導(dǎo)語：農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是宅基地使用權(quán)制度中的焦點(diǎn)，存在的分歧也最大。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度缺失，導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，也帶來了宅基地上的房屋抵押效力、強(qiáng)制執(zhí)行程序等司法難題。為把握宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度演變規(guī)律并增強(qiáng)討論的針對性，本文側(cè)重對縣域近郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)證分析。

一、田野調(diào)查的基本概況

本次田野調(diào)查采取實(shí)地調(diào)研方式進(jìn)行，主要運(yùn)用抽樣調(diào)查和深度訪談的方法，注重在與被訪談對象的交談中發(fā)現(xiàn)問題。在取得訪談對象基本信任的基礎(chǔ)上，詳細(xì)了解被訪談對象的人口組成、職業(yè)類別、家庭收入、知識(shí)背景等信息，基本掌握了被調(diào)查區(qū)域不同農(nóng)戶對待宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的心理狀態(tài)，為提出完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)建議提供了第一手信息支撐。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本樣態(tài)

1．農(nóng)戶家庭成員間宅基地使用權(quán)的再分配。基于耕地保護(hù)、土地用途管制等原因，被調(diào)查區(qū)域已有村莊居住區(qū)之外已無可供分配的空閑地。但是，該地農(nóng)村娶親的男方需提供新房的習(xí)俗依舊存在。在無法獲得新的宅基地的情況下，原有宅基地使用權(quán)就會(huì)在父子兩代之間進(jìn)行再分配。其基本模式為：農(nóng)戶在子女婚前將原有房屋進(jìn)行翻建，按照宅基地面積大小，翻建為北房為4間或5間的帶有配房的類似四合院的院落。子女婚后不久，農(nóng)戶間進(jìn)行分家析產(chǎn)，父母分得其中或東或西的兩間北房及其配房，但是共同使用同一院落出口，形成了兩戶共享原宅基地使用權(quán)的情形。個(gè)別情況下，因父母子女關(guān)系不睦，分家析產(chǎn)后會(huì)根據(jù)房屋分配情況在院落中砌墻，雙方有獨(dú)立的院落出口，形成了對宅基地的物理隔離。這種情況在被調(diào)查區(qū)域并不多見，但是在被調(diào)查村莊附近，距離約3公里的另外一個(gè)村，這種情況就極為普遍，似乎已無法用父母子女關(guān)系不睦來解釋，而是成為一種習(xí)俗。農(nóng)戶家庭成員間對宅基地使用權(quán)的再分配既是對子女婚嫁提供新房這一風(fēng)俗的遵從，也與農(nóng)戶改善居住條件的愿望相一致。按照法定結(jié)婚年齡來計(jì)算，這樣的房屋翻建和宅基地使用權(quán)再分配一般以20年或稍微更長一段時(shí)間為周期，與農(nóng)村地區(qū)磚木結(jié)構(gòu)房屋的正常使用年限較為吻合。因此，農(nóng)戶家庭成員間的宅基地使用權(quán)再分配在被調(diào)查區(qū)域運(yùn)作較為順暢，發(fā)生矛盾、產(chǎn)生糾紛的情形較為少見，即使產(chǎn)生糾紛也主要是通過村委會(huì)或家族長輩出面調(diào)解予以解決。同時(shí)，需要注意到這一宅基地使用權(quán)的再分配方式通常只存在于父母與娶妻的兒子或招婿的女兒之間。按照被調(diào)查區(qū)域的風(fēng)俗，出嫁女一旦出嫁就不能再對娘家財(cái)產(chǎn)提出分家析產(chǎn)的主張，也不能以繼承父母遺產(chǎn)為由分得父母房屋及所屬的宅基地使用權(quán)。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)風(fēng)俗仍舊為絕大多數(shù)的被調(diào)查縣域近郊農(nóng)村的村民認(rèn)可并接受，被調(diào)查區(qū)域尚未發(fā)現(xiàn)因此類糾紛起訴至法院的情形。但是，隨著法治觀念的普及、近郊農(nóng)村被拆遷的可能性增加以及出嫁女贍養(yǎng)父母形式的多元化，該項(xiàng)風(fēng)俗有被突破的可能。2．農(nóng)村集體組織成員間的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。上述農(nóng)戶家庭成員間對宅基地使用權(quán)的再分配一般發(fā)生在農(nóng)戶只有一個(gè)子女的情況下，對于農(nóng)戶有兩個(gè)兒子且兩個(gè)兒子均娶親的情形，提供新房的要求一般就要通過農(nóng)村集體組織成員間的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)予以實(shí)現(xiàn)，也就是由該農(nóng)戶向有空閑宅基地且有出賣意愿的家庭購買。該宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)同樣采用“房地一體”的原則，宅基地使用權(quán)和宅基地上的房屋一體售賣。且由于被調(diào)研區(qū)域?qū)俳嫁r(nóng)村，該區(qū)域具有拆遷補(bǔ)償?shù)睦嫫诖Ｒ虼耍鬓D(zhuǎn)時(shí)，宅基地使用權(quán)的價(jià)格已被包含在流轉(zhuǎn)價(jià)格之內(nèi)，半畝左右的宅基地使用權(quán)價(jià)格一般在10萬元左右。除此之外，農(nóng)村集體組織成員間一般不發(fā)生宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村地區(qū)熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的淡化，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的預(yù)期對象也不再局限于本村村民，而傾向于價(jià)高者得的競爭機(jī)制。調(diào)查期間，有被訪談?wù)哒J(rèn)為如果法律政策允許，其更傾向?qū)⒄厥褂脵?quán)向本村村民之外的人員流轉(zhuǎn)，因?yàn)檫@樣可以更直接的商談售賣價(jià)格。但是，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了另外一個(gè)伴隨現(xiàn)象，盡管農(nóng)戶傾向于價(jià)高者得的競爭機(jī)制，但是在農(nóng)戶家庭成員有兄弟姊妹等近親屬關(guān)系且近親屬有購買需求時(shí)，價(jià)高者得的競爭機(jī)制就無存在空間。不同于法律上關(guān)于近親屬范圍的界定，少數(shù)情形下，該近親屬的范圍可能拓展至未出五服的本姓家族，顯示出傳統(tǒng)文化在農(nóng)村地區(qū)仍具有頑強(qiáng)的生命力、影響力。3．農(nóng)村集體組織成員外的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體組織成員外的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分為兩種情形，一類是個(gè)別農(nóng)戶獨(dú)自向農(nóng)村集體組織成員之外人員的轉(zhuǎn)讓；另一類是村莊利用村內(nèi)空閑宅基地進(jìn)行房屋建設(shè)，并向農(nóng)村集體組織成員之外人員的轉(zhuǎn)讓。被調(diào)查村莊存在第一類情形，距離被調(diào)查村莊4公里左右且距縣城更近的村莊存在第二類情形。就個(gè)別農(nóng)戶獨(dú)自向農(nóng)村集體組織成員之外人員的轉(zhuǎn)讓而言，通常發(fā)生在該農(nóng)戶遭遇重大變故急需大量資金的情形。一般情況下，除部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械外，農(nóng)戶可用于抵押擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)較少，在急需大量資金的情形下，一旦不能通過向親戚朋友籌借的途徑得以實(shí)現(xiàn)，那么其唯一可供變現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)就是其宅基地使用權(quán)及其附屬房屋。不過基于宅基地使用權(quán)的生存保障功能，農(nóng)戶向農(nóng)村集體組織成員之外人員的轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時(shí)，一般不會(huì)全部轉(zhuǎn)讓，而是采取類似農(nóng)戶家庭成員間對宅基地使用權(quán)再分配的方式，轉(zhuǎn)讓大部分宅基地，而為自己保留一小塊兒可供居住的區(qū)域。由于此類情形流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶已將變現(xiàn)資金用于處理重大變故，故其無力承擔(dān)合同無效后返還財(cái)產(chǎn)的責(zé)任，因此其通常不會(huì)主張?jiān)撧D(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的行為無效。因該流轉(zhuǎn)行為通常不涉及村集體及其他農(nóng)戶的利益，村集體及其他農(nóng)戶通常也會(huì)默許這一行為。但是不排除拆遷時(shí)出售宅基地的農(nóng)戶再行主張合同無效。就村莊利用村內(nèi)空閑宅基地進(jìn)行房屋建設(shè)，并向農(nóng)村集體組織成員之外人員轉(zhuǎn)讓的情形而言，本質(zhì)上是村莊利用現(xiàn)有剩余空閑宅基地在未變更土地所有權(quán)性質(zhì)、未辦理建設(shè)審批手續(xù)的情形下，開發(fā)的無售房資質(zhì)的“小產(chǎn)權(quán)房”。此類情形產(chǎn)生的糾紛較多，一是由于村委會(huì)換屆等原因，導(dǎo)致村委會(huì)履行宅基地及房屋交付義務(wù)的意愿變更；二是由于此類情形變向侵害了本可申請宅基地的農(nóng)戶的利益，這些農(nóng)戶可能采取信訪、強(qiáng)行搬入已建成待出售的房屋等措施，阻滯小產(chǎn)權(quán)房交易的進(jìn)行。4．被調(diào)研區(qū)域宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的總體分析。根據(jù)調(diào)查，被調(diào)查區(qū)域農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)數(shù)量趨于增加、流轉(zhuǎn)形式趨于多樣的特點(diǎn)。從流轉(zhuǎn)數(shù)量上看，所選取的被調(diào)研村莊均存在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。從流轉(zhuǎn)形式看，田野調(diào)查區(qū)域的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式日趨多樣，包括單純出租宅基地、出租房屋的同時(shí)出租宅基地、出售房屋的同時(shí)出售宅基地使用權(quán)、以宅基地使用權(quán)投資入股等流轉(zhuǎn)方式均現(xiàn)實(shí)存在，而且這些流轉(zhuǎn)形式一般是在被調(diào)查從區(qū)域并存。盡管宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以上特點(diǎn)，不過從傳統(tǒng)觀念來看，出賣宅基地使用權(quán)畢竟是一種對安身立命之地的處分，尚不為多數(shù)村民所贊同。因此，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)特別是向集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人員的流轉(zhuǎn)大多以較為隱秘的方式進(jìn)行，交易初期通常并不為其他村民所知。至于是否存在隱性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場則未為可知。限于調(diào)查人員的調(diào)查時(shí)間、人脈資源等因素，本次田野調(diào)查未能發(fā)現(xiàn)隱性流轉(zhuǎn)市場情形。總體而言，出售宅基地使用權(quán)的情形主要發(fā)生在農(nóng)戶有多塊宅基地的情形，極少數(shù)發(fā)生在生活困難或者生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)困難的情況下。這也從一個(gè)側(cè)面反映出農(nóng)民對于宅基地使用權(quán)有自己的利益衡量和價(jià)值判斷。所謂放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會(huì)造成大批農(nóng)民流離失所的擔(dān)心，忽略了農(nóng)民對自己利益的理性判斷能力。

三、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)建議

1．明確宅基地使用權(quán)為限制流通物。目前，我國建設(shè)領(lǐng)域存在多種用地類別，但最為常見的是建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，其中建設(shè)用地使用權(quán)只存在于國有土地之上。基于集體與國家的二元土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，政府壟斷了建設(shè)用地的供給，通過征收方式將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并以土地出讓的方式轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，從中獲取巨額的土地出讓金收益。土地出讓金已經(jīng)成為支撐地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支柱。“2008年—2012年，土地出讓金收益已占全口徑地方財(cái)政收入的4％～15％，城市建設(shè)資金主要依靠出讓金收益；2012年底地方政府直接負(fù)有償還責(zé)任的9．35萬億元地方債中，有3．49萬億元需要用土地出讓金償還。一旦集體土地入市，縮小了征地范圍，征地按市價(jià)補(bǔ)償，便斷了地方政府出讓金收益的財(cái)路，將引發(fā)地方財(cái)政危機(jī)。”［1］限制宅基地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，在現(xiàn)階段具有其歷史合理性。因此，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是維持社會(huì)秩序特別是房地產(chǎn)行業(yè)秩序和地方政府運(yùn)作的需要。從這一意義上講，而基于社會(huì)秩序的考量，通過法定程序，完全可以做出相關(guān)的限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，將宅基地使用權(quán)界定為限制流通物。盡管這種制度設(shè)計(jì)使農(nóng)民集體喪失了大部分土地增值收益，犧牲了農(nóng)民以及農(nóng)村集體的利益，但是這是目前現(xiàn)階段所能做出的合理選擇。可以預(yù)見，在中央與地方的財(cái)稅體制改革尚未完成之前，將宅基地使用權(quán)界定為限制流通物的政策選擇也難以改變。目前，所需要做的就是如何將政府獲得的包括土地出讓金在內(nèi)的收益更多地投向三農(nóng)。也就是說，政府可以通過其他方式彌補(bǔ)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地市場上的損失，縮減農(nóng)村與城市的差距。從更深層意義上講，“宅基地的無償分配是國家將原本屬于農(nóng)民所有的宅基地?zé)o償收歸集體所有以后作出的一種歷史補(bǔ)償”［2］，允許宅基地使用權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員流轉(zhuǎn)不僅背離了宅基地使用權(quán)制度的歷史初衷，也造成了農(nóng)民之間的代際不公平。允許宅基地使用權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員流轉(zhuǎn)，事實(shí)上是以尊重宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為理由，將這一歷史補(bǔ)償給予了正在享受宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)人，而剝奪了今后的農(nóng)民原本可以基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份可獲取的宅基地上的利益，影響了土地資源“代際配置的代際公平”［3］。2．建立宅基地有期限性使用制度。前已述及，宅基地使用權(quán)的無期限性既與其用益物權(quán)屬性不符，也不利于宅基地使用權(quán)制度的實(shí)踐運(yùn)作。“為了防止宅基地所有權(quán)人的權(quán)利落空，體現(xiàn)他物權(quán)的特質(zhì)，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的期限”［4］，制度設(shè)計(jì)上可以參考建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，探索建立宅基地使用權(quán)的有期限性。就具體的制度設(shè)計(jì)而言，宅基地使用權(quán)的有期限性應(yīng)當(dāng)設(shè)置較為彈性的標(biāo)準(zhǔn)：一要堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)組織成員標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶至少須有一名家庭成員屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員；二要堅(jiān)持農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的原則，且對戶采取廣義理解，具有直系血緣關(guān)系或具有夫妻關(guān)系而分立戶口的，分立后的戶口應(yīng)視為一戶。宅基地使用權(quán)存續(xù)期間，以上兩項(xiàng)條件須同時(shí)滿足。如此，既可有效解決因繼承等原因出現(xiàn)一戶多宅的現(xiàn)象，也可以克服具有城鎮(zhèn)戶口的人員因繼承取得房屋是否能夠取得宅基地使用權(quán)的問題。當(dāng)然，這一問題的最終解決，還要依靠民法學(xué)的發(fā)展，對戶及家庭的概念予以明確界定。3．分類建立宅基地使用權(quán)的退出機(jī)制。宅基地使用權(quán)退出機(jī)制的完善，“有利于完善宅基地使用權(quán)權(quán)能，提高土地利用效率且可以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益”［5］。建立宅基地使用權(quán)的有期限性解決了宅基地使用權(quán)退出機(jī)制的基礎(chǔ)性問題。在科學(xué)建立宅基地使用權(quán)的有期限性的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)分類型建立宅基地使用權(quán)的退出機(jī)制。從退出意愿上，要建立自愿退出和強(qiáng)制退出兩項(xiàng)機(jī)制。其中，又可以將強(qiáng)制退出一般包括基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失而退出和基于出現(xiàn)一戶多宅現(xiàn)象而退出兩類情形。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)包括對宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行和行政征收。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失主要是指以戶為單位的家庭成員全部取得城鎮(zhèn)居民戶口此種類型。對于因死亡而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的情形，可通過基于出現(xiàn)一戶多宅現(xiàn)象而退出的機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)。無論以何種方式退出宅基地使用權(quán)，首先要做好對宅基地上的建筑物及其附屬設(shè)施的補(bǔ)償，這是對建筑物及其附屬設(shè)施財(cái)產(chǎn)利益的維護(hù)，也有利于鼓勵(lì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。至于建筑物及其附屬設(shè)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)不是難題，完全可以借助資產(chǎn)評估等中介機(jī)構(gòu)予以解決。對于自愿退出宅基地使用權(quán)的，可以采用競拍程序，并將競拍所得用于補(bǔ)償自愿退出宅基地使用權(quán)人。問題的關(guān)鍵在于參與競拍的主體范圍應(yīng)當(dāng)限定在集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員還是符合申請住宅條件的成員。從保障宅基地使用權(quán)福利性分配的角度考慮，應(yīng)當(dāng)將范圍限定在符合申請住宅條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)。這一范圍同樣適用于對宅基地使用權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的情形。對于行政征收而言，主要是要準(zhǔn)確把握公共利益的內(nèi)涵，并完善征收程序，避免出現(xiàn)行政征收擴(kuò)大化的傾向，保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，避免涉農(nóng)制度的異化。4．健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度支撐。一是明確戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和民事法律地位。除戶籍管理制度中出現(xiàn)戶的概念外，法律體系中戶主要存在于民法特別是物權(quán)法的相關(guān)規(guī)范中，如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等都是以戶為主體。不過，我國關(guān)于戶的立法并不完善，而是散見于《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件的解釋》等規(guī)范性法律文件中，既缺少明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的民事法律地位。“立法的模糊不清不僅造成司法實(shí)踐的僵局，也使得對戶的現(xiàn)行法律規(guī)定陷入內(nèi)在的邏輯矛盾。”［6］明確戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和民事法律地位，是推動(dòng)宅基地使用權(quán)制度有序流轉(zhuǎn)、提升利用效率的必然選擇。二是完善資產(chǎn)評估和流轉(zhuǎn)交易市場。前已述及，宅基地上建筑物及其附屬設(shè)施的合理補(bǔ)償是促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，這就需要鼓勵(lì)有資質(zhì)的資產(chǎn)評估等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。同時(shí)要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，在推進(jìn)縣級農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的基礎(chǔ)上，將宅基地使用權(quán)等納入產(chǎn)權(quán)交易市場范圍，提升宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的透明度和信息化水平。三是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善是疏解宅基地使用權(quán)所承載的社會(huì)保障功能，讓宅基地使用權(quán)回歸用益物權(quán)、回歸經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)，也是推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、建立宅基地使用權(quán)退出機(jī)制的必然選擇。當(dāng)前，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)以縮小城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)，通過鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村基本養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)體系，形成保基本、全覆蓋的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。如此，既可為宅基地使用權(quán)制度的完善提供大眾心理層面支撐，也不再讓宅基地使用權(quán)制度的發(fā)展過度依附于保障社會(huì)穩(wěn)定的政策考量。

作者:高峰 李成龍 單位:濟(jì)南和瑞地產(chǎn)有限公司 山東省臨清市人民檢察院

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