導語：我國加工貿易政策建議論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、現(xiàn)行加工貿易政策存在的主要問題

(一)不同部門的政策不配套

加工貿易管理涉及海關、質檢、外匯、稅務、外經貿等多個部門,部門間政策的協(xié)調一致對于加工貿易的健康發(fā)展至關重要。但是,在實踐中,由于各部門分別制定政策,缺乏正式的跨部門政策協(xié)調機制,因此,部門間的政策不一致、不配套的情況時有發(fā)生,嚴重影響了加工貿易監(jiān)管部門的工作效率和企業(yè)的運作。例如,由于退稅不及時,加工貿易“一日游”現(xiàn)象日趨嚴重,降低了企業(yè)運行效率,提高了企業(yè)運行成本,削弱了企業(yè)的國際競爭力。如果發(fā)揮現(xiàn)有保稅區(qū)的功能,可以替代香港的中轉作用,境外“一日游”將大大減少。但是,海關與稅務部門對保稅區(qū)的規(guī)定是不配套的,海關認為貨物運到保稅區(qū)視同出口,但稅務部門認為只有貨物離境才能享受出口退稅。稅務部門的這一規(guī)定,不僅使加工貿易境內“一日游”取代境外“一日游”成為不可能,而且也大大阻礙了保稅區(qū)建立國際采購中心、發(fā)展國際物流業(yè)務。實際上,稅務部門關于退稅的規(guī)定,在保稅區(qū)和出口加工區(qū)就存在差別,國內貨物進入出口加工區(qū)可以享受出口退稅。

在對加工貿易企業(yè)的問卷調查中,企業(yè)將“稅務、外匯、海關部門規(guī)定不配套”視為現(xiàn)行加工貿易政策與管理中存在的第一位問題(參見表1)。

(二)深加工結轉政策不統(tǒng)一

深加工結轉政策不統(tǒng)一已成為現(xiàn)行加工貿易政策的焦點問題。深加工結轉政策涉及面廣,據調查,山東約25%,江蘇、浙江約40%,福建、廣東約60%的加工貿易進口料件需要深加工結轉后再出口（《關于研究加工貿易深加工結轉有關問題的會議紀要》）。據海關統(tǒng)計,2000年深圳市80%的加工貿易企業(yè)涉及深加工結轉,結轉進出口值占同期加工貿易進出口值的20%;蘇州市21%的加工貿易企業(yè)涉及深加工結轉,結轉進出口值占同期加工貿易進出口值的12%。

《國務院辦公廳轉發(fā)國家經貿委等部門關于進一步完善加工貿易銀行保證金臺帳制度意見的通知》規(guī)定,對深加工結轉業(yè)務,國家有關部門視同進出口貿易實行保稅監(jiān)管。但是,稅務部門認為,保稅貨物深加工結轉屬于國內銷售行為,根據《增值稅暫行條例》,應該征收增值稅,出口時再予退稅;如果使用國產料件加工成半成品后結轉,不能退稅。根據國務院有關規(guī)定,自2001年1月1日始,所有企業(yè)的間接出口應統(tǒng)一執(zhí)行中間環(huán)節(jié)征稅,出口環(huán)節(jié)退稅的政策。顯然,稅務部門的政策與國務院辦公廳文件規(guī)定并不一致。

對加工貿易企業(yè)深加工結轉貨物實行“免、抵、退”政策,改變了以往的深加工結轉貨物保稅政策,在出口退稅手續(xù)繁瑣、周期長的問題仍沒解決的情況下,這種政策變化將直接打擊加工貿易企業(yè)國內加長國內產業(yè)鏈的積極性。這種政策上的不一致造成了具體執(zhí)行政策中的混亂,不同地區(qū)的作法存在明顯的差別,大部分地區(qū)沒有征稅,有些地區(qū)采取掛帳,有些地區(qū)給予免稅。

(三)一些政策違背了鼓勵加工貿易加長國內產業(yè)鏈的方向

加工貿易發(fā)展的方向是三個:即上規(guī)模、上檔次和提高附加價值。滿足第一個目標,需要結合我國的比較優(yōu)勢,營造一個適合加工貿易發(fā)展的總體制度環(huán)境。針對第二個目標,則需要吸引技術水平更高的企業(yè)來華從事加工貿易,鼓勵加工貿易企業(yè)進行技術開發(fā)與產品升級。提高附加價值則需要鼓勵加工貿易企業(yè)加長國內產業(yè)鏈,分別向上游零部件產業(yè)上溯和向下游物流業(yè)延伸,其中,最為重要的是鼓勵其提高國內采購率。提高附加價值不僅關系到我國從加工貿易中可能得到多少實際經濟利益,而且可以使加工貿易從“無根工業(yè)”變成根植于我國的產業(yè),關系到我國經濟的長期發(fā)展。

但是,近年來加工貿易政策的調整中,各個部門往往從本部門管理方便的角度出發(fā),較多地關注了如何防止不法企業(yè)利用加工貿易政策“走私”、“騙退稅”,忽視了鼓勵企業(yè)提高國內采購率,有的政策客觀上甚至不利于鼓勵企業(yè)提高國內采購率。例如:

出口退稅按計劃而不是按出口實績進行,導致欠退稅越來越多,加大了企業(yè)財務負擔,阻礙了加工貿易國內采購的積極性,是加工貿易中間投入品境外“一日游”的重要原因之一。

長期實行的對來料加工國內采購不退稅政策,降低了來料加工國內采購的積極性。1994年稅制改革以前,增值稅率很低,來料加工貿易與進料加工貿易國內增值率大體相當,來料加工國內增值率為23.1%,比進料加工貿易國內增值率高出2.22個百分點。2001年,來料加工貿易國內增值率為46.32%,進料加工貿易國內增值率則已經達到61.58%,來料加工貿易的國內增值率已經比進料加工貿易低15.26個百分點。從來料加工和進料加工國內增值率變化的對比中可以看出,退稅政策對加工貿易的國內采購具有重要的影響。

盡管我國政府近年來一直強調提高加工貿易的國內采購率,但因為我國現(xiàn)行政策中存在不少與鼓勵加工貿易提高國內采購率目標相矛盾的規(guī)定,加工貿易企業(yè)感覺現(xiàn)行政策與政府宣傳的目標不盡一致,從調查結果看,企業(yè)認為“鼓勵國內采購政策不明顯”是現(xiàn)行加工貿易政策位列第四位的問題。

之所以出現(xiàn)政策調整方向與長期政策目標不一致的問題,從本質上講,暴露出我國現(xiàn)行政策制定機制的弊端。各個部門在制定政策時,往往從本部門的目標與管理出發(fā),例如,海關關心的是如何加強監(jiān)管力度防止走私,稅務部門關心的是如何防止稅收流失,對于如何鼓勵加工貿易加長國內產業(yè)鏈從而提高其對國民經濟貢獻這個根本的政策目標,卻考慮得較少。因此,部門的有關政策雖然有利于局部目標的實現(xiàn),但卻有損于宏觀目標的實現(xiàn),政策的機會成本相當高。要保證具體的政策規(guī)定有利于實現(xiàn)宏觀目標,就必須有超越部門之上的強有力政策協(xié)調機制。這正是目前我國政策制定機制中的一個重大缺陷。

(四)加工貿易中的一些政策與管理手段不適應加工貿易發(fā)展的需要

隨著經濟全球化的不斷深化,國際上對我國產業(yè)轉移的速度與力度均大大加強,我國加工貿易出現(xiàn)了一些新的變化,但現(xiàn)行政策與管理手段未能針對加工貿易的新變化做出適當?shù)恼{整,在實際運作中政策與管理不適應的矛盾日益突出。

傳統(tǒng)管理方法遠遠不能滿足以IT產業(yè)為代表的新興產業(yè)加工貿易發(fā)展的需要。90年代中期以來,以臺灣對大陸投資為導因,境外大量IT產業(yè)轉移到我國,從事出口加工貿易活動。目前,IT產品已經成為我國出口的第

一大類商品。IT產業(yè)是一個國際分工非常明顯的行業(yè),其運作具有“采購全球化、訂單電子化、生產零庫存”的特點,這就大大縮短了從采購到交貨的周期,對于貨物通關效率提出了比傳統(tǒng)產品高得多的要求。但是,我國對加工貿易的管理依然采取80年代初的合同、手冊管理辦法,不能適應IT產業(yè)加工貿易的要求。例如,IT產品加工貿易只有電子訂單,沒有合同,為了適應加工貿易需要經外貿部門審批合同的規(guī)定,企業(yè)只好人為地編造一個毫無意義的合同;IT產品對通關效率提出了很高的要求,由于我國通關效率不高,不少跨國公司將其高端產品的加工貿易放在中國境外進行,國內只能開展低端IT產品的加工貿易,這不利于實現(xiàn)我國提高加工貿易檔次的政策目標。蘇州和深圳已經開始了改革這種監(jiān)管模式的嘗試。蘇州海關對關區(qū)內的四家IT企業(yè)進行了聯(lián)網管理。這些企業(yè)的特點是料件繁多,用手冊管理困難大。具體的監(jiān)管程序是外經貿局對加工貿易企業(yè)實行總量備案,海關與被監(jiān)管企業(yè)實行聯(lián)網,海關直接從指定的數(shù)據庫提取數(shù)據,抽查核對產品單耗,定期查驗庫存,查驗時間與企業(yè)盤點一致,最后進行核算核銷,對差異進行核銷。深圳實行的是聯(lián)網保稅工廠的方式,即利用網絡和電子攝像技術對整個企業(yè)實行全封閉的監(jiān)管,整個工廠相當于一個保稅區(qū)。與蘇州海關的做法相比,這種方式在防范結轉過程中的走私、“飛料”方面效果更明顯,但投入較大,一般的企業(yè)可能無法負擔。無論哪種方式,對大型加工貿易企業(yè)實行聯(lián)網監(jiān)管是今后加工貿易管理發(fā)展的方向。目前需要注意的是,要盡快統(tǒng)一思想,在全國范圍內推廣比較一致的做法,避免因地區(qū)間差異造成不必要的效率損失。

現(xiàn)行政策與管理規(guī)定不適應在華建立采購與配送業(yè)務中心的要求。隨著加工貿易的快速發(fā)展,中國形成了巨大的制造業(yè)能力,成為國際市場上勞動密集型制成品重要的出口基地,因此,不少大型跨國公司計劃在華建立采購配送中心,同時發(fā)展物流業(yè)務。但是,由于我國在保稅區(qū)退稅政策、保稅區(qū)(倉庫)監(jiān)管等方面的規(guī)定不能適應這種要求,大大阻礙了加工貿易向下游產業(yè)的延伸。

(五)某些新的政策調整脫離了加工貿易企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實,政策效果低于預期

以出口加工區(qū)政策為例。出口加工區(qū)是國際上不少國家采用的加工貿易管理方式,而且成效卓著。我國參照國際經驗建立出口加工區(qū),有利于提高對加工貿易的管理水平與效率。但是,出口加工區(qū)政策出臺以來,實際運作效率并不理想,不少出口加工區(qū)入區(qū)企業(yè)很少。究其原因,就在于出口加工區(qū)有關規(guī)定脫離了加工貿易發(fā)展的實際。

加工貿易企業(yè)遷入出口加工區(qū)的愿望比較低。從課題組的調查結果可以看出(參見表2),86%的受調查企業(yè)不準備在出口加工區(qū)投資,準備將現(xiàn)有工廠搬入出口加工區(qū)的只占2.6%。

現(xiàn)有加工貿易企業(yè)之所以不愿搬入出口加工區(qū),具有多方面的原因(參見表3)。對于現(xiàn)有企業(yè)而言,搬遷成本高昂,58%的受調查的企業(yè)將此作為不搬入出口加工區(qū)的原因。另外,31%的受調查企業(yè)因不了解出口加工區(qū)政策而拒絕做出搬入的決定。除這兩項原因之外,某些具體的規(guī)定由于不適應企業(yè)發(fā)展的需要,成為阻礙企業(yè)入區(qū)的原因。目前,越來越多的加工貿易企業(yè)都不再是“大進大出”的100%出口企業(yè),兼顧國內國外兩個市場已經成為主流。出口加工區(qū)的管理政策,對于“大進大出”型的企業(yè)而言,監(jiān)管效率大大提高,但對于與國內產業(yè)與市場有密切聯(lián)系的加工貿易企業(yè),則存在諸多不便。例如,出口加工區(qū)企業(yè)可以不實行手冊管理,但區(qū)外的深加工結轉企業(yè)必須用手冊,區(qū)內企業(yè)沒手冊就無法與區(qū)外的企業(yè)做生意。對于部分產品內銷的加工貿易企業(yè),出口加工區(qū)外的加工貿易企業(yè)內銷,只需按進口零部件稅率補交進口零部件的關稅和增值稅。但區(qū)內加工貿易企業(yè)內銷產品時,補交關稅時適用成品關稅稅率,在大部分情況下,成品的關稅水平高于零部件,由此將加大區(qū)內企業(yè)內銷的成本,削弱其在國內市場上的競爭力。總之,出口加工區(qū)的有關規(guī)定,實質上削弱了區(qū)內企業(yè)與國內市場的聯(lián)系,這對于大多數(shù)已經兼顧內外兩個市場的企業(yè)而言,是沒有吸引力的,而且,區(qū)內企業(yè)與國內市場聯(lián)系的削弱,與加長加工貿易產業(yè)鏈的發(fā)展目標也是不符合的。這就決定了出口加工區(qū)只適合那些新建的100%出口型的加工貿易企業(yè),而且國內采購不能太多,對于這樣的企業(yè),區(qū)內監(jiān)管效率方面是存在一定優(yōu)勢的。對于其他加工貿易企業(yè),絕大部分仍然將留在區(qū)外,因此,出口加工區(qū)政策只能有利于加工貿易增量部分的合理布局,不能改變目前已經存在的加工貿易“放養(yǎng)”現(xiàn)象。如果將出口加工區(qū)政策定位于給“大進大出”的100%出口型企業(yè)創(chuàng)造一個監(jiān)管效率更高的局部小環(huán)境,出口加工區(qū)政策將是成功的,如果定位于以此改變加工貿易“放養(yǎng)”的狀態(tài),加強對加工貿易的監(jiān)管,則注定是不會取得明顯效果的。

二、我國加工貿易政策未來調整的方向

政策是對現(xiàn)實的反映,必須與時俱進,才能促進發(fā)展。加工貿易政策應該從我國加工貿易發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā),在規(guī)范管理的基礎上,促進加工貿易充分發(fā)揮其技術升級、產業(yè)升級和加長產業(yè)鏈的潛力。為此,加工貿易政策應該重點在以下幾個方面進行調整:

(一)對來料加工貿易出口的國內采購實行出口退稅政策

2001年,來料加工貿易進口額為289億美元,占全部加工貿易進口額的30.7%。受現(xiàn)行來料加工國內采購不退稅政策的影響,來料加工貿易國內增值率比進料加工貿易國內增值率低15個百分點。如果對來料加工貿易出口的國內采購實行退稅,將有力地促進來料加工貿易企業(yè)擴大使用國內料件,帶動國內上游產業(yè)的出口,加長加工貿易的國內產業(yè)鏈。按來料加工出口的國內采購率達到進料加工貿易國內采購率計算,2001年來料加工國內采購值約可增加44億美元,而且,隨著來料加工貿易出口的逐年增長,其國內采購值也將逐年增長。但需要強調的是,加工貿易國內價值鏈的延長與監(jiān)管成本和風險的增加成正比,因此在采取措施促進加工貿易國內價值鏈延長的同時,要研究進一步提高監(jiān)管效率的辦法。

(二)完善深加工結轉政策

深加工結轉涉及面廣,情況非常復雜。深加工結轉政策實質上涉及兩個問題,一是進口料件在國內加工后轉廠時,是否繼續(xù)實行保稅監(jiān)管的政策,另一個問題則是對深加工過程中所采用的國產料件是否退稅。由于這兩個問題高度的復雜性,不同部門對深加工結轉政策調整存在不同意見。

對于第一個問題,經貿主管部門傾向于維持現(xiàn)行的保(免)稅政策;財稅部門則主張實行“免、抵、退”政策;監(jiān)管部門結合了上述兩種政策選擇,主張對部分優(yōu)秀、守法、符合國家產業(yè)政策導向的企業(yè),繼續(xù)實行保稅監(jiān)管的政策,對其他企業(yè)加工貿易深加工結轉則實行“先征后退”的政策。

對于第二個問題,各部門分歧更大,經貿主管部門認為應該對深加工結轉企業(yè)使用國產原材料逐環(huán)節(jié)采取“免、抵、退”政策,即對加工貿易企業(yè)使用的國產原材料在結轉時給予退稅,由海關對結轉產品(其中含國產原材料成分)進行保稅監(jiān)管;財稅部門認為逐環(huán)節(jié)采取“免、抵、退”政策稅收風險過大,操作困難;監(jiān)管部門則認為如對國產材料進行保稅監(jiān)管,將進一步加大監(jiān)管能力不足的矛盾。

結合各部門的意見,課題組認為,對于深加工結轉政策,應該統(tǒng)籌考慮,分步實施,短期內為了避免對加工貿易產生過大沖擊,應該總體上保持現(xiàn)行政策的穩(wěn)定性,只作局部性改進,中長期則應該按照鼓勵加工貿易提高國內采購率和附加值的原則,以及提高監(jiān)管效率的原則,對現(xiàn)行政策進行根本調整。為了合理引導企業(yè),確實落實吳儀同志“優(yōu)化存量、控制增量,規(guī)范經營,提高水平”的指示精神,政策設計方案一經確定,就應該公布政策調整的內容和實施的時間表。

具體而言,短期內(例如3年內):

———對加工貿易深加工結轉仍維持現(xiàn)行政策,即對結轉環(huán)節(jié)視同出口,免征增值稅,由海關對結轉進口料件繼續(xù)實行保稅監(jiān)管。

———對深加工結轉環(huán)節(jié)所采用的國產料件維持不征不退的辦法,增值稅進入產品成本。

———對銷售給出口加工區(qū)、保稅區(qū)企業(yè)視為出口,即深加工結轉產品出口到出口加工區(qū)和保稅區(qū)可以當作出口辦理核銷手續(xù);國產品進入出口加工區(qū)和保稅區(qū)可以給予出口退稅。

———出口加工區(qū)和保稅區(qū)銷售給區(qū)外企業(yè)的產品視為進口,用于加工貿易的可以實行保稅監(jiān)管。這樣,至少可以用“境內一日游”替代“境外一日游”,節(jié)省加工貿易成本,同時,增加了出口加工區(qū)和保稅區(qū)對企業(yè)的吸引力,引導企業(yè)逐漸進入區(qū)內。

———對易于管理的大宗原材料商品參照鋼材“以產頂進”做法,在生產企業(yè)銷售給加工出口企業(yè)時視同出口并辦理增值稅退稅。

中長期(3年后):

保留短期政策的后三條,除此之外,另進行如下調整:

———對加工貿易深加工結轉實行分類管理。出口加工區(qū)、保稅區(qū)內企業(yè)和區(qū)外實行電子聯(lián)網監(jiān)管的加工貿易企業(yè),其深加工結轉實行保稅監(jiān)管。其他加工貿易企業(yè)產品可出口到境外或出口加工區(qū)、保稅區(qū),如要進行深加工結轉,海關對第一環(huán)節(jié)結轉企業(yè)按加工貿易內銷規(guī)定辦理。其他環(huán)節(jié)結轉,則視同國內銷售,按規(guī)定向稅務部門照章納稅。轉入企業(yè)將其作為國產料件,享受“免、抵、退”政策。這樣,海關只需對出口加工區(qū)、保稅區(qū)內企業(yè)和電子聯(lián)網企業(yè)的深加工實行聯(lián)網監(jiān)管,監(jiān)管效率將大大提高。

———對深加工結轉所用的國產料件實行“免、抵、退”政策。

———取消現(xiàn)行不符合WTO有關規(guī)則的各級政府的出口獎勵政策,所結余資金用于對出口退稅不及時造成的企業(yè)利息損失進行補償。這樣,即使退稅有時滯,企業(yè)也不會承受過大的財務損失,實質上保證了及時退稅。

———足額退稅,將出口退稅率提高到與增值稅征收稅率相同,保證出口產品國內增值稅的零稅率。

(三)促進加工貿易技術進步

———對高新技術產品實行更加高效的管理制度。現(xiàn)行的手冊、合同管理辦法,比較適合上下游企業(yè)關系穩(wěn)定、價格變化慢的傳統(tǒng)產品加工貿易的管理,但不適應國際市場價格瞬息萬變、生產配套企業(yè)眾多的電子產品的加工貿易。因此,要適應電子信息產品等高新技術產品“采購全球化、訂單電子化、生產零庫存”的特點,改革現(xiàn)行的合同、手冊管理辦法,取消不必要的合同審批環(huán)節(jié),探索電子手冊管理辦法,提高監(jiān)管效率。

———提高通關效率。上海海關實施的“大通關”試點,為提高口岸管理部門管理效率、降低企業(yè)運營成本摸索了很多好的經驗。有關部門應該盡快加以總結,向全國各個口岸推廣。

———加強各監(jiān)管部門工作的配合,提高監(jiān)管效率。

———加工貿易的發(fā)展為在其基礎上進行技術開發(fā)提供了有力的制造平臺,國家應加強對技術、品牌等知識產權的保護力度,促進R&D活動的開展。

(四)促進加工貿易向下游采購、配送領域延伸

———加工貿易的發(fā)展,使我國成為世界上重要的制造業(yè)基地之一。加工貿易出口的快速發(fā)展,為發(fā)展國際采購、配送業(yè)務奠定了堅實的基礎,也是產業(yè)鏈條向下游延伸的內在要求。發(fā)展加工貿易的下游采購配送業(yè)務,將大大提高加工貿易在國內的附加價值。

———調整保稅區(qū)政策,以保稅區(qū)為依托,建立國際采購配送中心。為此,要將國內產品進入保稅區(qū)視做出口,稅務部門給予出口到保稅區(qū)的商品出口退稅。

———發(fā)展具有國際競爭力的國際集裝箱港口。我國上海、深圳等港口,憑借腹地加工貿易的快速發(fā)展,已經成為位列世界前茅的集裝箱大港,但由于對國際中轉業(yè)務實行繁瑣的進出口管理,管理體制遠遠不能適應發(fā)展國際中轉港口的要求。因此,必須按照發(fā)展國際中轉業(yè)務的要求,改革現(xiàn)行的港口管理體制.