導(dǎo)語：電訊服務(wù)貿(mào)易相關(guān)法律研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內(nèi)容提要」GATS框架下的電訊自由化和WTO關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議，將日益增加世界范圍內(nèi)基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這使中國還十分幼稚的電訊服務(wù)業(yè)面臨著既要開放自己的市場(chǎng)，又要提高經(jīng)濟(jì)效益以發(fā)展自我的巨大壓力。結(jié)合中國的實(shí)際情況，深入研究GATS和WTO關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議中的基本規(guī)則，特別是MFN原則、國民待遇和市場(chǎng)準(zhǔn)入等，是制定中國基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)開放政策的重要立足點(diǎn)。

「關(guān)鍵詞」基礎(chǔ)電訊服務(wù)協(xié)議/最惠國待遇/市場(chǎng)準(zhǔn)入/國民待遇

「正文」

隨著信息技術(shù)在世界范圍內(nèi)的廣泛發(fā)展和服務(wù)提供的日益國際化，電訊已經(jīng)成為當(dāng)代世界發(fā)展最快的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。電訊服務(wù)通常分為基礎(chǔ)電訊服務(wù)和增值電訊服務(wù)兩部分。基礎(chǔ)電訊服務(wù)在全球電訊服務(wù)貿(mào)易中占了85％，剩余的為增值電訊服務(wù)。（注：基礎(chǔ)電訊包括語音電話、分組交換數(shù)據(jù)傳輸、電路交換數(shù)據(jù)傳輸、電報(bào)、傳真、租用電路等。增值電訊服務(wù)主要是指以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)提供的電訊服務(wù)，如電子郵件、語音郵件、在線信息和數(shù)據(jù)庫檢索、電子數(shù)據(jù)交換、增強(qiáng)型傳真、編碼和協(xié)議轉(zhuǎn)換、在線信息和數(shù)據(jù)處理等。）電訊業(yè)本身既是重要的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是其他產(chǎn)業(yè)的支柱。許多其他的服務(wù)業(yè)要靠電訊服務(wù)來傳遞和交換信息，典型的如金融服務(wù)。電訊服務(wù)已經(jīng)成為服務(wù)經(jīng)濟(jì)的核心，先進(jìn)可靠的電訊網(wǎng)絡(luò)是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵因素之一。（注：電訊業(yè)在所有服務(wù)業(yè)中具有非常重要的地位，自1982年以來世界電訊市場(chǎng)年平均增長率為5.2％，自1990年以來發(fā)展中國家的年平均增長率為9.7％。SeeDataonTelecommunicationMarketsCoveredbytheWTONegotiationsonBasicTelecommunication（Feb.17，1997），/wto/whats—new/data3.htm；EconomicIndicators，TheEconomist，Mar.8，1997，at119.）

作為世界上僅次于金融服務(wù)市場(chǎng)的第二大服務(wù)市場(chǎng)，電訊服務(wù)貿(mào)易受到世界貿(mào)易組織（WTO）的廣泛關(guān)注，在烏拉圭回合關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的談判中，電訊談判是重點(diǎn)內(nèi)容之一。經(jīng)過艱苦的談判，成員方雖對(duì)增值電訊作出了承諾，但在基礎(chǔ)電訊服務(wù)方面則進(jìn)展很小。其根本原因是各國在基礎(chǔ)電訊服務(wù)方面的市場(chǎng)開放程度相差很大，即使在發(fā)達(dá)國家內(nèi)部也是如此，世界電訊產(chǎn)業(yè)的四強(qiáng)（Quad，指美國、加拿大、歐盟和日本，占全球電訊服務(wù)總收入的4／5）各自對(duì)電訊服務(wù)的管制環(huán)境也不同，因此在烏拉圭回合內(nèi)達(dá)成這方面的市場(chǎng)開放協(xié)議非常困難。有鑒于此，一些成員方在烏拉圭回合結(jié)束后繼續(xù)進(jìn)行基礎(chǔ)電訊服務(wù)談判，目標(biāo)是通過在世界貿(mào)易中提倡更大透明度和互惠性來限制貿(mào)易政策對(duì)電訊服務(wù)貿(mào)易本身產(chǎn)生的扭曲效應(yīng)。

1997年2月15日，69個(gè)WTO成員方締結(jié)了關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議。該協(xié)議包括了世界基礎(chǔ)電訊服務(wù)95％的收入，被認(rèn)為是成功的多邊協(xié)議，并于1998年1月1日生效。之后，又有3個(gè)國家承諾開放其電訊服務(wù)市場(chǎng)，這樣共有72個(gè)成員方就增加基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)的國際競(jìng)爭(zhēng)作出了承諾。（注：SeeWTO：TelecomDealWillRingintheChangeson5February1998，Press/87（Jan.26，1998）（visitedFeb.18，1999）（/wto/press/press87.htm）。）基礎(chǔ)電訊服務(wù)承諾并非是在服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）框架外的承諾，而是作為附錄，構(gòu)成GATS不可分割的一部分。關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議被看作是改進(jìn)全球服務(wù)貿(mào)易的基石和推動(dòng)國際電訊服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的最有利因素，在21世紀(jì)將對(duì)基礎(chǔ)電訊產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生最深刻的影響。中國加入WTO后，必然面臨基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)的開放問題，事實(shí)上中國巨大的市場(chǎng)潛力早已為發(fā)達(dá)國家的電訊企業(yè)所關(guān)注。本文將主要以WTO關(guān)于基礎(chǔ)電訊的協(xié)議為基礎(chǔ)，分析基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的幾個(gè)重點(diǎn)法律問題，并為中國電訊服務(wù)市場(chǎng)的開放提供一些思路。

一、基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的最惠國待遇及其適用

最惠國待遇（most—favoured—nationtreatment，MFN）既是關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）存在的基石，同樣也是GATS最核心的內(nèi)容。至于這一原則對(duì)國際貿(mào)易的作用，可以用一句話來概括，那就是“沒有MFN原則，WTO就不會(huì)比雙邊貿(mào)易協(xié)定有任何實(shí)質(zhì)上的優(yōu)越性”。在GATS約束所有成員方的一般義務(wù)的規(guī)定中，最明顯的就是第2條關(guān)于MFN的內(nèi)容。

（一）基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)適用MFN原則產(chǎn)生的免費(fèi)搭車問題

根據(jù)MFN原則，所有作出基礎(chǔ)電訊服務(wù)承諾的成員方有義務(wù)無歧視地給予其他成員方在MFN基礎(chǔ)上的利益，而不管這些成員方參與基礎(chǔ)電訊服務(wù)談判的程度。換言之，WTO所有成員方可以享受基礎(chǔ)電訊服務(wù)談判所帶來的利益，但并非所有成員方都會(huì)受到談判義務(wù)的約束，這就是由GATS本身結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的免費(fèi)搭車（free—rider）問題。發(fā)達(dá)國家自然不愿給予發(fā)展中國家免費(fèi)搭車的優(yōu)惠，于是反對(duì)施加自動(dòng)的和無條件的MFN義務(wù)。它們認(rèn)為，免費(fèi)搭車至少會(huì)產(chǎn)生兩種對(duì)其不利的后果：第一，MFN規(guī)定禁止成員方在相互談判中利用貿(mào)易減讓來促使免費(fèi)搭車者將其市場(chǎng)自由化，也禁止已經(jīng)承諾開放市場(chǎng)的成員方基于互惠要求而對(duì)來自某些國家的服務(wù)提供者關(guān)閉市場(chǎng)。因此，免費(fèi)搭車者接受了貿(mào)易減讓的利益，不管它們實(shí)際上是否作出了這種減讓。第二，如果成員方面臨外國競(jìng)爭(zhēng)，并在國內(nèi)市場(chǎng)上失去了一定市場(chǎng)份額，但卻不能在互惠基礎(chǔ)上進(jìn)入外國市場(chǎng)，則會(huì)失去允許外國服務(wù)提供者進(jìn)入其本國市場(chǎng)的動(dòng)力。（注：關(guān)于免費(fèi)搭車問題的進(jìn)一步討論，請(qǐng)參見石靜遐：《中國發(fā)展國際服務(wù)貿(mào)易的法律問題-結(jié)合GATS的若干分析》，《中國法學(xué)》1997年第5期。）免費(fèi)搭車的考慮在相當(dāng)大的程度上延緩了基礎(chǔ)電訊服務(wù)的談判進(jìn)程。后來談判組向服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)提交了一份最終報(bào)告，同意在GATS框架內(nèi)，對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)不適用立即的無條件的MFN原則。在一定條件下，成員方可以部分或全部豁免基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的MFN義務(wù)。如果成員方希望豁免在某個(gè)基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的MFN義務(wù)，則在基礎(chǔ)電訊服務(wù)協(xié)議生效之前，有一次這樣的機(jī)會(huì)。

（二）國內(nèi)管制基礎(chǔ)電訊服務(wù)的法律與MFN義務(wù)一致性的問題

基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的特殊性使WTO成員方在適用該行業(yè)的MFN原則時(shí)，產(chǎn)生了一些特殊的問題，主要表現(xiàn)為國內(nèi)有關(guān)基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的法律、法規(guī)是否與其承擔(dān)的GATS中的MFN義務(wù)相一致。

以美國為例，為實(shí)施美國在基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)作出的承諾，美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）根據(jù)1934年通訊法第214條通過了“外國人參與美國電訊市場(chǎng)的原則和政策”。從總體上而言，該原則和政策為WTO成員方的電訊服務(wù)提供者進(jìn)入美國市場(chǎng)規(guī)定了開放的標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)也保留了限制某些外國服務(wù)提供者進(jìn)入的權(quán)力。同時(shí)，為保護(hù)美國電訊服務(wù)市場(chǎng)不受反競(jìng)爭(zhēng)行為的損害，該法令還規(guī)定了外國服務(wù)提供者進(jìn)入美國市場(chǎng)后可能受到的不同管制措施。（注：CommentsoftheOfficeoftheUnitedStatesTradeRepresentativeintheMatterofRulesandPoliciesonForeignParticipationintheU.S.TelecommunicationsMarkets，IBDocketNo.97～142，p.3.）由此產(chǎn)生的問題是，F(xiàn)CC對(duì)外國服務(wù)提供者進(jìn)行并不相同的監(jiān)管是否與美國承擔(dān)的GATS的MFN義務(wù)相一致。這涉及到在基礎(chǔ)電訊服務(wù)的領(lǐng)域?qū)ATS第2條如何解釋的問題。在這一問題上，至今并不存在相關(guān)案件和有約束力的機(jī)構(gòu)裁決。但是，應(yīng)當(dāng)考慮到的是，GATT產(chǎn)生的實(shí)踐可以為解釋GATS中的原則提供有用的思路。盡管貨物與服務(wù)之間存在差別，但對(duì)于GATT第1條MFN和其他類似規(guī)定的解釋仍然可以為基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易適用MFN原則提供參考。

GATT的一貫原則是希望通過消除貿(mào)易歧視的方式來增加國際貿(mào)易，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。GATT試圖通過第1條的MFN原則，禁止基于貨物來源的歧視，來達(dá)到這一目標(biāo)。因此，GATT規(guī)定MFN義務(wù)的主要目的在于，確保來自所有成員方的出口商享有機(jī)會(huì)的平等性，阻止成員方基于供應(yīng)商國籍不同而給予歧視性的待遇。（注：SeeClaireMooreDickerson，GATT1994：Fool‘sGoal？11St.John’sJ.LegalComment，259，268，1996.）GATS規(guī)定MFN的初衷，是將適用于貨物的MFN原則同樣適用于服務(wù)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長同樣也是GATS的目的，但根據(jù)其前言，GATS希望通過“在透明度和逐步自由化（progressiveliberalization）的條件下”，來達(dá)到擴(kuò)展貿(mào)易的目的。盡管其目的在于促進(jìn)對(duì)東道國市場(chǎng)的平等進(jìn)入，但GATS規(guī)定的MFN原則不是競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入的擔(dān)保。因此，WTO成員方可以在不違反GATS的MFN義務(wù)的前提下限制競(jìng)爭(zhēng)，只要這種限制沒有在外國公司間構(gòu)成基于國籍的歧視。

事實(shí)上，GATS允許成員方通過談判對(duì)某些服務(wù)業(yè)豁免MFN義務(wù)，這本身就使成員方可能在這些服務(wù)業(yè)給予某些成員方的服務(wù)提供者更優(yōu)惠的待遇。（注：SeeMaryE.Footer，TheInternationalRegulationofTradeinServicesFollowingCompletionoftheUruguayRound，29InternationalandComparativeLawQuarterly，453，455～456，1995.）在GATT中則不存在這樣的豁免。進(jìn)一步而言，通過臨時(shí)豁免MFN義務(wù)，GATS規(guī)定的MFN原則暫時(shí)不會(huì)完全地實(shí)現(xiàn)。但無條件的MFN應(yīng)該是GATS追求的最終目標(biāo)。這一目標(biāo)與GATS的逐步自由化原則是一致的。GATS附錄規(guī)定，對(duì)MFN原則的豁免需要符合三個(gè)條件。（注：首先，在期限上豁免不應(yīng)當(dāng)超過10年，并且這種豁免要受制于將來的貿(mào)易自由化談判；第二，服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)（CTS）將在5年后審查所有的豁免，以確定享受豁免的條件是否依然存在；第三，在豁免期限終止時(shí)，成員方必須通知服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)這些措施是否已經(jīng)被修改，從而符合一般的MFN原則。）這些條件表明GATS在調(diào)整服務(wù)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)條件方面的靈活性。在某些給予MFN待遇的條件尚未成熟的服務(wù)行業(yè)，暫時(shí)允許豁免，但同時(shí)又堅(jiān)持要求豁免的成員方市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)的自由化，以便減少豁免。

需要注意的是，在促進(jìn)世界貿(mào)易增長方面，GATT與GATS有著共同的目標(biāo)，但二者實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方式有所不同。GATT主要依靠的是非歧視方法，特別是第1條規(guī)定的MFN待遇；GATS則是通過增加透明度和逐步自由化的方式來達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)展服務(wù)貿(mào)易的綜合目標(biāo)。（注：RuthKu，AGATT—AnalogueApproachtoAnalyzingtheConsistencyoftheFCC‘sForeignParticipationOrderwithU.S.GATSMFNCommitments，GeorgeWashingtonJournalofInternationalLawandEconomics，Vol.32，1999，p.144.）GATS第四部分明確承認(rèn)，貿(mào)易自由化進(jìn)程必須通過確保所有參與方權(quán)利和義務(wù)的綜合平衡來實(shí)現(xiàn)。因此，通過談判以逐步自由化的方式來實(shí)現(xiàn)開放的自由貿(mào)易的全球基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)，是GATS確立的比較現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。在這一目標(biāo)下，GATS為其成員方提供了相當(dāng)?shù)撵`活性，以便使其國內(nèi)的基礎(chǔ)電訊服務(wù)監(jiān)管計(jì)劃適用于該行業(yè)快速增長的競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境。在合適地考慮國內(nèi)政策目標(biāo)的前提下，成員方被授予管理在其境內(nèi)的服務(wù)和服務(wù)提供者的權(quán)力，允許成員方采取逐步的而不是立即的步驟去適合特定行業(yè)的MFN義務(wù)。FCC的實(shí)施框架從某種程度上說是符合GATS的這些目標(biāo)和方法的，因而與GATS第2條MFN義務(wù)是一致的。這樣的考慮給基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)的開放提供了非常重要的啟示，容后分析。

二、基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入與國民待遇

GATS區(qū)別于GATT的一個(gè)重要方面在于，GATS將成員方承擔(dān)的義務(wù)分為一般義務(wù)和特殊承諾兩部分。MFN原則是成員方承擔(dān)的一般義務(wù)，而市場(chǎng)準(zhǔn)入和國民待遇則是成員方承擔(dān)的特定義務(wù)。從形式上而言，對(duì)于GATS的每一成員方來說，MFN的范圍是由一個(gè)所謂的反列清表（negativelist）來決定的-它適用于除列于成員清單以外的所有服務(wù)部門。國民待遇和市場(chǎng)準(zhǔn)入的覆蓋范圍則是由正列清表的方式來決定的-它只適用于列入每一成員承諾減讓表中的服務(wù)部門，而且現(xiàn)存措施須不排除在外。（注：參見伯納德。霍克曼、邁克爾。考斯泰基：《世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)-從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁，第132頁，第139頁。）

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入

GATS以逐步實(shí)現(xiàn)國際服務(wù)貿(mào)易的自由化為目標(biāo)，而市場(chǎng)準(zhǔn)入原則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要前提。引入市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾，反映了服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)常同時(shí)受到適用于國內(nèi)和國外實(shí)體的措施的限制。市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾比MFN原則更進(jìn)了一步。MFN原則要求如果一成員方允許其他成員方的服務(wù)提供者進(jìn)入其國境，它應(yīng)當(dāng)在非歧視性的基礎(chǔ)上進(jìn)行。市場(chǎng)準(zhǔn)入則要求成員方應(yīng)當(dāng)盡可能地允許外國的服務(wù)提供者進(jìn)入其市場(chǎng)。GATS第16條不要求成員方對(duì)外國服務(wù)提供者開放其服務(wù)市場(chǎng)，它僅僅規(guī)定只有當(dāng)成員方在其承諾表中對(duì)此作出確定性承諾時(shí)，它們才受這種義務(wù)的約束。

市場(chǎng)準(zhǔn)入原則適用于服務(wù)時(shí)與貨物有所不同。根據(jù)GATT，市場(chǎng)準(zhǔn)入原則鼓勵(lì)成員方將種種隱性、不易量化的非關(guān)稅壁壘變成關(guān)稅壁壘，在此基礎(chǔ)上要求通過談判全面縮減關(guān)稅。但當(dāng)市場(chǎng)準(zhǔn)入適用于服務(wù)業(yè)時(shí)，GATS不僅提供了通過貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入，而且提供了通過投資進(jìn)行的市場(chǎng)準(zhǔn)入。（注：參見伯納德。霍克曼、邁克爾。考斯泰基：《世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)-從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁，第132頁，第139頁。）（注：GATS第1條規(guī)定了服務(wù)提供的四種方式，即跨境提供（cross—bordersupply）、境外消費(fèi)（consumptionabroad）、自然人存在（presenceofnaturalpersons）、商業(yè)存在（commercialpresence）。其中商業(yè)存在方式涉及到基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的外資進(jìn)入。）在基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)，市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)際上是服務(wù)提供者面臨的最重要的問題。在全球基礎(chǔ)電訊服務(wù)談判中，市場(chǎng)準(zhǔn)入一直是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的主要分歧點(diǎn)。以美國為首的發(fā)達(dá)國家由于其在電訊技術(shù)和電訊服務(wù)方面有絕對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因而對(duì)開放基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)持非常積極的態(tài)度。但基礎(chǔ)電訊服務(wù)在發(fā)展中國家屬于新興的幼稚產(chǎn)業(yè)，因而發(fā)展中國家對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度，具體表現(xiàn)為對(duì)外資準(zhǔn)入的限制。（注：參見楊圣明主編：《服務(wù)貿(mào)易：中國與世界》，民主與建設(shè)出版社1999年版，第251頁。）在基礎(chǔ)電訊服務(wù)談判達(dá)成協(xié)議之前，成員方對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入所作的承諾非常有限，但在關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議中作出承諾的成員方要承擔(dān)相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)。成員方可以批準(zhǔn)完全的或部分的市場(chǎng)準(zhǔn)入，但對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制要在其承諾表中詳細(xì)地列明。每一成員方的承諾表包括四個(gè)部分：行業(yè)和分行業(yè)的列表、對(duì)上述列表的市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制、對(duì)每一行業(yè)的國民待遇的限制以及在每一行業(yè)上的額外承諾。這些承諾表構(gòu)成GATS不可分割的一部分。所有的承諾在承諾表于1998年1月1日生效后立即開始實(shí)施，任何限制也同時(shí)實(shí)施。一旦成員方在其承諾表中作出了承諾，除非該承諾對(duì)任何成員方都沒有利益而其撤回對(duì)任何成員方都沒有損害，才可以根據(jù)GATS第11條撤回這種承諾，修正其承諾表。如果有成員方因此受到損害，則受損害方可以要求撤回承諾的一方與其進(jìn)行磋商，這有可能導(dǎo)致出現(xiàn)賠償問題。（注：TaunyaL.McLarty：“LiberalizedTelecommunicationsTradeintheWTO：ImplicationsforUniversalServicePolicy”，F(xiàn)ederalCommunicationLawJournal，December1998，p.44，pp.48～49，p.6，pp.32～33，pp.54～56.）

在基礎(chǔ)電訊服務(wù)協(xié)議中，市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的限制是基于服務(wù)提供的四種方式來進(jìn)行的。許多成員方?jīng)]有列舉有關(guān)跨境提供和境外消費(fèi)以及自然人存在的限制，通過這些方式提供基礎(chǔ)電訊服務(wù)一般是不受約束的。在投資方面，大多數(shù)承諾表允許以商業(yè)存在方式提供基礎(chǔ)電訊服務(wù)，外國服務(wù)提供者因此有權(quán)通過取得或新建的方式擁有全部或部分的外資電訊公司。在協(xié)議中，47個(gè)國家承諾在分階段的基礎(chǔ)上允許外資對(duì)電訊服務(wù)和設(shè)施享受100％的所有權(quán)或控股，允許語音電話服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，允許兩個(gè)或更多的服務(wù)提供者進(jìn)入本國市場(chǎng)。但是，不少成員方通過限制外資比例的方式對(duì)通過商業(yè)存在提供電訊服務(wù)進(jìn)行了限制，10個(gè)國家不允許外資控制其基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)。

WTO關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議是基礎(chǔ)電訊服務(wù)領(lǐng)域有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的第一個(gè)也是最重要的一個(gè)協(xié)議。它體現(xiàn)了成員方在取消基礎(chǔ)電訊服務(wù)壟斷、放寬對(duì)外國產(chǎn)權(quán)限制等方面所作出的努力。就經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家而言，一般傾向于在2000年前開放多數(shù)基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)。美國1996年電訊法宣布停止執(zhí)行原規(guī)定的限制條例，使美國電訊市場(chǎng)更加開放。歐盟也從1998年1月1日起開放歐盟基礎(chǔ)電話業(yè)務(wù)市場(chǎng)。（注：參見楊圣明主編：《服務(wù)貿(mào)易：中國與世界》，民主與建設(shè)出版社1999年版，第252～253頁。）但同時(shí)應(yīng)注意的是，各國在基礎(chǔ)電訊市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的例外也表明，在全球范圍內(nèi)實(shí)施完全的基礎(chǔ)電訊服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)并不能一蹴而就。

（二）國民待遇

國民待遇在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域是指一成員方對(duì)來自任何其他成員方的服務(wù)和服務(wù)提供者，在法律、規(guī)章和管理等方面給予的待遇不低于該國的服務(wù)和服務(wù)提供者所享受的待遇。國民待遇原則與MFN原則一樣，都建立在國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的非歧視基礎(chǔ)上，在許多方面可以看作是對(duì)MFN原則的補(bǔ)充。

在GATS框架下，成員方須逐個(gè)談判國民待遇的承諾并將其列入承諾表中，才會(huì)受到該原則的約束。如果由于消費(fèi)者愿意選擇國內(nèi)提供者的服務(wù)而使外國提供者面臨潛在的不利影響，成員方對(duì)此不負(fù)責(zé)任。（注：參見王貴國：《從服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定看經(jīng)濟(jì)一體化的法律滲透》，載陳安主編：《中國國際經(jīng)濟(jì)法論叢》第1卷，法律出版社1998年版，第104頁。）就服務(wù)提供的四種方式而言，對(duì)國民待遇的限制也表現(xiàn)在通過商業(yè)存在提供的服務(wù)。例如，日本要求，通過商業(yè)存在方式提供基礎(chǔ)電訊服務(wù)時(shí)，公共電訊經(jīng)營者（publictelecommunicationoperators，PTOs）中具有本國國籍的成員應(yīng)當(dāng)占有相當(dāng)?shù)臄?shù)量。（注：See，e.g.，WTOSecretariat，Japan，ScheduleofCommitments，Supp.2，at2.）

在基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)適用國民待遇遇到的最重要同時(shí)也是最困難的問題是對(duì)東道國公共電訊網(wǎng)絡(luò)的接入（access）問題。在烏拉圭回合談判中，許多國家不愿對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)作出承諾。到1994年4月，基礎(chǔ)電訊服務(wù)是在烏拉圭回合結(jié)束時(shí)仍未得到解決的服務(wù)行業(yè)之一。其原因在于，不論作為服務(wù)業(yè)本身還是作為其他服務(wù)業(yè)的支柱，基礎(chǔ)電訊服務(wù)都有一些獨(dú)特的方面，特別是涉及到對(duì)東道國公共電訊網(wǎng)絡(luò)的接入問題。由于信息傳遞本身的特性及要求，電訊服務(wù)提供者必須建造通訊網(wǎng)絡(luò)或獲得進(jìn)入現(xiàn)存通訊網(wǎng)絡(luò)的許可。在電訊業(yè)，對(duì)新進(jìn)入者而言，網(wǎng)絡(luò)的建造會(huì)遇到非常復(fù)雜的問題，因其屬于東道國的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，如果不能接入東道國已有的電訊網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，外國提供者便很難提供電訊服務(wù)。這種接入所遇到的最大障礙是許多國家的電訊基礎(chǔ)設(shè)施由政府所有并經(jīng)營。有人提出，應(yīng)當(dāng)有一些以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的（competitive—based）的規(guī)則來調(diào)整這些新進(jìn)入者和占主導(dǎo)地位的服務(wù)提供者之間的關(guān)系。（注：TaunyaL.McLarty：“LiberalizedTelecommunicationsTradeintheWTO：ImplicationsforUniversalServicePolicy”，F(xiàn)ederalCommunicationLawJournal，December1998，p.44，pp.48～49，p.6，pp.32～33，pp.54～56.）

在基礎(chǔ)電訊服務(wù)方面適用國民待遇原則，就意味著外國服務(wù)提供者與東道國的國內(nèi)服務(wù)提供者有同樣的機(jī)會(huì)進(jìn)入公眾網(wǎng)絡(luò)，不管該提供者是公有的還是私有的以及來自哪個(gè)國家。但是，在許多國家，基礎(chǔ)電訊服務(wù)的提供多由國有企業(yè)或國家直接進(jìn)行壟斷。當(dāng)政府既是市場(chǎng)的管制者又是市場(chǎng)的參與者時(shí)，國民待遇原則適用的困難就不可避免地產(chǎn)生了。從理論上講，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)包括自己在內(nèi)的所有市場(chǎng)參與者平等地適用國內(nèi)立法、規(guī)章、稅收、標(biāo)準(zhǔn)等。例如，如果政府向別的服務(wù)提供者征稅，它自己也應(yīng)當(dāng)納稅，但實(shí)際上這樣做是非常困難的，甚至是不可能的。同時(shí)，政府通過作為基礎(chǔ)電訊服務(wù)的監(jiān)管者，對(duì)服務(wù)市場(chǎng)又施加了非常重要的影響。電訊服務(wù)行業(yè)的這些問題促使GATS的許多成員方在其承諾中又加進(jìn)了不少國民待遇的例外規(guī)定。

至今為止，在GATS框架下進(jìn)行的大多數(shù)市場(chǎng)準(zhǔn)入和國民待遇承諾仍主要是維持現(xiàn)狀的性質(zhì)（standstill）。也就是說，成員方現(xiàn)存的對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和國民待遇限制，如果有的話，在烏拉圭回合談判中可以保留，但是成員方承諾將來的限制不比在談判時(shí)所列部門中現(xiàn)行的措施更加嚴(yán)格。（注：參見伯納德。霍克曼、邁克爾。考斯泰基：《世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)-從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁，第132頁，第139頁。）在關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議締結(jié)之后，人們認(rèn)為在已經(jīng)作出承諾的服務(wù)業(yè)中，對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)的承諾是最強(qiáng)有力的，WTO成員方試圖保證和促進(jìn)真正的電訊服務(wù)貿(mào)易自由化。從1998年起，世界上三大電訊市場(chǎng)-歐盟、日本和美國的市場(chǎng)基本開放。但在基礎(chǔ)電訊服務(wù)方面，仍有許多艱苦的工作需要進(jìn)行，特別是解決政府擁有的電訊企業(yè)在其國內(nèi)市場(chǎng)的壟斷問題。（注：基礎(chǔ)電訊談判組（NGBT）根據(jù)美國1996年的電訊法提出了在世界基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)開展競(jìng)爭(zhēng)的原則，主要反映在參考文件（referencepaper）中，其中涉及到的一個(gè)問題就是反對(duì)通過壟斷方式限制競(jìng)爭(zhēng)或?qū)е路锤?jìng)爭(zhēng)的結(jié)果等。該參考文件的問題需要成員方的額外承諾，一些成員方已經(jīng)承擔(dān)了這種額外承諾的義務(wù)，將其規(guī)定在承諾表的附件中。）進(jìn)一步的市場(chǎng)開放將在2000年新一輪的GATS談判中繼續(xù)進(jìn)行。

三、中國發(fā)展基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的法律思考

（一）中國電訊服務(wù)的發(fā)展及開放的現(xiàn)狀

長期以來，中國大陸的電訊服務(wù)一直由郵電部獨(dú)家壟斷經(jīng)營，中國電信經(jīng)營著至少90％的蜂窩和固定線路網(wǎng)絡(luò)。1994年中國聯(lián)通成立之后，打破了這種壟斷局面。1998年5月，中國電信無線尋呼股份制改造在全國范圍內(nèi)進(jìn)行，這是標(biāo)志著中國電訊產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)權(quán)機(jī)制上打破壟斷的又一重大舉措。隨著國內(nèi)電訊市場(chǎng)壟斷的消除，電訊業(yè)將成為中國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)力。但從總體上而言，中國電訊服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

對(duì)于國際電訊服務(wù)業(yè)務(wù)（包括增值電訊服務(wù)和基礎(chǔ)電訊服務(wù)），中國大陸尚未開放。也就是說，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，除郵電部外的任何單位均不得經(jīng)營國際電訊服務(wù)業(yè)務(wù)。中國境內(nèi)的公用通訊網(wǎng)、專業(yè)通訊網(wǎng)的有線、無線通訊業(yè)務(wù)，一律不允許境外各類團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人以及在中國境內(nèi)的外商獨(dú)資、合資和合作企業(yè)經(jīng)營或參與經(jīng)營，也不得以任何形式吸引外商參股經(jīng)營。例如，中國聯(lián)通采取“中中外”方式在1997年底籌集了14億美元，用于建設(shè)23個(gè)GSM網(wǎng)絡(luò)。但政府禁止聯(lián)通所采用的“中中外”投資模式，以防止外商通過“中中外”方式參與中國大陸的電訊服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。（注：參見楊圣明主編：《服務(wù)貿(mào)易：中國與世界》，民主與建設(shè)出版社1999年版，第242頁。）

中國是世界上GSM電話最大的市場(chǎng)，蜂窩電話市場(chǎng)也存在巨大潛力。這一市場(chǎng)早已吸引了海外投資者的注意，他們將中國看作是極具潛力的投資場(chǎng)所。雖然中國沒有在關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議上簽字，但卻是GATS的簽字國。并且，中國已經(jīng)在1998年對(duì)國際社會(huì)鄭重承諾：在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，中國將會(huì)向世界開放電訊服務(wù)市場(chǎng)。（注：參見楊圣明主編：《服務(wù)貿(mào)易：中國與世界》，民主與建設(shè)出版社1999年版，第257頁。）由此可見，如何發(fā)展中國的電訊服務(wù)貿(mào)易，逐步開放電訊服務(wù)市場(chǎng)，已經(jīng)成為中國電訊業(yè)發(fā)展進(jìn)程中必須考慮的重要問題。

（二）爭(zhēng)取發(fā)展中國家的特殊待遇

通過GATS所倡導(dǎo)的非歧視、逐步自由化等政策，創(chuàng)造基礎(chǔ)電訊服務(wù)平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境固然有益，但在實(shí)際操作中對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家還是有明顯區(qū)別的。基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的自由化是那些在該領(lǐng)域有較大優(yōu)勢(shì)的發(fā)達(dá)國家所極力推行的，WTO將為其電訊企業(yè)提供實(shí)現(xiàn)全球服務(wù)的廣泛機(jī)會(huì)。（注：DeltevF.Vagts，BenC.Fisher，“BookReview：ElectronicHighwaysforWorldTrade：IssuesinTelecommunicationandDataServices”，AmericanJournalofInternationalLaw，April，1991，pp.395～396.）因此，從目前的情況來看，中國不是基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易增長的明顯受益者。但不容忽視的是，新的貿(mào)易機(jī)會(huì)將為中國提供“獲得對(duì)其發(fā)展有重要作用的服務(wù)的更為廣泛的選擇”，并有可能從新市場(chǎng)的開放中得到免費(fèi)搭車的好處。中國應(yīng)盡量采取積極的參與態(tài)度，避免成為基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的消極旁觀者。

必須看到的是，關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議對(duì)中國形成了很大的壓力。從某種程度上而言，中國可能需要付出高額的機(jī)制轉(zhuǎn)換成本，本對(duì)電訊服務(wù)業(yè)的壟斷進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整以利于開展競(jìng)爭(zhēng)。至于中國對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的參與，正如烏拉圭回合部長宣言明確宣示的，應(yīng)將服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展作為一種促進(jìn)所有貿(mào)易伙伴經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段。考慮到某些發(fā)達(dá)國家享有的優(yōu)勢(shì)以及跨國公司的優(yōu)勢(shì)地位，不使富者更富和窮者更窮是非常重要的。因此，GATS對(duì)發(fā)展中國家提供了一些特殊的保護(hù)措施以及優(yōu)惠的待遇。這種特殊待遇的主要組成部分除了一些明顯需要的系統(tǒng)建設(shè)所需的財(cái)政資助外，在開發(fā)數(shù)據(jù)、系統(tǒng)分析、貿(mào)易政策評(píng)審機(jī)制、人才培訓(xùn)和信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面的技術(shù)協(xié)助也是很必要的。

GATS第19條規(guī)定：“自由化的過程應(yīng)對(duì)各成員的國家政策目標(biāo)以及每個(gè)成員的整體和個(gè)別服務(wù)部門的發(fā)展水平給予應(yīng)有的尊重。應(yīng)給予個(gè)別發(fā)展中國家成員適當(dāng)?shù)撵`活性，開放較少的部門，開放較少類型的交易，根據(jù)它們的發(fā)展?fàn)顩r，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，并且當(dāng)允許外國服務(wù)提供者進(jìn)入其市場(chǎng)時(shí)，對(duì)該準(zhǔn)入附加條件以實(shí)現(xiàn)第四條所述的目標(biāo)。”在不危及國家安全和不妨礙民族電訊服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提下，中國應(yīng)有選擇、有步驟地開放部分基礎(chǔ)電訊服務(wù)業(yè)務(wù)。作為發(fā)展中國家，中國在對(duì)電訊服務(wù)業(yè)作出關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入和國民待遇的特別承諾時(shí)，可以享有上述一些特殊待遇，可以有較大余地去限制自己出價(jià)的部門范圍。當(dāng)然，不管這種優(yōu)惠有多大吸收力，基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)的開放還是可能會(huì)對(duì)中國主權(quán)及經(jīng)濟(jì)利益造成不利影響。作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的交換條件，中國可以堅(jiān)持對(duì)進(jìn)口技術(shù)和在中國境內(nèi)搜集信息的利用以及在關(guān)鍵領(lǐng)域培訓(xùn)和雇傭中國人員等方面作出一些限制。

（二）利用例外條款維護(hù)中國利益

這里的例外包括MFN原則的例外、GATS的一般例外、安全例外、國際收支平衡例外以及基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的特殊例外等。在MFN原則的例外方面，關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議允許成員方采取對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)的MFN豁免。（注：但有關(guān)成員國應(yīng)就這些例外通知服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)，規(guī)定一個(gè)豁免終止的日期。該時(shí)間不應(yīng)超過10年，每5年需要由服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)審查一次。這些豁免的問題將來需要繼續(xù)談判。）例如，美國對(duì)單向衛(wèi)星傳輸電視服務(wù)進(jìn)行了MFN原則豁免。發(fā)展中國家中的阿根廷、安提瓜和巴布爾達(dá)、孟加拉共和國、巴西、印度、巴基斯坦、斯里蘭卡、土耳其等也在其承諾表中列舉了MFN豁免條款。中國可以根據(jù)基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)發(fā)展的具體情況，在符合GATS第2條MFN原則豁免的前提下，將與有關(guān)國家談判達(dá)成的例外規(guī)定在承諾表中。

就安全例外而言，作為其他行業(yè)的支柱，電訊基礎(chǔ)設(shè)施具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和國家安全意義。有人認(rèn)為，電訊基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的重要性正如在工業(yè)時(shí)代鐵路對(duì)制造業(yè)的重要性一樣。（注：TaunyaL.McLarty：“LiberalizedTelecommunicationsTradeintheWTO：ImplicationsforUniversalServicePolicy”，F(xiàn)ederalCommunicationLawJournal，December1998，p.44，pp.48～49，p.6，pp.32～33，pp.54～56.）基于目前的情況，中國可以將國家安全問題作為限制基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)外資比例的理由，但這不是長久之計(jì)。根據(jù)GATS第22條，中國還可以選擇國際收支平衡的例外，以延遲承擔(dān)在基礎(chǔ)電訊服務(wù)方面的義務(wù)。但因其有比較嚴(yán)格的限制和要求，所以援引這一例外不易成功。

除上述例外之外，中國還可以考慮利用關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議參考文件中規(guī)定的電訊服務(wù)行業(yè)的兩個(gè)特殊例外，即稀缺資源（scarceresources）和普遍服務(wù)（universalservices）。在分配諸如無線電頻率之類的稀缺資源時(shí)，中國作出的決定可以偏離GATS的原則，但必須以非歧視的方式實(shí)施。實(shí)際上中國利用這一例外可以有效地縮減服務(wù)電訊行業(yè)的某些新進(jìn)入者。普遍服務(wù)是促進(jìn)國內(nèi)基礎(chǔ)電訊服務(wù)發(fā)展的最重要的措施之一，其目標(biāo)是為了確保基礎(chǔ)電訊服務(wù)提供給那些不發(fā)達(dá)地區(qū)的人們，（注：TaunyaL.McLarty：“LiberalizedTelecommunicationsTradeintheWTO：ImplicationsforUniversalServicePolicy”，F(xiàn)ederalCommunicationLawJournal，December1998，p.44，pp.48～49，p.6，pp.32～33，pp.54～56.）這對(duì)于中國而言更是一個(gè)迫切的目標(biāo)。中國東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距很大，中西部通訊網(wǎng)目前正處在全網(wǎng)資助支持下形成基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵時(shí)期，仍然存在著地區(qū)性的交叉補(bǔ)貼。如果現(xiàn)在電訊市場(chǎng)全面開放，勢(shì)必影響中西部地區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)的形成和普遍服務(wù)。中國可根據(jù)參考文件，為實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的目標(biāo)而確定有關(guān)的國內(nèi)政策，包括為此而采取一些與承諾不相一致的措施，如保持政府對(duì)電訊基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營、對(duì)某些基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼等。只要這些方式是以一種合理的方式實(shí)施的，那么在一定期限內(nèi)是被允許的。

此外，從美國FCC通過的“外國人參與美國電訊市場(chǎng)的原則與政策”來看，雖然在外國的服務(wù)提供者之間可能會(huì)有不公平的待遇，但被認(rèn)為與美國承擔(dān)的GATS的MFN義務(wù)是一致的。因此，可以看出，GATS對(duì)國內(nèi)政策施加的限制實(shí)質(zhì)上比較有限，成員方在加入GATS后，仍保有制定國內(nèi)政策的自由，只要不歧視基于來源不同的服務(wù)。它甚至允許成員方實(shí)施不利于或不符合經(jīng)濟(jì)效率的政策，如保障國際收以平衡的條款。（注：參見伯納德。霍克曼、邁克爾。考斯泰基：《世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)-從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁，第132頁，第139頁。）因此，以GATS和關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議為參考，制定出適宜中國電訊服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的有關(guān)法律、法規(guī)，建立基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)公平、有效的運(yùn)作規(guī)則和電訊業(yè)務(wù)管理體制，是中國發(fā)展基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的當(dāng)務(wù)之急。