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［摘要］我國城鎮化工業化進程中出現的一系列問題或多或少與土地利益有關，改革相關制度安排是保障農民權利的關鍵。在全面推進公益、商用兩立的用地制度改革前，可先期試行一些地方已取得成熟經驗的制度嘗試，如城鄉用地指標增減掛鉤制度。農地流轉方面，則是堅持農村土地集體所有的前提下促進農地順暢流轉，實現同地、同權、同價，同時啟動相關配套制度改革。

［關鍵詞］土地流轉;征用;制度

一、現行土地利用制度的問題

我國現行土地制度構架包括三個部分，城市國有土地使用權批租制度、農民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農地變為非農用地的征地制度。當前的大量問題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問題和矛盾。城市土地使用權批租制度的基本內涵是地方政府代表國家行使城市土地所有權，并通過在一級土地出讓市場上批租若干年的土地使用權而一次性收取整個租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場執行的國有土地使用權出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國基本的土地制度，但卻是國有土地的法定市場交易機制和土地市場價值發現機制。第二部分是農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權是集體的，但使用權、經營權、轉讓權長期歸農戶，它兼顧了土地資源的穩定性、流轉性，基本適應改革開放以來我國生產力發展的需要，但隨著城鎮化、工業化進程加速，其問題開始顯現。最主要的是現有土地制度安排下農民的土地權利不充分，農民沒有完全的土地使用權、交易權、收益權，表現就是土地產權中的處置權尤其抵押權不完整。這導致在農地流轉方面，農民的宅基地及其地上資產不能跨地區交易，承包地及宅基地也不能作為一項重要資產進行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產的投融資功能。第三部分就是原來的農業用地，城市化后轉為國有土地時適用的征地制度，即農民集體所有的土地必須通過國家征用轉為國有土地后才能進入一級市場，農民(包括農民集體)無權進入土地交易市場。政府出于公共利益目的，可以動用征地權把農民的集體土地變為國家所有的土地。問題是目前有很多的農地征用并不是為了國家和人民的公共利益，純粹是為了商業性開發，比如高檔樓盤或工業項目。尤其以低價從農村征到土地，再按照市場規律以高價賣出去，中間的差額就成為城市建設的資本來源，地方政府通過“經營城市”取得的各項“政績”大多源于這種土地財政收益。由此帶來的一系列問題是當前各種社會矛盾的焦點所在，也是地方政府與農民利益矛盾的重點領域。

二、土地資源再配置問題

我國城市化進程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來看，農地進城后會得到更密集、更節約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農村人口進入城市30戶，理論上在農村就可以凈增29幅耕地(按一戶占用一幅宅基地面積計算)，這就是城市土地和農村土地之間的關系。所以一般的結論是:城市化進程加快，農村的耕地會凈增加，日本、西方國家的實際經驗也都是如此。但中國的現實與一般的規律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農村占用的建設用地數量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經濟，該密集的密集不起來，該解放的解放不出來。城市化加速后城市用地大量增長這很自然，但農村非農占地數量為什么沒有相應減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶籍制度橫亙在城鄉之間，進城打工也難以輕易轉為市民，農村的房子尚可容身，不能賣掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉分割的戶籍制度，農民能否較容易地轉為市民呢?他也不會輕易地讓出所占土地，因為這塊宅基地是無償分配來的，不占白不占，除非有人出高價他才會讓渡。賣給當地鄉鄰又賣不上幾個錢。進一步推理，如果城里人或外資出高價買，農民又愿意賣掉宅基地，他的地就能夠賣成嗎?還是不能，因為我國現行法律不允許把宅基地出售給農民集體經濟組織以外的人，只能在農村鄉鄰之間互相買賣。小產權房面臨的就是這個問題———城鎮居民買小產權房我國在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農民進城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農戶的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來。這就是農村和城市建設用地配置的現實，兩頭都在膨脹。兩頭擴大建設用地的土地資源配置發展下去將產生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導致18億畝耕地紅線守不住。

三、城鄉統籌發展的土地流轉、征用及配套制度改革

中國的城市化進程在快速向前推進。這個過程既是農村人口大規模向城市遷移的過程，也是分散在農村的生產要素向城市快速聚集的過程，尤其土地要素。這個進程總體上是有序的，也取得了較大成效。然而，無論“人口城市化”還是“空間城市化”，在推進過程中都出現了一系列問題，實際上，這些問題或多或少與中國現有土地制度密切相關，須適時推出包括土地制度及財政、戶籍等配套改革。1．土地征用制度改革。基本思路是地方政府征地前要把公益性用地和工、商業用地分開，在嚴格界定公益和非公益用地范圍的基礎上，逐步減少征地規模，全面改革征地制度。也就是說，地方政府以后在動用征地權時必須出于公共利益目的，這樣其征地行為才具有合法性，其它的工、商業用地則由市場提供。界定公共利益的一個較可行辦法是看利用這塊土地所生產產品的屬性。若某地塊將承載的是商業地產、住宅項目、工業、旅游等完全可由市場提供的非公益性盈利項目，則其項目用地必須交由市場來解決，地方政府不可動用征地權為其征地。真要在短期內一步到位地實行公益、商用兩立的用地制度改革，完全切斷地方政府通過“經營城市”的發展模式對“土地財政”的依賴恐怕還不現實，宜采取漸進性方式。建議推行成都經驗，即城鄉用地指標增減掛鉤制度。這個制度并沒有完全否定征地制度，但是減少了原體制的強制性，提高了農民補償的份額，有利于各方，推進起來阻力小。基本思路是把農村的耕地、建設用地加以整理，騰出來用地指標，雖然土地還在農村，但增加的土地指標可以用來換取城市的資金，用于農村建設。這種城鄉用地指標占補平衡、增減掛鉤的征地制度設計可以大大推動城鄉共同發展，是一件城鄉兩利的事情，尤其讓農村居民分享到了城市化的好處。2．農村集體土地流轉改革。征地制度改革為農村集體閃開道路后，農地流轉改革就可以展開了。第一步是啟動農地產權改革。在堅持農村土地集體所有制的前提下，放開農地(含建設用地和耕地)進入市場順暢流轉，提高農地資源配置效率，保證農民土地權利和利益的實現。農地通暢流轉的前提是讓農民擁有完整農地產權。完善農地產權的思路是推進土地產權制度改革，在法律上允許農地自由流轉，可以作為財產抵押，在保持土地農民集體所有不變的前提下實現土地產權的獨立、完整，使原有單一的土地使用權轉化為產權。在完整的土地產權基礎上，農地制度改革的第二步才是讓農村集體土地進入市場流轉。3．相關配套改革。在逐步限制地方政府強制征地、逐漸收縮征地規模，拓寬農村集體土地流轉規模后，接下來就要緩解地方政府土地出讓金驟減和農地流轉收益激增的矛盾。需要通過一個合理的農地流轉收益分配機制，將農地流轉規模擴張后帶來的巨額收益在政府、村集體、農民三者間公平分配。分配的機制應采用規范的稅收形式進行。為此，就必須啟動相關配套制度改革。首先，要將土地征稅范圍擴展到集體土地，改變現存城鄉二元土地制度，實現城鄉土地同一市場下的同地、同權、同價、同等納稅。其次，在試點基礎上全面開征不動產持有稅(物業稅)。在不動產稅制的設計上按照累進方式征收。4．進一步推動戶籍制度改革。為解決“空間城市化”突進而“人口城市化”滯后的矛盾，還必須配套推進城鄉二元戶籍制度改革。盡快取消城鄉二元戶籍制度，恢復戶籍只承擔單純社會管理和人口信息統計的本來功能，徹底消除戶籍制度的等級功能，打破城鄉二元社會經濟結構管理，建立有利于農村勞動力向非農領域轉移的新型戶籍管理制度，實現城鄉居民人口遷移自由，為農村剩余人口向城市轉移創造條件。

作者:趙曉美 單位:哈爾濱商業大學 經濟學院

［參考文獻］

［1］王海靜．關于促進我國農村勞動力轉移的探討［J］．黑龍江對外經貿，2009(5):25．

［2］寧愛鳳．農村土地流轉的制度障礙與對策研究———以農村勞動力轉移為視角［J］．理論探討，2010(1):15．