導(dǎo)語：地中海的環(huán)境保護(hù)發(fā)展與經(jīng)驗一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘　要：地中海行動計劃是當(dāng)前13個“區(qū)域海洋項目”中最早的一個，為其他區(qū)域項目提供了參考經(jīng)驗。自1995年起，地中海行動計劃進(jìn)入了第二階段，重點轉(zhuǎn)向通過落實可持續(xù)發(fā)展減少并盡可能消除污染。《巴塞羅那公約》及議定書得到了相應(yīng)修訂并增補了新的議定書，其中《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》以及《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》反映出地中海行動計劃落實生態(tài)保護(hù)及海岸區(qū)域綜合管理的努力。地中海區(qū)域的實踐對在同樣是半閉海的中國周邊海域開展環(huán)境保護(hù)合作有如下啟示：（1）在環(huán)境問題上開展功能性合作可以與海域管轄權(quán)問題并行不悖；（2）一項區(qū)域行動計劃若能包括整體規(guī)劃、監(jiān)測與評估、法律、制度與財政支持四個部分則更為完整；（3）區(qū)域合作的發(fā)展應(yīng)反映全球性海洋環(huán)境法的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域海洋項目；地中海行動計劃；區(qū)域合作

區(qū)域?qū)蛹壱殉蔀楹Ｑ笾卫碇胁豢苫蛉钡囊画h(huán)。就海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的區(qū)域合作而言，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于1974年發(fā)起的“區(qū)域海洋項目”（Regional　Seas　Programme），成為了20世紀(jì)70年代以來最突出的應(yīng)對海洋污染的國際性努力。至今，已有超過143個國家參加了由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起的13個區(qū)域海洋項目①。地中海行動計劃是其中最早的一個，并成功地為其他區(qū)域的實踐提供了模板與經(jīng)驗，被譽為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署王冠上的寶石。本文在回顧總結(jié)地中海行動計劃第一階段的成就之后，將重點論及地中海行動計劃第二階段的發(fā)展，在結(jié)語部分則將探討地中海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的經(jīng)驗對中國周邊海域環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的啟示。

一、地中海行動計劃第一階段的成就

地中海沿海國在20世紀(jì)70年代對環(huán)境問題采取集體行動的初衷是擔(dān)心污染對海洋生物資源的影響。在冷戰(zhàn)的背景下，地中海沿海國一致反對區(qū)域外大國涉足地中海的環(huán)境問題。因此，由聯(lián)合國糧農(nóng)組織建立的地中海漁業(yè)總理事會率先開展協(xié)調(diào)，推動調(diào)查污染狀況的合作②［1］（P323－327）。在區(qū)域海洋項目得到批準(zhǔn)之后，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署承擔(dān)起了推進(jìn)地中海海洋環(huán)境保護(hù)合作的工作。1975年2月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起了保護(hù)地中海政府間會議（Intergovernmental　Meeting　on　the　Pro－tection　of　the　Mediterranean），當(dāng)時地中海18個沿海國中有16個出席了會議，出席會議的還有聯(lián)合國、其他國際組織及非地中海國家的代表。在這次會議上通過了5頁篇幅的《行動計劃》。在這份文件中，地中海行動計劃被定義為包括整體規(guī)劃資源開發(fā)與管理，監(jiān)測、評估污染狀況，法律（框架公約及議定書），制度與財政支持四個部分：“Ⅰ．整體規(guī)劃地中海盆地資源的開發(fā)與管理；Ⅱ．協(xié)調(diào)關(guān)于污染狀況及保護(hù)措施研究、監(jiān)測、交換信息及評估的項目；Ⅲ．保護(hù)地中海環(huán)境的框架公約以及附有技術(shù)附件的相關(guān)議定書；Ⅳ．行動計劃的制度與財政支持。”①上述四個部分是相輔相成的整體。檢測與評估部分（或稱科學(xué)技術(shù)部分）幫助形成對環(huán)境問題嚴(yán)重性的共識；法律部分構(gòu)成了對共識及相應(yīng)措施的正式表達(dá)；包括建立相關(guān)國際組織在內(nèi)的制度支持，負(fù)責(zé)管理與協(xié)調(diào)落實合作的相應(yīng)措施；完成這些工作將產(chǎn)生巨大花費，財政支持可緩解各國由此產(chǎn)生的憂慮；最后，整體規(guī)劃則旨在調(diào)和對發(fā)展的需求及對改善地中海環(huán)境質(zhì)量的需求，這一點對區(qū)域內(nèi)的發(fā)展中國家尤為重要。為了執(zhí)行行動計劃中污染評估與監(jiān)測的部分，地中海沿海國發(fā)起了“地中海污染監(jiān)測和研究協(xié)調(diào)項目”（Coordinated　Mediterranean　Pollution　Monitoring　and　Research　Programme），旨在為各國政府提供執(zhí)行行動計劃的科技能力與科學(xué)證據(jù)。整體規(guī)劃部分處理的問題則不僅限于海洋污染，還涉及更廣泛的經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展問題。具體體現(xiàn)為20世紀(jì)80年代初啟動的“藍(lán)色計劃”（Blue　Plan）和“優(yōu)先行動項目”（Priority　Actions　Programme）。在制度安排方面，地中海行動計劃的最高決策主體為每兩年舉行的《巴塞羅那公約》締約方會議，并在1982年成立了地中海行動計劃協(xié)調(diào)機構(gòu)（MAP　Coordinating　Unit）作為行動計劃的秘書處。除此之外，各區(qū)域活動中心（Regional　Activity　Centres）具體協(xié)助長期項目及相關(guān)議定書的執(zhí)行②。在財政支持方面，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在行動計劃起始階段提供了財政支持。而在1983年之后，資金一方面由締約方通過向地中海信托基金（Mediterranean　Trust　Fund）繳納捐助，另一方面來自歐盟、聯(lián)合國機構(gòu)以及全球環(huán)境基金（Global　Environment　Facility）為具體項目或活動提供的捐款。至于法律部分，1976年地中海區(qū)域沿海國全權(quán)代表會議（Conference　of　Plenipotentiaries　ofCoastal　States　of　the　Mediterranean　Region）通過了框架性的《保護(hù)地中海免受污染公約》（TheConvention　for　the　Protection　of　the　Mediterranean　Sea　Against　Pollution，簡稱1976年《巴塞羅那公約》）以及兩個議定書，即《防止船舶和飛機傾廢污染地中海協(xié)議書》以及《合作防治在緊急狀況下石油及其他有害物質(zhì)污染地中海議定書》。這種框架性公約加議定書的模式也被稱為“巴塞羅那公約體系”：框架性公約構(gòu)成了各國對執(zhí)行行動計劃的明確、有約束性的正式表達(dá)；針對各種污染源和環(huán)境保護(hù)措施的功能性議定書實際是地中海行動計劃的核心，為管理具體污染源規(guī)定了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)、程序及措施。同時，框架性公約加議定書的模式也為制定后續(xù)的議定書留下了空間。至今巴塞羅那公約體系下已有7個議定書通過并生效（如表1所示）。地中海行動計劃所設(shè)立的原則、公約及議定書、制度設(shè)計使之成為了一個斯蒂芬•克拉斯納（Stephen　Krasner）意義上的國際制度。在總結(jié)其成功原因時，對功能性路徑的選擇尤其值得強調(diào)：從時間上而言，地中海行動計劃的發(fā)起和聯(lián)合國第三次海洋法會議的準(zhǔn)備與召開幾乎是同時的。沿海國擴大管轄海域是第三次海洋法會議的主要推動力。但許多地中海國家很早便認(rèn)識到在半閉海的地理條件中，以擴大沿海國管轄海域的方式應(yīng)對海洋環(huán)境的困難①。對此，地中海沿海國正確地選擇了功能性合作以應(yīng)對海洋污染問題。對于區(qū)域內(nèi)的歐共體國家，功能主義的合作是不陌生的。在對歐洲一體化進(jìn)程的學(xué)術(shù)探討中，功能主義是最早出現(xiàn)的理論解釋：不同于政治合作，功能合作局限于明確的有限領(lǐng)域，并由此創(chuàng)設(shè)出新的國際性機制。而地中海區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出巨大差異的其他國家也更容易接受以功能性合作處理政治敏感度較低的問題［2］（P648）。

二、地中海行動計劃第二階段的發(fā)展

受1992年里約環(huán)境與發(fā)展會議通過的《21世紀(jì)議程》影響，1995年6月5至8日在巴塞羅那召開的第九次締約方會議通過了新的行動計劃以及對《巴塞羅那公約》的修訂，標(biāo)志著地中海行動計劃進(jìn)入了第二階段。

（一）1995年行動計劃

1995年《關(guān)于保護(hù)地中海海洋環(huán)境及海岸區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的行動計劃（地中海行動計劃：第二階段）》的主要貢獻(xiàn)是明確提出了第二階段主要的目標(biāo)，包括：“確保對海洋與陸地資源的可持續(xù)管理，以及將環(huán)境整合到社會及經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地利用政策當(dāng)中；通過防止污染、減少并盡可能消除污染來源，無論是長期性的還是事故性的，保護(hù)海洋環(huán)境及海岸區(qū)域；保護(hù)自然，保護(hù)并改善具有生態(tài)或文化價值的地點和景觀；加強地中海沿海國之間在為當(dāng)代及后代的利益管理共同遺產(chǎn)及資源方面的團(tuán)結(jié)；為提升生活質(zhì)量作出貢獻(xiàn)。”②可見，1995年行動計劃將可持續(xù)發(fā)展列為最重要的目標(biāo)。1995年行動計劃提出建立地中海可持續(xù)發(fā)展委員會（Mediterranean　Commission　for　Sustainable　Development）以推進(jìn)環(huán)境與發(fā)展相整合。該委員會于1996年建立，作為智庫性的咨詢機構(gòu)，其職能為評估區(qū)域內(nèi)國家共同關(guān)心的，或由國際及區(qū)域議程所提出的可持續(xù)發(fā)展問題，并向締約方提供相關(guān)建議③。2005年，締約方會議通過了由該委員會籌備的《地中海可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》（Mediterranean　Strategy　for　Sustainable　Devel－opment），這份框架性文件回應(yīng)了1995年行動計劃中對達(dá)成區(qū)域性可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，也為國家層面制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了指南。其中提出了如下7個“優(yōu)先行動與協(xié)同領(lǐng)域”④：（1）更好地管理水資源；（2）提升能源合理使用，增加可再生能源的使用，減緩并適應(yīng)氣候變化；（3）以適當(dāng)?shù)倪\輸管理實現(xiàn)可持續(xù)交通；（4）可持續(xù)旅游業(yè)作為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)；（5）可持續(xù)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展；（6）可持續(xù)城市發(fā)展；（7）海洋、海岸區(qū)域及海洋資源的可持續(xù)管理。

（二）《巴塞羅那公約》的修訂

經(jīng)修訂的《巴塞羅那公約》被重新命名為《地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域保護(hù)公約》（Conven－tion　for　the　Protection　of　the　Marine　Environment　and　the　Coastal　Region　of　the　Mediterranean，簡稱為1995年《巴塞羅那公約》）。當(dāng)前已有包括歐盟在內(nèi)的22個締約方。1995年《巴塞羅那公約》中的重要修訂包括：1．接納了《21世紀(jì)議程》提出的主要原則與辦法，包括：可持續(xù)發(fā)展；預(yù)警原則；環(huán)境影響評估；海岸區(qū)域綜合管理；①采用可獲得的最佳技術(shù)、最佳環(huán)境實踐和推進(jìn)環(huán)保型技術(shù)的應(yīng)用②。2．?dāng)U展了適用范圍。1995年《巴塞羅那公約》第1條保留了1976年公約對“地中海區(qū)域”的地理界定③，但通過刪去關(guān)于原則上不包括締約方內(nèi)水的條文。1995年《巴塞羅那公約》的適用區(qū)域擴展至了締約方內(nèi)水，并且為落實海岸區(qū)域綜合管理，還進(jìn)一步規(guī)定可擴展至“各締約方在其領(lǐng)土內(nèi)指定的海岸區(qū)域”。值得注意的是，在擴展功能區(qū)域的同時，1995年《巴塞羅那公約》中也有明確的“權(quán)利保留”條款，即“本公約及其議定書的任何內(nèi)容不損害任何國家與聯(lián)合國海洋法公約有關(guān)的權(quán)利與立場”④。3．?dāng)U大了參與面。在制度安排方面，第20條增設(shè)了“觀察員”制度，締約方可決定非締約方或國際組織作為觀察員參加會議。另外，第15條還對“公眾信息與參與”作出了規(guī)定，要求締約方確保公眾獲得執(zhí)行公約及議定書的信息，并確保獲得參與相關(guān)決策的機會。

（三）議定書的修訂與增補

雖然1995年行動計劃與《巴塞羅那公約》都在篇幅上有了擴充，但具體標(biāo)準(zhǔn)與措施仍通過議定書進(jìn)行制定。為適應(yīng)上述新的目標(biāo)與原則以及國際環(huán)境法的新發(fā)展，許多第一階段制定的議定書經(jīng)過了修訂（修訂情況見表1），并增補了1996年《防止危險廢物越境轉(zhuǎn)移及處置污染地中海議定書》以及2008年《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》。鑒于本文的篇幅，下文僅分析1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》，以及2008年《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》。這兩份議定書反映出地中海行動計劃落實生態(tài)保護(hù)及海岸區(qū)域綜合管理的努力，并且議定書適用范圍的擴展也尤其值得關(guān)注。1．《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》。1995年通過的該議定書于1999年12月12日生效后取代了1982年《地中海特別保護(hù)區(qū)域議定書》。（1）適用范圍的突破。1982年《地中海特別保護(hù)區(qū)議定書》的適用范圍為締約方主權(quán)范圍之內(nèi)，主要為領(lǐng)海。新的《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》有了引人注目的擴大：適用于地中海全部海域，并且適用于海床及其底土，以及各締約方指定的包括濕地在內(nèi)的陸上海岸區(qū)域⑤。地中海的特點之一是沿海國未充分主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，海域內(nèi)仍保留大面積的公海，并且存在一些劃界方面的困難及糾紛。議定書在將適用范圍擴大到公海的同時，也特別制定了“權(quán)利保留”條款：“本議定書的任何內(nèi)容或任何在本議定書基礎(chǔ)上采取的行動，不應(yīng)損害任何國家與海洋法有關(guān)的權(quán)利、當(dāng)前及未來的主張以及法律觀點，尤其是關(guān)于海域的性質(zhì)及范圍、海岸相向或相鄰國家間的海域劃界、在公海的航行自由、通過用于國際航行的海峽的權(quán)利及形式、在領(lǐng)海的無害通過權(quán)，以及沿海國、船旗國及港口國管轄權(quán)的性質(zhì)及范圍”；并且，“在本議定書基礎(chǔ)上采取的行動不應(yīng)構(gòu)成主張、競爭或質(zhì)疑任何關(guān)于國家主權(quán)或管轄權(quán)的主張的理由”①。如圖利奧•斯科瓦齊（TullioScovazzi）所指出的，這種處理所體現(xiàn)的功能路徑為，“一方面，在海洋環(huán)境方面的政府間合作應(yīng)不妨礙其他不同性質(zhì)的法律問題；但是另一方面，存在這些法律問題（難以在短期內(nèi)解決）不應(yīng)妨礙或拖延采取保持地中海生態(tài)平衡的必要措施”［3］（P99）。（2）地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單。在合作管理特別保護(hù)區(qū)的方面，新的議定書增設(shè)了地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單（List　of　Specially　Protected　Areas　of　Mediterranean　Importance）制度。該清單可包括如下的地點：“對保護(hù)地中海生物多樣性的要素起到重要作用的；包括地中海特有生態(tài)系統(tǒng)的或瀕危物種棲息地的；在科學(xué)、美學(xué)、文化或教育上有特殊意義的。”②議定書第9條詳細(xì)規(guī)定了制定地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單的程序。其中，對于部分或全部位于公海的區(qū)域，提案須由“相關(guān)的兩個或兩個以上相鄰締約方”提交，并向特別保護(hù)區(qū)區(qū)域活動中心（Regional　Activity　Centrefor　Specially　Protected　Areas）提交一份關(guān)于地理位置、自然及生態(tài)特征、法律地位、管理計劃及其執(zhí)行，以及對地中海之重要性的介紹性報告③。清單的訂立須經(jīng)締約方會議同意④。至今，地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單已包括33處地點，其中有一處涵蓋公海海域，即由法國、意大利及摩納哥為海洋哺乳動物設(shè)立的海洋生物保護(hù)區(qū)（Pelagos　Sanctuary）⑤。對于清單的效力，締約方同意承認(rèn)清單內(nèi)各地點對地中海的特殊重要性，并承諾“遵守適用于地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單的措施，不授權(quán)或進(jìn)行任何可能違反設(shè)立地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單之目標(biāo)的活動”⑥。同時，地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單并不排除各締約方在清單外設(shè)立保護(hù)區(qū)的權(quán)利。由于特別保護(hù)區(qū)（尤其是位于公海的特別保護(hù)區(qū)）限制其他海洋使用的性質(zhì)，議定書第28條專門規(guī)定了與第三方國家的關(guān)系，締約方應(yīng)“邀請非議定書締約方的相關(guān)國家及國際組織合作執(zhí)行本議定書”。（3）物種保護(hù)與養(yǎng)護(hù)。1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》除序言部分明確提及《生物多樣性公約》外，第三部分專門對物種的保護(hù)與養(yǎng)護(hù)作出了規(guī)定，這是對1982年《地中海特別保護(hù)區(qū)議定書》的重大增補。類似于1976《防止船舶和飛機傾廢污染地中海協(xié)議書》的結(jié)構(gòu)，這一部分只規(guī)定了締約方應(yīng)采取的國內(nèi)措施以及應(yīng)采取的合作措施，而具體的受保護(hù)物種則由附件列舉。對于附件II“瀕危或受威脅的物種清單”（List　of　Endangered　or　Threatened　Species）中的動植物，締約方應(yīng)確保最大可能地保護(hù)和恢復(fù)這些物種。對于附件III“開發(fā)受規(guī)制的物種清單”（List　of　Species　Whose　Exploitation　is　Regulated）中的物種（包括魚綱物種），締約方在授權(quán)開發(fā)及管理這些物種的同時，應(yīng)與主管國際組織（即地中海漁業(yè)總委員會）合作采取適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)措施⑦。2008年，負(fù)責(zé)推進(jìn)1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》實施的特別保護(hù)區(qū)區(qū)域活動中心與國際糧農(nóng)組織（代表地中海漁業(yè)總委員會）簽訂了合作備忘錄，同意在如下領(lǐng)域展開合作：（1）在地中海區(qū)域發(fā)展并參與落實漁業(yè)的生態(tài)系統(tǒng)方法（Ecosystem　Approach　to　Fisheries）；（2）探明生態(tài)系統(tǒng)中的敏感海洋棲息地；（3）為海岸區(qū)域管理制定可持續(xù)發(fā)展框架及指南；（4）加強科學(xué)研究，尤其是保護(hù)象征性物種；（5）發(fā)展并加強地中海海洋環(huán)境與漁業(yè)之間的溝通合作。［4］（P116）2．《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》。自地中海行動計劃進(jìn)入第二階段以來，在區(qū)域和國家層面同時推進(jìn)海岸區(qū)域綜合管理就是落實可持續(xù)發(fā)展的重點。1995年行動計劃中提出“海岸區(qū)域綜合管理應(yīng)逐漸成為處理影響地中海沿海區(qū)域的問題的標(biāo)準(zhǔn)辦法”。而1995年《巴塞羅那公約》第4條第3款（e）項進(jìn)一步規(guī)定“推進(jìn)海岸區(qū)域綜合管理”是締約方的一般義務(wù)之一。2008年1月21日，《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》于馬德里簽署被認(rèn)為是地中海行動計劃第二階段的高潮，該議定書已于2011年3月24日生效。（1）適用范圍的界定。議定書的目的是在地中海海岸區(qū)域運用綜合管理，那么首要的便是定義“海岸區(qū)域綜合管理”及“海岸區(qū)域”。“海岸區(qū)域綜合管理”被定義為：“可持續(xù)管理和使用海岸區(qū)域的動態(tài)過程，同時考慮到海岸生態(tài)系統(tǒng)及景觀的脆弱性、各種活動及使用的多樣性及彼此的相互作用、某些活動與使用的海事定位及其對海洋與陸地部分的影響。”①議定書的適用范圍是議定書談判中的難點，最終“沿海區(qū)域”的定義巧妙結(jié)合了明確的界限及靈活性：海岸區(qū)域的向海界限明確為締約方領(lǐng)海的內(nèi)部界限；而海岸區(qū)域的向陸界限，則為締約方指定的適當(dāng)海岸單元。②結(jié)合1995年《巴塞羅那公約》第1條，沿海區(qū)域的界定實際由締約國指定。議定書的適用范圍在向陸上擴展的同時，也尊重了締約方的領(lǐng)土主權(quán)，反映出區(qū)域路徑與國家主權(quán)之間的張力與妥協(xié)。與《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》類似，議定書第4條特別規(guī)定了“權(quán)利保留”的條款，除對海洋管轄權(quán)主張的保留外，第4條第4款還特別強調(diào)議定書的規(guī)定“不損害國家安全及防衛(wèi)活動及設(shè)施，但是締約方同意此類活動及設(shè)施在合理且可行的情況下應(yīng)以符合本議定書的方式操作或建立”。（2）框架性的規(guī)定。《海岸區(qū)域綜合管理議定書》的內(nèi)容實際是框架性的③，涵蓋的內(nèi)容有海岸區(qū)域綜合管理的目標(biāo)、原則、要素、辦法，海岸區(qū)域面臨的威脅，為執(zhí)行海岸區(qū)域綜合管理的合作，以及制度安排，即優(yōu)先行動計劃區(qū)域活動中心的職能。在海岸區(qū)域綜合管理的目標(biāo)與原則方面，議定書的用語非常寬泛，尤其需要科學(xué)證據(jù)的支撐，如“保持海岸生態(tài)系統(tǒng)、景觀及地貌的完整”④，“防止并（或）減少自然災(zāi)害尤其是氣候變化的影響”⑤，考慮到“潮間帶的生物豐富性、自然活力及功能”⑥，“不超出海岸區(qū)域的承載能力”⑦，“應(yīng)平衡整個海岸區(qū)域的利用分布”⑧等等。議定書第8條規(guī)定的一般義務(wù)為：“締約方應(yīng)遵守國際及區(qū)域法律的規(guī)定，應(yīng)努力確保海岸區(qū)域的可持續(xù)使用及管理，從而維護(hù)海岸自然棲息地、景觀、自然資源及生態(tài)”。“應(yīng)努力（Shall　Endeavour）”表明了一種行動的義務(wù)，而非達(dá)成結(jié)果的義務(wù)。與1995年行動計劃尤其相似，議定書第二部分“海岸區(qū)域綜合管理要素”為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、捕魚、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游業(yè)、體育及娛樂活動、對特殊自然資源的利用、基礎(chǔ)設(shè)施項目以及海事活動等方面的經(jīng)濟(jì)活動管理提供了指導(dǎo)。同時，還要求各締約方采取措施改善對濕地和河口、海洋棲息地、海岸森林、沙丘、海岸風(fēng)景地貌以及島嶼的保護(hù)，特別要注意對地中海地區(qū)豐富的文化遺產(chǎn)（包括大量的水下遺產(chǎn)）進(jìn)行保護(hù)。在第三部分“海岸區(qū)域綜合管理方法”中，議定書除強調(diào)了監(jiān)測及觀測機制、《地中海可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》、國家戰(zhàn)略、環(huán)境評估的作用外，還要求締約方制定恰當(dāng)?shù)耐恋卣呒敖?jīng)濟(jì)財政措施。如馬爾科•普雷姆（Marko　Prem）所指出的，海岸區(qū)域綜合管理的跨部門性質(zhì)以及需要締約方修改現(xiàn)存國內(nèi)法是執(zhí)行議定書的困難所在［5］（P259）。（3）議定書的執(zhí)行。在確保議定書得到執(zhí)行方面，第7條規(guī)定的“協(xié)調(diào)”制度與第31條規(guī)定的“報告”制度尤其重要。由于海岸區(qū)域綜合管理的跨部門性質(zhì)，第7條要求締約方在國家、區(qū)域及地方層級協(xié)調(diào)各個部門，尤其是主管海洋與主管土地的部門之間，“避免部門辦法（Sector　Ap－proaches），便利綜合辦法”。為在區(qū)域?qū)用姹O(jiān)督議定書的執(zhí)行，第31條規(guī)定締約方須向締約方會議提交關(guān)于議定書執(zhí)行情況的報告，包括“所采取的措施、其效果以及執(zhí)行中遇到的問題”。報告制度是地中海行動計劃中監(jiān)督各締約方履行義務(wù)的重要制度。2008年7月，遵約委員會的建立進(jìn)一步完善了遵約機制。遵約委員會為締約方會議的附屬機構(gòu)，由從締約方提名的候選人名單中選舉產(chǎn)生的7人構(gòu)成。委員會每年至少召開一次會議，其職能為向締約方提供建議與協(xié)助，以幫助其遵守巴塞羅那條約體系下的義務(wù)，并總體地促進(jìn)、監(jiān)督和確保遵約①。依據(jù)締約方會議通過的關(guān)于遵約機制及程序的文件，對于締約方嚴(yán)重的、正在發(fā)生的或反復(fù)發(fā)生的未遵約問題，遵約委員會可：（a）警告；（b）未遵約報告；（c）考慮和采取任何為達(dá)成公約及議定書目的所需的行動。②（四）地中海行動計劃第二階段的特點在地中海行動計劃40年的發(fā)展當(dāng)中，最引世人矚目的是締造了一個動態(tài)的制度，在高度多樣性、沖突與合作共存的地中海區(qū)域維持了以海洋污染問題為導(dǎo)向的政府間溝通與協(xié)作。而在自1995年以來的第二階段中，可以概括出如下發(fā)展特點：（1）貫徹可持續(xù)發(fā)展原則。地中海行動計劃第一階段的重點是監(jiān)測及應(yīng)對污染，而第二階段的重點則是通過落實可持續(xù)發(fā)展減少并盡可能消除污染。其中，執(zhí)行海岸區(qū)域綜合管理是關(guān)鍵。（2）覆蓋面的擴大。首先，如前文所述，1995年《巴塞羅那公約》的適用范圍擴展至了締約方內(nèi)水，而1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》以及2008年《地中海整體海岸帶管理議定書》反映出海洋環(huán)境保護(hù)合作向公海和海岸區(qū)域擴展的趨勢。其次，規(guī)制的海洋使用增多。《保護(hù)地中海免受因勘探和開發(fā)大陸架、海床及其底土污染議定書》與《防止地中海區(qū)域受有害廢物越境轉(zhuǎn)移及處理導(dǎo)致污染議定書》的生效使得大陸架開發(fā)活動及有害廢物運輸活動受到約束，而海岸區(qū)域綜合管理則涉及更為廣泛的行業(yè)與部分。此外，正是因為上述發(fā)展，地中海行動計劃第二階段進(jìn)一步強調(diào)了公眾參與以及第三方參與。

三、結(jié)語：地中海經(jīng)驗對中國周邊海域的啟示

概括而言，海洋環(huán)境保護(hù)的區(qū)域路徑較之全球性措施更為適宜的原因尤其在于：（1）對于陸源等特定類型的污染，由于其性質(zhì)，區(qū)域路徑較之全球性措施更為適當(dāng)；（2）海洋的差異性要求考慮區(qū)域性差異；（3）在緊急情況下區(qū)域性的防污機制更容易發(fā)揮作用。［6］（P53）因此，在海上交通繁忙、易受工業(yè)污染的閉海或半閉海，區(qū)域合作尤其重要①。“閉海或半閉海”是《聯(lián)合國海洋法公約》中唯一明確定義的海洋區(qū)域。第122條規(guī)定：“為本公約的目的，‘閉海或半閉海’是指兩個或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口連接到另一個海或洋，或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域。”在賦予了“閉海或半閉海”特殊的法律地位之后，第123條設(shè)立了鼓勵閉海或半閉海沿海國在生物資源管理與養(yǎng)護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)以及海洋科考方面進(jìn)行功能性區(qū)域合作的框架性制度：“閉海或半閉海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時，應(yīng)互相合作。為此目的，這些國家應(yīng)盡力直接或通過適當(dāng)區(qū)域組織：（a）協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)；（b）協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；（c）協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；（d）在適當(dāng)情形下，邀請其他有關(guān)國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。”雖然有學(xué)者認(rèn)為《聯(lián)合國海洋法公約》第九部分“閉海或半閉海”（包括第122條與第123條兩個條款）未建立起具體的制度，但“閉海或半閉海”概念可以作為海洋區(qū)域合作的地理基礎(chǔ)與法律基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上發(fā)展出切實的區(qū)域合作實踐。區(qū)域海洋項目就起到了這樣的作用。1982年總結(jié)區(qū)域海洋項目經(jīng)驗的區(qū)域海洋項目政府專家會議（The　Meeting　of　Government　Experts　on　Re－gional　Marine　Programmes），在項目適用范圍方面作出的建議為：“區(qū)域行動計劃（包括相關(guān)區(qū)域協(xié)議的發(fā)展）的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)擴展至包括閉海或半閉海以及存在明確共同問題的海洋與沿岸區(qū)域。”②中國周邊海域，即黃海、東海以及南海都是典型的半閉海。在區(qū)域海洋項目中，西北太平洋行動計劃覆蓋了黃海及東海，東亞海項目則覆蓋了南海。較之于地中海區(qū)域的實踐，這些區(qū)域項目還有很大的發(fā)展空間。從地中海的環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作實踐中，筆者認(rèn)為如下經(jīng)驗尤其具有啟示意義：1．就東海與南海而言，海洋劃界問題及島礁主權(quán)爭端是阻礙合作進(jìn)一步展開的原因之一。地中海同樣面臨復(fù)雜且困難的劃界問題。有學(xué)者估計，要完成地中海地區(qū)的大陸架劃界，至少需要劃定30條界限，而當(dāng)前已達(dá)成劃界協(xié)議的僅有10條左右［7］（P71）。除地理條件外，地區(qū)內(nèi)長期存在的政治問題使得劃界問題更為困難，包括英國在直布羅陀及伊比利亞半島的軍事基地，塞浦路斯的南北分裂，土耳其與希臘之間的島礁爭端，以及以色列與阿拉伯國家間的沖突，等等。但在地中海的實踐中，我們看到通過各議定書明確的功能界定，并輔之以“權(quán)利保留”條款，功能性合作可以與海域管轄權(quán)問題并行不悖。2．地中海行動計劃包括了整體規(guī)劃、監(jiān)測與評估、法律、制度與財政支持四個部分，這四個部分的完整性保障了行動計劃的落實。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋計劃框架下的多數(shù)區(qū)域效仿了這一結(jié)構(gòu)。但是，西北太平洋行動計劃與東亞海項目在這組結(jié)構(gòu)上均有欠缺，尤其是法律部分欠缺區(qū)域性公約。西北太平洋行動計劃的結(jié)構(gòu)相對完善，在制度安排方面建立了包括專項監(jiān)測及海岸環(huán)境評估區(qū)域活動中心（Special　Monitoring　and　Coastal　Environment　Assessment　Regional　ActivityCentre）在內(nèi)的4個區(qū)域活動中心①。而東亞海項目的運作方式主要是促進(jìn)遵守已有的環(huán)境公約并基于成員國的友好協(xié)作開展工作。這種缺陷直接導(dǎo)致行動計劃執(zhí)行困難。如有學(xué)者對東亞海項目的評價：“東亞海項目建立了用以保護(hù)區(qū)域海環(huán)境的框架，然而幾乎尚未產(chǎn)生成效。”［4］（P82）3．地中海行動計劃40年的發(fā)展是一個動態(tài)過程，其目標(biāo)與工作重點均在變化。對此，應(yīng)注意的是全球性質(zhì)的海洋環(huán)境法（包括軟法與硬法）的發(fā)展在很大程度上推動了這些變化。如《21世紀(jì)議程》對1995年《巴塞羅那公約》的影響，1989年《控制危險廢料越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》對《防止危險廢物越境轉(zhuǎn)移及處置污染地中海議定書》的影響，1992年《生物多樣性公約》對1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》的影響。中國周邊海域的海洋環(huán)境合作也應(yīng)隨著全球性海洋環(huán)境法的發(fā)展而在合作的功能、目標(biāo)、路徑等方面繼續(xù)發(fā)展。

作者:鄭凡 單位:上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

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