場及其市場制度，為糧食制定統一的質量標準以及完善各種合同實施的機制等。

（二）、近期應急措施

要建立一個高效的、穩定的、全國糧食市場完全一體化的糧食流通系統需要一定時間的努力。那么在近期內，政府應該采取那些應急措施來應付目前糧食流通領域存在的問題呢？這里我們提出五項臨時措施，供決策部門參考。

第一、在保持定購糧收購的前提下，暫時取消今年秋糧和明年夏糧的計劃性非定購糧收購業務，開放糧食收購市場。

取消國有糧食收儲企業非定購糧的收購業務可以減輕國有糧食企業的庫存暴滿壓力，減少糧食庫存費用，減輕農業發展銀行面臨的大量糧食收購貸款資金繼續沉淀的負擔，提高整個糧食市場的運行效率，從而節省社會成本（因為私商糧販的糧食經銷費用僅是國有糧食收儲企業的一半）。否則，按保護價和定購價收購的糧食捆在一起，要實現順價銷售，結果兩者都不能實現。

開放糧食收購市場，允許私商糧販從事糧食收購業務，不但能促進市場的一體化進程，搞活糧食流通體制，提高糧食市場的運行效益，而且不會降低糧食的市場價格。今年各省確定的保護價實際上只是相當于糧食生產成本，在執行“三項政策”之后，真正的市場價好象消失了，私商糧販只是根據政府的保護價確定他們的收購價。實際上根據我們的預測，目前的“保護價”和私商收購價比真正的市場價要低10%左右。今年下半年，真正的糧食市場價格應該比去年高，因為今年的糧食產量不可能超過去年，而且凈進口減少，所以暫時取消非定購糧的收購業務，允許私商糧販進入收購市場對農民收入會有促進作用。

第二、增加糧食出口

暫時允許國有糧食企業以保護價的價格結算糧食出口業務，同時增加一些出口的“暗補”措施，以緩沖國內臨時的供過于求的市場壓力。當然這項政策只能是臨時的應急措施。

第三、明確今年按定購價收購的糧食實行財政補貼政策

根據我們測算，今年按定購價收購的糧食若不再執行順價銷售的原則，需要200多億元的財政補貼。這比堅持順價銷售所造成的損失要低得多。

第四、減輕明年的定購糧任務，進一步開放糧食市場

在目前糧食供過于求，通貨膨漲率為負的情況下，在今后若干年內是開放糧食市場、加速糧食流通體制改革的最好機遇。開放后的市場，糧食價格下降的可能性不大，因為目前糧食生產的成本價已經相當于甚至超過國家的保護價。很大的可能是糧食價格會略有上升，因為在減少糧食定購任務之后，糧食播種面積可能會相應地減少。

第五、在個別農業生態比較薄弱和糧食生產比較優勢低的地區，適當實行休耕補貼和鼓勵當地農民發展多種經營（通過減少糧食收購任務）。