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2020年1月以來，我國肺炎疫情形勢嚴峻復雜，當前疫情防控工作雖取得了一定成效，但是后續防控措施的落實和防控體系建設仍任重道遠。自我國肺炎疫情暴發以來，多次組織召開疫情防控工作會議，并多次強調要堅持科學防治、精準施策，高度重視農村疫情防控，堅決打贏疫情防控阻擊戰。我國從中央到地方高度重視疫情防控，各省各級領導干部積極采取了一系列應對措施，使疫情得到了有效控制。這次疫情防控既突顯出一些農村基層單位具備較好的應對突發事件能力，但同時也暴露出在此次疫情防控工作中，農村基層疫情防控工作存在的一些問題。當前我國的肺炎疫情已被世界衛生組織列為國際關注的突發公共衛生事件，面對疫情防控工作較薄弱的農村地區，要想有效減低危機帶來的損失和進行有效防控，必須要進行危機的全過程管理。本文運用羅伯特．希斯的4r危機管理理論，從縮減力、預備力、反應力和恢復力四方面著手，分析我國當前農村肺炎疫情防控工作中存在的問題，探討農村疫情防控體系的構建模式，以期能為今后農村重大傳染病疫情防控工作提供一定的思考和借鑒。

1理論基礎

危機如同生命一樣，也有一個完整的成長發育過程，即危機的生命周期，危機生命周期分為危機醞釀階段、危機爆發階段、危機擴散階段、危機處理階段和危機恢復與后遺癥階段這五個階段。美國學者羅伯特．希斯認為，要想有效應對危機，必須加強對危機前因后果的管理，包括對危機事前、事中和事后所有方面的管理，由此提出了4R危機管理理論，即縮減力（reduction）、預備力（readiness）、反應力（response）、恢復力（recovery）四個階段。縮減力是危機管理的核心內容，貫穿整個危機管理過程，危機縮減管理從企業的外部環境、內部結構、系統管理和人員培訓演習四方面著手，力求最大限度降低危機成本和損失。預備力即事前管理，建立危機預警系統和監測系統，培訓危機管理人員掌握一定的危機處理辦法。反應力即事中管理，在危機發生后通過確認危機、隔離危機、處理危機和總結危機，對時間、信息、資源快速整合并采取策略進行危機應對?；謴土词潞蠊芾恚谖C得到控制后進行經驗教訓總結和政府的形象恢復與提升。

2基于4R危機管理理論的農村疫情防控工作問題分析

在當前的農村肺炎疫情防控工作中，很多農村基層單位出現了對疫情應急處置不力的情況，農村疫情防控工作中仍然沿襲著傳統的“重治輕防”思想，忽略了對突發事件的全過程全方位管理。任何突發事件的應急處理都需要根據突發事件的生命周期或危機的生命周期進行階段性分析，而4R危機管理理論強調對危機進行事前、事中、事后的全過程管理，這恰恰能為農村重大疫情防控提供一個動態管理模式。本文依據4R危機管理理論，從危機縮減管理、危機預備管理、危機反應管理、危機恢復管理這四個階段來分析農村疫情防控工作中存在的問題。（1）農村疫情防控的危機縮減管理問題。危機縮減管理是指從農村人居環境、結構、系統、人員四個方面入手，既要注重“防”，也要注重“控”，統籌整個疫情防控工作，運用有效的管理手段將疫情帶來的負面影響縮減到最小。在農村疫情防控工作中，存在著農村人居環境整治乏力、農村醫療衛生體系不健全、應急經費及后勤保障不足、防控隊伍力量薄弱等問題。①農村人居環境整治乏力，難以消滅病毒滋生的土壤。《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》（2020年中央一號文）強調要以疫情防治為切入點，加強鄉村人居環境整治和公共衛生體系建設。在部分農村中，仍然存在污水排放管網不完善、污水處理率低，農村糞污治理未提上日程，居民畜禽養殖未進行規范化管理，垃圾處理未切實做到分類投放，居民各類垃圾收集、清運不及時，垃圾處置方式粗放等諸多情況，農村人居環境整治力度還需進一步抓實落細。②農村醫療衛生體系不健全。一是農村基層醫療隊伍不完善，醫務人員缺乏專業性。一方面，醫務人員隊伍結構不完善，很多農村只有一至兩名鄉村醫生，沒有成立專門的醫療救治隊伍。另一方面，農村醫務人員沒有對現行流行病學的研究基礎，容易將傳染病疫情當成一般性流行感冒進行診治，診治水平低，專業性差，對肺炎疫情防控觀念淡薄。二是農村疫情防控經費及后勤保障不足。農村的疫情防控經費不足，沒有專項經費用于防控或救治疫情感染患者，需要患者或醫院提前進行墊付，經費不足不僅影響日常防控工作正常運行，還會直接影響應急工作的開展。三是農村醫療設備、器械等物資缺乏，沒有配備專門的醫療設備，如紅外線體溫檢測儀、核酸檢測試劑等醫療檢測用品基本為零，口罩、消毒液、防護服、一次性手套等防護用品嚴重緊缺，農村防控人員不能進行有效防護。同時，鄉村防控卡點值勤人員的吃、住、休息等后勤供給也無法得到有效保障。③農村疫情防控隊伍力量薄弱。在農村疫情防控一線中，防控小組主要由村“兩委”干部為主，部分鄉村（屯）小組長參與，由于這些人員沒有接受過專門的疫情防控培訓和演練，他們基本不具備應對重大疫情的經驗和能力。專業技能的缺乏不僅影響整個防控隊伍的形象，還會直接影響其認識和處理危機事件的層次和角度，當他們面對疫情時常常由于認識不深、重視不夠，容易貽誤最佳防控時機。（2）農村疫情防控的危機預備管理問題。危機預備管理指的是農村疫情防控的預警系統和監測系統，當農村出現疫情時，監測系統監測到不良變化，預警系統會及時通知村兩委、村衛生院等相關責任人，進而進行逐級上報。然而，在當前的農村疫情防控預備管理中存在著以下問題。①由于農村中大多是知識文化水平不高的中老年人、孤寡老人、留守兒童等群體，對于疫情信息了解較少，且由于這部分村民個人思想重視不足，疫情防控意識較薄弱，對于傳染病疫情出現時不及時就醫就診，能拖就拖，給疫情實時監測工作增加困難。②由于目前國家對于村衛生防疫事業投入不足，各地衛生防疫系統對于村衛生院的建設和管理松懈，很多鄉村衛生院基本未建成或建成后放任不管，村衛生院形同虛設。且鄉村醫生未進行過流行病學等專業知識技能培訓，他們多集中精力追求自身收益創收，極少進行傳染病防治工作，導致疫情防控系統未能充分發揮預警作用。（3）農村疫情防控的危機反應管理問題。危機反應管理指的是傳染病疫情已在農村發生，村兩委、村衛生院等責任主體要迅速把握第一時間集中領導，進行信息公開，整合各類資源，尋求上級支援，部門協同配合，采取應急預案來解決危機。在當前的農村疫情防控工作中，存在著應急處理機制不完善、疫情傳播信息網絡不通暢、疫情信息報告制度不健全等問題。①農村疫情應急處理機制不完善。很多農村沒有分級分類制定疫情防控應急預案，一是沒有分類制定對于本村未發現肺炎病例的應對措施，二是未制定對于本村內已出現肺炎病例后的應對措施，沒有明確對于農村如出現疑似病例或確診病例該如何隔離、如何救治等應急預案。②農村疫情信息傳播網絡不完善。一是農村疫情信息傳播閉塞，宣傳引導不到位，大部分農村居民由于文化水平較低，與外界接觸較少，且農村網絡覆蓋率低，這一群體極少善用互聯網、手機等方式關注時事新聞，對疫情關注的敏感度低。二是疫情信息公開制度不健全，不夠公開化透明化。大部分農村往往是等到疫情擴散到一定程度了才引起重視，錯過了最佳防控時間，造成不可挽回的后果。（4）農村疫情防控的危機恢復管理問題。危機恢復管理指的是農村傳染病疫情基本得到控制后，鄉鎮黨委、政府、衛生防疫站、村兩委、村衛生院等管理者著手鄉政府、村委會形象的恢復，并及時總結疫情防控工作的經驗教訓，為今后重大傳染病防治工作提供參考。農村疫情防控工作結束后農村基層管理者往往容易忽視危機恢復及后遺癥管理這一環節，但由于傳染病疫情具有反復性和蔓延性，如果不及時進行經驗教訓總結，當疫情再度出現時容易重蹈覆轍，不僅嚴重危及人們的生命安全，也損害了鄉鎮政府、村委的公信力，讓人們對管理者的應急能力和治理水平失去信心。

3構建農村疫情防控體系的思路

基于對上述農村疫情防控工作存在問題的分析，依據4R危機管理理論構建農村疫情防控體系，從危機的生命周期角度出發，按照事前、事中、事后全方位的危機管理過程，構建出包含預備管理機制、反應管理機制、恢復管理機制、縮減管理機制這四大機制的農村疫情防控體系，如圖1所示。3．1預備管理機制。農村疫情防控預警的核心是對農村傳染病的實時監測和預警管理，完善的疫情防控系統要求村衛生院這一責任主體真正做到守土有責、守土負責、守土擔責，實時監測農村傳染病的發生與擴散，及時進行救治，防止重大傳染病疫情的傳播和蔓延。根據4R危機管理理論，可從日常監測報警機制、人員培訓、醫務管理、應急管理制度建設等方面構建事前預備管理機制。日常監測報警機制要求村級衛生院醫務人員運用現代信息技術手段，每日進行村級傳染病疫情監測，嚴格實行“日篩查”“日報告”“零報告”制度。加強人員培訓，包括加大對農村衛生院醫務人員的流行病學知識、疾病診治水平、業務技能、職業道德等方面的培訓，同時加強對鄉黨委、鄉政府、村兩委等黨員領導干部應對突發事件的應急能力和治理水平培訓。嚴格選拔任用符合要求的具有較高業務素質和診治能力的鄉村醫務工作者，制定鄉村衛生院傳染病防治工作制度，對醫務人員實行規范化管理。完善應急管理機制。一是完善應急制度建設，各省區市衛生防疫系統應提高對農村疫情防控工作的重視程度，加強農村衛生防疫工作立法，設定疫情防范標準，讓農村防疫工作有制度保障。二是建立省、市、縣、鄉、村五級一體的領導機構，實行由政府主導、部門配合、群眾參與的公共衛生事件應急管理系統，實行集中領導、統一部署。3．2反應管理機制。農村疫情出現后的核心工作是第一時間搜集掌握疫情信息，整合各類資源，尋求部門合作，組建防控隊伍并進行集中領導，快速采取應對措施解決危機。（1）組建疫情防控工作隊伍。成立農村防控指導組，要壓實縣鄉黨委、政府和村“兩委”責任，堅持城鄉同部署，各級各部門全局“一盤棋”。農村由村委會干部牽頭，發揮村衛生院、村（屯）小組長、農村黨員、鄉村教師、村民志愿者的合力作用，組建一支專兼職結合的農村防控工作隊伍，鎮黨委、鎮政府、鎮衛生防疫站、村兩委等部門協同配合，提供防控指導和物資保證，確保疫情防控工作在農村中落實落細落地，有效阻斷疫情傳播。提高防控技術，實行精細化管理。一是在農村出入口設置防控卡點，進行交通管控，嚴格管控外來人員，進行體溫檢測、攜帶物品檢查等；二是實行地毯式摸排，重點加大對返鄉人員、發熱患者、密切接觸者的排查甄別力度，對所有返鄉人員，尤其是從疫區返鄉的人員做好分診、觀察，確保追蹤到人、登記在冊、上門觀察，進行網格化管理。（2）完善疫情信息傳播網絡建設。完善與國家、省、市、縣、鄉等多級衛生防疫站聯網的公共衛生事件管理信息系統，建成統一、高效、快速、準確的五級公共衛生信息網絡。利用管理信息系統進行疫情信息反饋和防控報告，一旦農村發生重大傳染病疫情，能夠及時向上一級防疫部門傳遞和報告。強化防控宣傳引導，提高村民疫情防控意識。利用鄉村大喇叭、流動汽車音響、張貼橫幅、公示公告、發放告村民書、入戶發放宣傳單等多種形式，及時疫情形勢和防控工作信息，科學普及疫情防護知識，提高村民的自我防護意識。同時不定時暗訪村民經常聚集地進行監督打擊，分散人群，降低疫情傳播風險。（3）完善農村疫情防控工作后勤保障，包括農村疫情防控的部門協調、資金、物資、設備等后勤保障。地方政府應設立應對突發事件應急補助專項資金，在農村疫情出現后合理安排和劃撥資金進行防控物資購置，同時為疫情中患病的貧困群眾及弱勢群體提供一定的醫療救助，確保疫情防控資金和后勤保障供給充足。3．3恢復管理機制。危機生命周期中的危機恢復及后遺癥階段，說明在農村疫情結束后不僅要及時進行疫情防控工作總結，更要注意疫情結束后的后遺癥處理，避免重新進入一個新的危機醞釀期，發生更大的農村疫情。一是建立問題反饋機制，充分發揮村民反饋和衛生防疫站日常篩查的合力作用，村兩委、鄉鎮衛生院、鄉鎮政府等部門要通過設立意見箱、熱線電話、鄉村微信公眾號等線上線下的反饋渠道，確保發生公共衛生事件時能將問題及時反饋，確保疫情反饋渠道通暢。二是建立監督整改機制，充分利用現代化信息技術，對每一次農村公共衛生事件進行監督監測、總結整改，進一步完善農村疫情防控系統，補齊農村疫情防控短板。3．4縮減管理機制。危機的縮減管理貫穿危機管理的全過程，農村疫情防控的縮減管理就是要充分發揮環境、結構、系統、人員的合力作用，縮減農村疫情的發生及造成的不良影響，將損失降低到最小。（1）加大農村環境衛生整治力度。村兩委干部要把農村人居環境整治作為日常常規工作，組建鄉村衛生環境整治小組，明確職責、目標和工作規范，加強廁所糞污治理、垃圾分類、畜禽分散養殖管理、鄉村清潔等，消滅病菌滋生的土壤。（2）健全農村醫療衛生體系。地方政府要加大對于農村衛生防疫事業的投入力度，確保每個村屯都要設立村衛生院，完善村衛生院醫務人員結構，配備足額的衛生防疫工作人員，提供醫療物資保障。同時加強醫務人員培訓和管理，定期組織農村醫務人員進行專業技能培訓，尤其加強其對流行病學的研究，確保農村醫務人員的高診治水平和專業素養。

4結語

在當前我國決勝脫貧攻堅及全面建成小康社會的關鍵時期，農村作為疫情防控工作中的薄弱環節，落實落細農村疫情防控工作顯得尤為重要。因此，各級各類部門必須要高度重視統籌推進城鄉防疫系統一體化建設，通過事前完善日常監測預警機制、加強人員培訓、醫務管理、醫療制度建設，事中完善應急隊伍建設、疫情信息網絡建設、提供后勤保障，事后完善問題反饋及監督整改機制，全過程加強農村人居環境整治和健全醫療衛生體系等方式構建農村疫情防控體系，織密農村疫情防控網絡。

作者:石玉珍 單位:1.廣西幼兒師范高等?？茖W校 2.廣西大學公共管理學院