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1、我國出口ODS特點

目前我國是世界上最大氟產品生產國和出口國，2000年以來，我國出口的消耗臭氧層物質主要是HCFCs類及少量的CFCs類(《議定書》批準的豁免用途)及甲基溴等產品。HCFCs類產品主要用于制冷劑、清洗劑、發泡劑和原料用途。從出口統計數據來看:原料占30%，制冷劑占40%，發泡劑占25%，其他占5%。我國原料主要出口美國、歐盟、日本等發達國家，這些國家管理比較規范，問題較少。但用作制冷劑、發泡劑、清洗劑等的ODS出口覆蓋全球，中東、南美、非洲、南亞等國家是我國ODS的主要出口地。ODS出口相關的非法貿易主要集中在制冷劑方面。目前，我國生產的ODS制冷劑主要是HCFC22及含有HCFCs的混合物。含氟制冷劑是ODS的主要消費類型且種類繁多，如R401/402/403/405/406/408/409/411/501/502/503/504/506/509等。這些都是國際公認的制冷劑，各種混合成分、比例也很固定。但是，將上述制冷劑的成分及比例改變也可以用做制冷劑。為了履行國際公約，控制這些物質的進出口，環保部、商務部及海關總署分別在2006及2009年發文將這類物質列入我國的ODS進出口受控名錄(商品編碼3824740090)。我國還是非ODS制冷劑主要的供應國，我國的氫氟碳化物(HFCs)類物質，特別是HFC134a生產量很大。這類物質沒有被列為消耗臭氧層物質，不受《議定書》控制，但它們都具有較高的GWP(全球變暖潛能值，GlobalWarmingPotential)值，也是重要的溫室氣體。

2、ODS非法貿易的原因

第一，各國淘汰ODS的進程不一樣，導致各國的ODS進出口政策差異。根據人均消費量，《議定書》將世界國家分為第二條款國家和第五條款國家。所謂第二條款國家是指人均消費消耗臭氧層物質0．5kg以上的國家，主要是發達國家。第五條款國家則是人均消費量不足0．5kg的國家，主要是發展中國家，我國是最大的第五條款國家。就HCFCs類物質來說，《議定書》要求第二條款國家2006年凍結生產和消費，2030年全面淘汰。也就是說，2030年生產和消費為零。第五條款國家則是2016年凍結生產和消費，2040年全面停止生產和消費［4］。然而，第十六次締約國大會又提出加速淘汰HCFCs的計劃，要求第五條款國家和第二條款國家的凍結和停止消耗臭氧層物質生產和使用的期限提前。各國為了實現《議定書》的目標，根據《議定書》規定的義務，制定了相應的對策和措施。美國和歐盟已經凍結了HCFCs生產和消費，制定了相應的控制進出口措施。歐盟2011年了禁止進口ODS用途的HCFCs的禁令，俄羅斯也于2012年1月開始禁止進口HCFC22及其含有HCFC22的混合物。在這種情況下，與這些國家進行禁止類物質的進出口貿易，就明顯違反這些國家政策，屬于非法貿易行為。第二，非法進出口具有巨大的經濟利益。在歐盟2011年禁止進出口HCFCs類物質后，消耗臭氧層物質的價格不斷上漲。目前，歐盟HCFC22的價格已經漲到每公斤20多美元，而該類物質在我國還不到每公斤3美元，非法貿易1t，毛利潤有20多萬元人民幣。巨大的利潤不斷刺激了非法貿易行為。第三，騙取退稅。在我國消耗臭氧層物質的退稅率不同，例如，我國HCFCs純物質的出口退稅率為8%～12%，而混合物的退稅率為5%左右。有些企業為了獲得較大的退稅率，故意把混合物申報為純的化學物質。第四，市場需求不斷上升。雖然各國相繼凍結、淘汰ODS產品，但是以前生產的使用HCFCs的產品仍在使用，一般的電器平均壽命在15年以上，每年社會保有量的10%產品面臨維修，需要一定量HCFCs物質。從淘汰CFCs(俗稱氟里昂)的歷史來看，美國于2000停止了CFC12的生產，但市場上有百萬輛的汽車、冰箱等設備，這些產品的維修需要大量的CFC12。雖然，美國開展了對舊有汽車、冰箱等設備中的CFC12回收工作，但回收技術要求高、投資大、回收成本高，導致CFC12價格迅速上漲，刺激了非法貿易行為。HCFCs也面臨同樣的問題，美國存在大量的以HCFC22或含有HCFC22作為制冷劑的設備，如家用空調。2006年，美國已經凍結生產HCFC22，2013洪云，等中國消耗臭氧層物質非法進出口貿易狀況和對策分析21年HCFC22要消減35%，而HCFC22回收也面臨著和CFC12同樣的投資大、成本高等問題。預計未來幾年內，HCFC22或含有HCFC22的物質需求會不斷增強。

3、常見的非法貿易形式

1.以回收ODS名義出口此類案件主要發生在一些發達國家已經禁止進口的ODS品種上。如2000年，第二條款國家全面停止了新生的CFCs類和哈龍類物質的生產和使用，并制定了相關政策，禁止進出口新生的CFCs類和哈龍類物質，但回收的CFCs和哈龍不受控制。因此一些不法商人就鋌而走險，將新生的CFCs和哈龍申報成回收CFCs，從事非法貿易。我國目前還沒有較好的回收技術、設備和管理體系，也沒有回收的ODS物質供出口。但以回收ODS名義出口的行為卻偶爾發生。

2.利用各國政策差異偽報瞞報如前所述，我國HCFCs類的出口主要以原料用途和ODS用途名義出口。作為原料用途主要出口到發達國家，主要用戶是大化工廠，批量大，一般不會作假。作為發泡劑出口的HCFCs相對較少，存在的問題也較少。問題比較多的是制冷用途方面的出口。但各國淘汰進程不一樣，在進出口HCFCs特別是用于制冷劑HCFC22的政策是有差異的。例如，俄羅斯禁止HCFC22的進口，但允許HCFC141b的進口，不法商人就將禁止進口的產品偽報成HCFC141b。俄羅斯于2012年4月向我國通報，查獲一個貨箱以HCFC141b名義進口的產品，總重近20t。實際上，該貨物含R113，2．49t;HCFC141b，98t;R12，32t;R22＆R40，8．30t。該案屬典型偽報、瞞報行為。

3.以小商品形式夾帶出口(義烏等小商品市場、烏魯木齊等邊貿市場)還有一些不法企業，以出口普通商品的名義，在集裝箱中夾藏受控的ODS，逃避海關監管。這類行為中一般以夾雜在百貨類貨物中較為多見，主要發生在一些小商品買賣中。我國浙江義烏及一些邊貿市場，國際商販較多，他們來中國購買一些百貨，有時也購買一些小包裝的制冷劑，很多商販并不知道含氟制冷劑進出境需要許可證。在新疆，很多中亞國家的商人來到邊貿市場，購買大量生活用品，同時也購買了含氟制冷劑，少則兩三瓶，多則十幾瓶裝。烏魯木齊海關就查獲過此類案件。4利用ODS產品和非ODS產品的相似性偽報瞞報用做制冷劑的CFCs、HCFCs類物質或含有HCFCs類的混合物和一些其他非ODS物質如HFC134a、混合物制冷劑R404/R407/R410等，在功能上和包裝上具有相似性(見圖1、圖2)，都是用同樣形狀的鋼瓶包裝運輸，這些類型的制冷劑，許可證管理的和非許可證管理的極易混淆。因此有些公司為了逃避監管，把HCFCs類物質或含有HCFCs類的混合物申報為HFC134a或者其他不需要許可證的物質出口。

4、已采取的控制措施

2005年11月，在《蒙特利爾議定書》第十七次締約方大會期間，英國環境調查機構向大會播放了由該機構秘密拍攝制作的反映一些不法商人進行非法貿易情況的錄像片［5］，使得國際社會更加關注非法貿易。面對這種嚴峻的形勢，為解決實際問題，環保部會同海關總署和商務部修訂“消耗臭氧層物質進出口管理辦法”，完善了法律體系，加強了打擊ODS進出口非法貿易的工作力度。

1.積極協調有關部門，開展打擊ODS非法貿易專項行動自2006年，有關主管部門先后聯合開展了“補天行動”［6］、“補天行動II期”、“大地女神行動”、“國門之盾”等以打擊ODS非法貿易為主要內容的專項行動。通過上述行動，進一步加強了我國相關執法部門打擊ODS非法貿易的意識，加強了部門合作。我國海關每年都會查獲多起ODS非法貿易案件，對犯罪分子起到了震懾作用，遏制了非法貿易的發展勢頭，特別是扭轉了EIA報告對我國的不利影響，樹立了良好的負責任的大國形象，得到國際社會的認可和贊賞。

2.做好審批把關工作，防范非法貿易的發生開展《ODS進出口管理辦法》的修訂工作，進一步細化了ODS進出口審批流程，特別是對回收的ODS管理規定進行了補充和完善。同時對進出口商的資質進行了要求，設置了必要的審批條件，使得進出口審批工作更加完善，防止審批漏洞。在2010年，還與聯合國環境署(UNEP)合作，建立了ODS進出口事先知情機制(IPIC)，對于重點物質、重點國家的ODS貿易實現一對一的貿易確認，從根本上減少了審批環節惡意作假行為的發生。

3.探索多部門聯動機制，打防結合，提高工作效率2011年7月，以寧波市為試點，建立了由寧波市環保、海關等政府部門共同參與的聯動機制，以摸索和嘗試多部門協作打擊ODS非法貿易工作的新模式，為我國其它省市(特別是沿海港口城市)提供示范，為國家履約目標的實現提供保障。通過該機制的建立，增強了部門間(縱向、橫向)的合作;加強了溝通，實現了ODS非法貿易、生產的情報信息共享;同時不定期的開展聯合調研、聯合執法，對轄區內的非法貿易行為進行徹查和嚴打，有效遏制了非法貿易的勢頭。

4.積極開拓資金渠道，為監督執法部門做好能力建設通過與世界銀行、聯合國開發計劃署、聯合國環境規劃署等國際機構的積極溝通，利用《議定書》多邊基金，為相關監管部門配備了ODS快速檢測儀和必要的辦公設備;同時為海關、商務、環境監察等部門提供定期培訓，提高這些部門對ODS的專業認知和打擊防范ODS非法貿易的工作水平。2012年，以上海海關、寧波海關、黃埔海關和烏魯木齊海關等ODS案件多發的重點海關為試點，開展了打擊ODS非法貿易專項活動。通過調研培訓，增加對偽報瞞報ODS的查驗等，進一步加強海關關員的執法意識和執法水平，提高了海關部門打擊ODS非法貿易的能力。

5.利用ODS貿易的監控網絡，推動情報交流，加大打擊力度進出口辦一方面協調海關各職能部門采取各種措施強化對ODS進出口的正面監管，另一方面積極與商務部門溝通利用許可證聯網核銷等系統，加強ODS進出口許可證件和電子數據的審核、比對工作。與UNEP亞太辦公室保持聯絡，獲取更多的非法貿易信息;并加強與亞太RILO(世界海關組織亞太地區情報分析中心)的經常性溝通交換情報，形成了聯合國環境規劃署(UNEP)亞太辦公室與亞太區域各國消耗臭氧層物質管理機構之間、亞太區域海關之間、國內海關與環保部門之間專項行動情報交流和信息交換機制，為海關部門開展行動提供情報信息支持。還利用研討會、對話會等平臺，與區域內的其他國家開展信息交流與合作。同時我國積極參與由聯合國環境署倡導的事先知情機制(IPIC)，在出口敏感國家和地區的ODS貿易中，預先與進口國進行確認，有力防范了非法貿易的發生。該機制實施3年來，成功預防和制止了10余起非法出口貿易。

6.廣泛宣傳，營造打擊ODS非法貿易工作的良好氛圍通過多種渠道，及時向國際社會公布我國打擊ODS非法貿易的成果，展示我國打擊ODS非法貿易活動的決心和立場，樹立我國的良好國際形象。同時通過多種形式面向社會、企業進行宣傳教育，提高公眾對ODS非法貿易危害性的認識。2012年在UNEP的幫助下，我們在烏魯木齊的邊防過境場所利用張貼畫、宣傳折頁等形式針對邊貿市場的過境人員進行了集中宣傳，取得了良好的效果，同時對我國及周邊國家履約工作起到了促進作用。

5、政策建議

盡管在打擊非法貿易工作上已取得了很大成績，但我們對將來的形勢仍然不能掉以輕心。近兩年，消耗臭氧層物質非法貿易又有所抬頭，一些國家已向我國相關部門通報了有關案件情況，如不進一步采取措施，ODS非法貿易案件可能進一步增長。由于非法貿易的形式很隱蔽，特別是中國是化學品出口大國，出口量很大，在出口環節上發現和查獲非法貿易的難度很大，打擊非法貿易的工作還在摸索階段，特別需要得到相關部門多方面、多層次的支持。

1.調整氟化工產品出口退稅政策，促進企業守法螢石是氟化工重要的原料，為了保護有限的螢石資源，我國在數年前就對螢石礦的出口采取配額管轄，并對下游氫氟酸采取出口征稅15%左右的措施。但是國外需求商及國際市場把螢石和氫氟酸的需求變為對氫氟酸下游產品的需求，紛紛從中國采購，甚至到中國設廠，變相從中國獲得寶貴而廉價的氟資源。然而我國對螢石的下游產品卻采取了出口退稅的政策，鼓勵出口。以HFCs為例，目前的退稅率在13%;一般HCFCs在9%左右;最大宗的出口產品HCFC22出口退稅為13%。另外，我國對HCFCs和HFCs的混合物退稅率低于同類產品純物質的退稅率。氟化工產品的退稅政策，存在著一定的弊端。首先，對氟產品采取退稅，這和國家對氫氟酸出口征稅15%的政策相矛盾，使對氫氟酸征稅政策的效率大打折扣。其次，資源開發、產品生產在中國，污染也留在中國，對中國的環境產生非常不利的影響。最后，HCFCs和HFCs的混合物退稅率低于同類產品純物質的退稅率，弊端尤其明顯。理由之一，混合物的生產比較簡單，但附加值比較高。由于退稅較低，國內企業不愿混合出口，而將如HCFC22、HFC152等純物質賣給國外公司，國外公司通過簡單的混合，就能賺取高額的利潤。理由之二，有些國內企業出口混合產品，為了獲得較高的退稅，將混合物申報成純物質，刺激了企業偽報瞞報、騙取退稅。因此，建議對上述提到的氟化工產品及其混合物采取零退稅或者采取同樣的出口退稅率，有利于保護中國的環境，有利于企業遵紀守法。

2.加強打擊“三非”能力我國于2007年7月向國際社會宣布實現了《議定書》規定的淘汰目標，并且比《議定書》規定的時間提前了兩年半，受到了國際社會的高度贊揚。但近年來，ODS生產有所增加，主要表現在CFCs類和甲基溴等ODS物質方面。這些物質的非法生產嚴重影響了我國的履約效果，對國內守法企業的經濟利益也產生非常負面的影響，并刺激了非法貿易，特別是非法進出口，嚴重影響了中國政府的國際形象。例如，2012年6月份，浙江、江蘇等地正規企業聯合向環保部反映CFC11非法生產問題。由于CFC11發泡效果好、價格低，其非法生產導致正規企業的HCFC141b銷售減少、價格下降，效益下滑。打擊“三非”(非法生產、非法消費、非法進口)工作包括非法情報的收集分析、證據收集、案件調查、協調專家和執法部門開展執法活動等。但目前開展此項工作的投入，特別是查處非法生產、非法貿易的人力和財力支持均嚴重不足。為鞏固履約成果、防止將來出現嚴重問題，建議盡快平衡、協調配置各方面力量，加強打擊ODS“三非”能力。

3.加強ODS進出口管理機構建設世界上大多數國家已不生產ODS，所需ODS物質全部依賴進口，這就使ODS進出口管理成為我國一項非常重要的任務。與替代、引資工作相比，2040年以后，項目改造和ODS替代完成后，必要用途、原料用途(如HBFCs是生產一些重要西藥的原料)仍然存在，因此ODS進出口管理也將是一項長期工作。2000年經國務院同意和中央編制辦批準，我國成立了“國家消耗臭氧層物質進出口管理辦公室”，明確了辦公室作為中國消耗臭氧層物質管理機構的地位和職能。有關部門也對辦公室的建設做出了具體規定。但是，多年來，ODS進出口管理辦公室建設特別是資金和編制方面一直進展不大。為了做好ODS進出口管理工作，確保履約工作成果，樹立負責任大國的形象，建議繼續加強ODS進出口管理辦公室及相關人員隊伍的建設。

作者：洪云宋陽孫芳娟單位：國家消耗臭氧層物質進出口管理辦公室