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一、問題的提出

我國農村社區管理體制存在的問題以及改革發展的方向，而且借鑒了許多的西方社會科學理論，這對完善我國現存的農村社區管理體制有積極作用。但是這些研究往往擁有宏大敘述，卻忽略了在具體實踐中社區管理體制中的主體———社區管委會，其實社區管委會作為農村社區管理體制中最重要的主體，在當下的社區管理體制中的地位、作用及其發展趨勢，需要在理論及實踐中加以明確，才能在本土化的經驗基礎上完善我國農村社區管理體制。

二、浙江農村社會管理和運行體制改革的主要做法、特點及創新意義

為進一步縮小城鄉差距，政府公共服務職能下鄉，讓農民同步共享改革發展成果，同步共享現代文明，從2005年開始，浙江部分地區就開始對農村管理體制進行了改革探索。

(一)浙江農村社會管理和運行體制改革的做法

一般做法是:在一定范圍內實行并村(行政村)或者聯村，在原有的一個或者多個村的基礎上建立起一個社區，村與社區同構，一個社區有一個村或者多個村，形成了一社區一村一經濟合作社或者一社區多村多個經濟合作社的農村社會組織結構模式。

(二)浙江農村社會管理和運行體制的特點

第一，社區是在行政村的層面之上新設了一個層級，在維持村原有的“三駕馬車”(村黨支部、村委會和村經濟合作社)基礎上新設了兩個機構:“社區黨總支”和“社區管理委員會”。第二，新社區具有復合職能。“社區黨總支”職能與原村黨支部基本一致。而“社區管委會”職能范圍大大超越了原村委會的職能，主要體現在計劃生育、社會保障、公共衛生、征兵、殯葬等政府依據國家法律、法規和政策下達到社區的社會事務;對本社區范圍內的公益設施，如道路、停車場、體育健身場所、老年人活動中心等進行統籌規劃;對本社區范圍內的“小康社區創建”、“美麗鄉村建設”等公益事業和公共事務進行實施和管理;開展本社區范圍內的社會穩定、社會秩序維護、糾紛調解和治安綜合治理工作;對本社區的勞動力開展轉產轉業培訓、對殘疾人和貧困人口進行幫扶、對弱勢群體提供法律援助等;向上反映基層群眾的意見、要求和建議;以及其他上級交辦的事項。第三，“社區管委會”的組成人員在產生方式和社區工作運轉保障上也與村委會大不一樣，社區管委會主任由鄉鎮黨委和政府按照干部任命方式產生，其他成員由鄉鎮黨委和政府選配，所有成員的工資福利待遇和社區工作經費由上級政府財政負擔，而原村委會是從集體收入中開支。

(三)浙江農村社會管理與體制改革的創新意義

第一，滿足農村社會管理與體制改革的迫切需要。這種模式是對農村社會管理和運行體制的一種有益探索，這種在一定程度上反映和實現了政府性公共服務的大規模下農村，國家政權機構職能向農村最基層適當延伸的現實要求或趨勢。第二，有利于破解當前農村社會管理和體制運行的弊端。該項改革內含了一種力圖破解農村村民自治制度現有的“村委會模式”中的“村政”不分、“行政化”積弊的努力或探索。時隔七年，這種新的農村社會管理和運行體制改革部分適應和促進了農村經濟和社會發展。但是，這種模式在實際運行過程中，尤其是在新農村建設背景下，開始暴露出各種各樣的問題。

三、社區管委會的尷尬地位及其運行障礙

(一)“社區管委會”行政權干擾了村民自治權

“社區管委會”建立的初衷就是希望在“鄉政村治”體制下有效地連接和融合政府與村這兩個治理域(行政域和自治域)和治理體系(行政治理和自治管理)。顯然，在“鄉政村治”體制下，國家政權的自治權和鄉村的自治權并不是黑白分明、截然分開的，即政府運用行政權管理鄉(鎮、街道)以上，而鄉村組織運用自治權管理鄉村。但實際上，這兩種權力是相互交叉滲透的。具體來講，政府事務(公共管理和公共服務)必然要下鄉，而農村的諸多事務也必然要接受政府的指導和幫助。政府與農村的相互滲透有兩種路徑選擇:黨組織路線和行政路線［7］。基于此，浙江部分地區在村的基礎上設置了“社區管委會”和“社區黨總支”兩個機構，介于鄉鎮與村之間，社區干部由上級政府任命或者選配，把原有的農村自治組織中的主要的農村干部納入到社區管委會中，實行工資制，由上級政府財政承擔。從社區職能和社區干部產生的途徑等各方面來看，“社區管委會”本質上是鄉鎮政府的一個派出機構或者是分支機構，它建構于原有“三駕馬車”之上，對社區實行統一的管理和提供統一的服務。如此一來，社區管委會就成為了鄉鎮政府伸到漁農村的一只“腳”，在很大程度上，這只“腳”就把法律規定的鄉鎮與行政村的“指導”與“協助”關系，完全轉變為“領導”與“執行”的關系，社區成為“村級政府”、“兩不像”(既不像行政組織又不像自治組織)。這樣就嚴重沖擊、損害、動搖了法定村民自治制度。而且，各個行政村的主要干部(村書記和村主任)都被納入社區，成為了社區專職干部，吃“皇糧”，每月領取固定的工資和福利，盡管這樣做在一定程度上緩解了村級集體收入困窘的狀態，體現了政府財政向漁農村傾斜的一種努力和態勢，但是它卻不僅沒有解決在“鄉政村治”農村治理模式下飽受詬病的農村干部身份雙重化的問題，而且加劇了這個問題，使這個問題合法化、程序化和正式化。與此相應的是，不僅沒有解決自治組織行政化的問題，而且還使這種行政化合法化、正式化了。

(二)“社區管委會”承接上級政府對社區的全部“政務”顯得勉為其難

在農村社區，社區管委會主任被村民們親切地稱為“小巷總理”，總理全社區內外一切事務，這個稱謂深含兩層意思:一是社區事務多，社區工作人員忙。據統計，社區既要承接上級政府30多項的“政務”，又要統領下屬各行政村的“村務”。二是社區干部都是國家干部，社區管委會的組織和人員經費皆由上級財政負擔，社區干部吃“皇糧”干“國事”，為政府辦事。其實對于社區管委會主任來講，這個“小巷總理”并不好干，社區承接上級政府的全部“政務”顯得勉為其難。對于一個社區來講(1)權力小，責任大。社區工作人員行使的是自治權，無權通過行政手段來完成自己的工作。但實際上，社區承接了大量的上級政府部門的行政事務，如綜治、勞動保障、工商、安全生產等，而這些事務都需要行政手段來完成。因行政權的虛無，只有自治權的社區要想完成任務要不“越權”干預了村民的自治權，要不“無權”無所作為。社區工作人員工作陷入兩難境地。除了無權力之外，社區承擔的責任卻不小。上級政府部門與社區簽訂了計劃生育、維穩、消防安全等一系列“責任狀”，并列入年度考核。一旦出了什么事，社區干部還要被問責，社區承擔了許多本不該社區承擔的行政責任。(2)人員少，任務重。社區工作內容存在“九多一少”的現象:機構多、會議多、考核多、任務多、臺賬多、檢查多、牌子多、調查多、匯報多、為村民們服務的時間少，社區工作人員對工作只能是應付，談不上做好，做精，更談不上為村民辦好實事。(3)待遇低，經費少。社區工作人員普遍反映收入水平太低，雖然經過調整，但仍然顯得偏低。社區工作人員待遇偏低產生了兩大問題:一是社區工作人員隊伍缺乏穩定性，工作缺乏積極性。留住人才成為很多社區的一大難題，更談不上培養人才。二是出現少數社區干部違法亂紀現象，為自己謀私利。此外，維持社區正常運轉的經費保障也是一個困擾社區的重大問題。目前社區每年從上級財政獲得公共經費主要用于社區正常開支，但這些開支每年日益增大，已經遠遠超出了每年的財政撥款，維持社區日常正常運轉顯得日益窘迫，社區干部每年把主要精力除了用于上級各個政府部門下達的“政務”之外，還有一大部分精力就是積極向上級政府各部門爭取各種資金。

(三)“社區管委會”統領下屬各村的全部“村務”顯得力不從心

“社區管委會”在運行中始終繞不開一個問題，即“錢”的問題，因“錢”產生了兩大難題:一是社區和村在為農村提供的各類公共產品和服務供給由誰來出資?二是社區與村經濟合作社在發展壯大集體經濟上由誰來主導?這兩大難題從表面看起來是社區管委會與村之間的矛盾，實際上它是“鄉政村治”內在矛盾的一種外化表現。以聯村方式建立起來的“社區管委會”因在經濟和人事上沒有話語權難以統領和調動下屬各行政村集體資產用于社區公共設施建設、公共服務供給和集體經濟發展;以并村方式建立起來的大多數社區盡管也建立了新的村黨支部、村委會和村民代表會議，但是實際上與聯村社區也沒有多大的區別，這是因為合并前各村的黨支部、經濟合作社和村民代表大會等機構依然存在并且在正常運行中，原各村的財務仍然在獨立運轉中。因此，建立起來的社區因對合并的各村在組織和財務上沒有約束力，從而導致社區對下屬各村的重大問題，尤其是經濟事務不能做出任何決定。以一村建立起來的社區與前兩種情況大致一致，只是以不同的方式顯現出來。在一村一社區模式中，看似不存在上述問題，因為社區與村是一致的，兩塊牌子一套班子，但實際上也存在著社區不能插手村的事務，出現了上級財政撥付的款項由社區管理，而集體經濟的錢由村民代表會議進行管理的局面，社區對集體的錢不能沾邊，社區對錢不能統籌。所以，無論是一村一社區還是多村一社區，現在都基本形成這樣一種格局:在公共設施建設和公共服務供給方面，凡是由上級政府部門提供資金建設的各種公共設施和服務項目由社區負責建設和管理，凡是由村集體或者村經濟合作社進行建設的公共設施和服務項目由村集體或者村經濟合作社投入資金。但在現實中，就提供公共設施和服務而言，并不總是應由政府出錢，農村的公共產品供給，有的是政府性質的，有的是農村集體性質的，有的是上級政府與村集體合作一起共同提供的，還有的是個體私人提供的。如果提供資金主體明確的話，給農村進行公共設施建設和提供服務項目可能不會遇到什么阻力，但是當遇到由上級政府和村集體共同出資或者同一社區里不同村按照不同比例分擔資金進行公共設施建設和提供服務項目的時候，有時候盡管這種建設非常急需，在此種狀況下也會因村集體或者各村集體的不認可而流產，阻礙合作的進行，從而影響到農村公共設施和服務項目的實施和建設。在發展集體經濟方面，盡管社區干部同時兼任村干部，但社區是絕對不允許插手村經濟合作社的事務，村經濟合作社負責本村經濟發展，且只能在本村集體資產上做文章，社區無權把整個社區的其他行政村的集體資產進行有效整合，發揮整體優勢，從而達到共同發展，平衡發展。因絕大多數村集體經濟總量偏小，而且得不到高效的發展，再加上村經濟合作社社長也同時擔任社區一定職務，忙于上級政府部門的“政務”而沒有精力和時間發展本村集體經濟，所以導致了本由村出資的公共設施和公共產品因資金的缺乏無法建設和有效供給，從而進一步導致了一個社區內的各村公共設施建設和公共產品供給的不均衡，也同時導致了同一個社區中的村與村之間產生隔閡和矛盾，影響了良好的社區集體氛圍和意識地形成。總而言之，社區管委會在統一提供公共設施、公共服務，尤其在發展統一的集體經濟方面顯得力不從心。

四、完善現行農村社區管理體制的措施

鑒于此，這就需要對現行農村社區管理體制進行進一步的改革和完善，對社區組織機構和運行體系進行調整，將社區體制與村民自治制度相銜接，逐步理順上級政府、社區與村之間的關系，最終達到三者協調發展。基于農村社會和諧穩定發展和地方財政能力的現實考慮，對社區組織構架和體系，我們重新做了構建，在社區層面上，設立新的并列的“三架馬車”:社區黨總支、社區管理委員會和社區協商委員會［8］。社區黨組織的職能和組織架構與原來一樣，社區管理委員會和社區協商委員會賦予新的角色和職能;在行政村層面上，仍然設村黨支部、村民委員會和村經濟合作社，組織體系與職能保持不變。

(一)改變農村社區管理委員會職能和性質，將其作為鄉(鎮、街道)派出機構

農村社區管理委員會可以參考城市社區設立下屬的工作服務站，如:醫療衛生服務站、社會保障服務站、文體活動室、圖書閱覽室、社區治保服務站等。其職能是承接上級政府職能部門對農村的各種公共設施建設和提供各種公共服務項目，包括社區范圍內政府性公共產品與服務的供給;其公共支出由市、縣區和鄉鎮三級統籌承擔;管委會視社區人口多少(含常住人口和外來人口)在原有社區管委會正式工作人員數量基礎上增加1～3人，社區主任由鄉鎮公務員下派，其他成員視情況可由鄉鎮下派(同時鄉鎮工作人員予以精簡)或在本社區范圍內招聘“社工”擔任，全部工作人員享受公務員或者事業單位工作人員工資福利待遇，考慮到目前政府財力有限，可以采用鄉鎮下派公務員加從社區招聘的合同制“社工”共同組成，如果原有的社區干部被聘為社區管委會工作人員，那么新被聘的社區工作人員就不再擔任社區和行政村內的其他任何職務，基于大多數村經濟合作社財力薄弱和不加重村經濟合作社負擔的原則，對從社區退出的村干部的工資福利待遇可以采用一部分由財政支付，一部分從村經濟合作社收入支出的方法，盡量做到村干部的收入與新的管委會合同制工作人員持平。新的管委會與社區內的村委會、村經濟合作社不是“領導”與“被領導”的上下級關系，而是“指導、支持、幫助”和“協助”的關系。這樣做的好處是:第一，剝離“政務”，賦予社區管委會明確的身份與地位，還社區內村民自治本來面目［9］。設立新的社區管委會，承接上級政府職能部門的各類政務，專門從事行政事務，同時原有的自治職能交回給村委會和村經濟合作社，社區管委會將更多的時間和精力用于建設公共設施和提供公共服務，從而進一步理順“漁農村基層政權”與“漁農村自治組織”、“行政權”與“自治權”的關系，促進村民自治制度的深化和完善。第二，改變隸屬，恢復“指導”與“協助”的關系。雖然新的管委會是鄉鎮的派出機構，但是它架起了鄉鎮與村民自治組織之間的橋梁，承擔起漁農村基層政權對漁農村基層自治組織的法定“指導”與“協助”的關系。第三，社區(村)干部重塑工作角色，避免身份混亂。原社區管委會干部可以選擇進入或者離開新的管委會，一旦選擇進入新的管委會，則不能再同時兼任社區和村集體中的其他任何職務，這樣將社區干部的身份進行了重塑，成為了派出機構的、拿國家工資的國家工作人員，負責社區的行政事務，不得再插手或者干預村集體的自治活動和自治權利。此外，不在新的管委會工作的村干部可以有更多的精力關注本村內部事務，重點發展集體經濟。第四，財政全部承擔社區工作人員與日常開支費用，避免人才流失和社區侵占村集體利益。新的管委會有穩定的財政來源，無需工作人員四處“化緣”去維持社區管委會的正常運轉，而且新的管委會工作人員享受到公務員或者事業單位工作人員的工資福利待遇，工作積極性將大幅提高，人員流動將會趨穩。

(二)建立社區協商委員會，作為一個溝通、協商、議事和合作的平臺

社區協商委員會由社區村民代表、各村主要干部、管委會主要成員三部分人群組成，它不是權力或決策機關，而是議事協商機關，作為新的管委會與自治村的溝通渠道，主要職能是商討國家任務在農村的落實，特別是協商政府服務和服務項目在社區和村的實施(包括協調實施中的利益矛盾)。簡言之，社區黨總支仍然負責社區的黨務、群團等工作，領導村黨支部的工作，而村黨總支協助社區黨總支完成工作;社區政務服務站主要負責上級政府部門向下的“政務”和提供村民所要求的服務，指導和協調各村委會的工作，各村委會協助完成服務站的工作;社區協商委員會主要就“政務”和部分“村務”與各組織進行協商;而村經濟合作社負責全村集體經濟的發展，社區政務服務站協助村經濟合作社發展經濟，做到“政”“經”分開。總結社區新“三駕馬車”在實際運行過程中，因各種體制機制剛創建，運行過程中難免會產生一些摩擦，所以在運行過程中需要在黨和政府的統一領導下，將社區民主治理、市場運作和體制機制整合在一起，共同推動農村社區的發展和農村社會事務的管理。

作者：王勝工作單位：浙江舟山漁農村發展研究中心