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摘要：農村宅基地閑置已成為一種較普遍的現象，而農村宅基地流轉雖有利于土地利用效率的提高，卻與現有的法律相抵觸。針對農村宅基地流轉所處的兩難境地，在現有的土地制度和法律框架下，提出了建立農村宅基地儲備制度的構想，對農村宅基地儲備制度的目標、宗旨進行了定位，并對其組織機構、組織職能和運作機制進行了設計，尤其是對其資金運作機制做了深入的探討。在實際中，農村宅基地儲備制度應該根據地方特點，通過實踐逐步改進和完善。

關鍵詞：農村土地；宅基地儲備；運行機制；資金運作；流轉

一、研究背景

農村宅基地是農民的安身立命之本，與農民的生活保障息息相關。近30年來，隨著我國社會、經濟的快速發展，城市和農村正經歷著巨大變革。尤其20世紀90年代以來，大量農村勞動力向城市轉移，農村人口流動性加大［1］，農宅閑置在許多地方成為相當普遍的現象，進而，農宅出租和買賣市場也應運而生。近些年，農村宅基地的交易越發頻繁，尤其在一些經濟發達地區，已經形成了初具規模的隱形交易市場。［2］可以說，目前農村宅基地流轉處在一個兩難的境地：從利用效率角度來看，農村宅基地流轉有助于提高土地的利用效率；而按照我國現行的土地管理法律制度，我國農村宅基地使用權是不允許流轉的。

目前，我國農村宅基地流轉主要有出租和買賣兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權流轉的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權人主體不變的情況下，改變宅基地使用權人的行為。出租多發生在城鄉結合部等經濟活動較為活躍的地區，滿足外來人口和生產經營的需要。其主要表現形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產加工、商業服務、倉儲等。（2）宅基地買賣。一是單純的宅基地買賣，二是隨房買賣。前者交易的數量不多，且通常是在宅基地區位比較好的情況下發生。后者伴隨著房屋買賣引發了宅基地流轉，主要是多余、閑置房屋的買賣，包括進城務工人員在取得一定的經濟收入后在城市購買房屋而將原農村住宅出售給他人；或者是一戶多宅的農戶，將多余的房屋進行出售等。

農村宅基地對于農民來說具有生活保障性和福利性的屬性，而農民在經濟利益的驅動下對宅基地進行交易買賣行為的自發性和盲目性，將對農民自身的生活和農村社會的穩定造成潛在的危害。據有關資料顯示，目前全國1600萬公頃村莊建設用地中，“空心村”內宅基地閑置面積約占10%-15%。［3］農村宅基地流轉已是既定的事實，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉多為隱形流轉、隨意定價。這種相當活躍卻不規范的宅基地流轉行為，不僅造成了耕地資源的浪費，也給農村社會的穩定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴大不利于耕地的保護。在市場利益的誘惑下，農民會想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎上，農村宅基地總量要擴大，只能通過農地轉用，必定導致耕地資源的浪費。其次，宅基地的隱形流轉不利于集體和農民利益的保護。因為農民宅基地流轉不受法律保護，一旦出現法律糾紛，農民的權益得不到法律保護。并且，農民一旦賣掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對于集體經濟組織，宅基地出租或買賣的所有收益都歸農民個人所有，村集體對于宅基地的所有權得不到體現。

因此，對于目前活躍但不規范的農村宅基地流轉行為，正確的態度是給予疏導和規范，使之有序、合法地進行，這樣既符合客觀存在的土地市場供求關系，又可以推進農村宅基地制度的改革，提高農村宅基地的利用效率。基于上述背景，本文提出了構建農村宅基地儲備制度的設想，并對其運作機制進行探討。

二、農村宅基地儲備制度的理論基礎

（一）土地儲備制度的發展

土地儲備最早起源于1896年的荷蘭［4］，主要是出于促進都市有計劃均衡發展、提供住宅、抑制土地投機等目標。到20世紀初期，先后有匈牙利等數十個國家實行了土地儲備制度。實行土地儲備制度的內在驅動力主要是人口的劇增導致住房壓力、地價上漲等問題，也有部分國家是為了社會福利制度而推行土地儲備制度。各國設立土地儲備的預期目標各不相同，分析國外土地儲備制度的設立和發展，與我國土地儲備制度建立的起因和目標存在較大的差距。中共十五屆一中全會明確提出從1998年開始“國企三年脫困”的目標是實施土地儲備制度的最初動機。因此，土地儲備制度創立之初，主要適用于國有土地資產的處置問題，但隨著這項制度的推行，土地儲備制度創新已逐漸從城市向農村推進。［5］

土地儲備制度作為一種制度創新，它的運作是一種全新的探索過程，我國很多學者對于城市土地儲備制度進行了很多的探討［6，7］，并且很多城市都已建立了城市土地儲備制度，如上海模式、杭州模式、南通模式等。城市土地儲備制度在運行中不斷發展完善。與此同時，土地儲備制度創新從城市開始向農村推進，可以說土地儲備制度不僅是城市建設用地儲備，也是耕地儲備乃至規劃儲備等。［8］近年來，由于宅基地流轉問題日益突出，更多的學者開始對宅基地問題進行研究，有學者在農村宅基地流轉模式探析中指出，可以借鑒城鎮國有土地收購儲備制度［9］，但是沒有對宅基地收購儲備制度組織框架、運作制度和實際操作等內容做進一步探討。

（二）農村宅基地儲備制度建立的必要性

現行的農村宅基地流轉表現出很大的盲目性和自發性，且存在管理無序、程序不規范等諸多問題。因此，建立農村宅基地儲備制度，使宅基地流轉合法化，不僅有利于處理集體土地與農村經濟建設需要的關系，促進農村經濟的發展，還有利于培育依法、統一、規范的集體土地市場。

同時，因為農村宅基地流轉受限制，在市場上進行宅基地流轉的農民的權益得不到法律保護，建立宅基地儲備制度，使農村宅基地流轉合法合理進行，不僅可以保護農民的權益，而且宅基地儲備運作中產生的收入都可以平均分配給農民，能有效增加農民的財產性收入，提高農民的生活水平，縮小城鄉差別，有利于加快社會主義新農村建設。

另外，農村宅基地儲備制度是在保證耕地數量不減少的前提下，對閑置、等待出售或面積超標的存量宅基地收回、開發后進行置換、分配、出租。宅基地儲備制度不僅有利于提高農村宅基地的利用效率、減少和防止土地閑置浪費，使整理后的宅基地可以滿足新增人口住宅的需求，也有利于提高村集體對集體土地的有效管理，抑制農戶亂搭亂建、違法占用耕地的行為，切實保護耕地。

三、農村宅基地儲備制度的基本模式

（一）目標定位

目標定位是宅基地儲備制度的第一要素，沒有明確農村宅基地儲備制度的目標定位，宅基地儲備制度就無法貫徹實施。農村宅基地儲備制度是村集體宅基地儲備中心在農戶自愿的前提下，通過收回農戶的宅基地及房宅，使空閑或多余的農村宅基地和農宅集中起來，并由村集體宅基地儲備中心對農戶按補償標準進行補償后，將農村宅基地儲備起來，再根據農村建設規劃，有計劃且合理地將農村宅基地進行置換、分配、出租等的制度。農村宅基地儲備制度不同于城市土地儲備制度，宅基地儲備制度的目的是為了保障農民的生活，提高農村宅基地的利用效率，并增加農民財產性收入，提高農民的生活水平。它延承了宅基地的屬性，是一種保障性、福利性的政策。

農村宅地基地儲備制度是一種創新，是對農村集體土地制度改革的一種設想。建立農村宅基地儲備制度有利于加強農村宅基地管理，盤活農村存量宅基地，合理利用多余閑置宅基地，提高農村土地利用率。農村土地發展方向從增量土地為主轉移到存量土地為主，從粗放利用轉移到集約利用上來，走可持續發展的農村發展道路。

（二）組織構架

農村宅基地儲備制度主要是用于管理農村宅基地，在現有法律框架下，主要由村集體自主管理和實行，土地收益也主要由村集體自行支配，用于村莊建設。因此，農村宅基地儲備制度主要有宅基地儲備委員會和宅基地儲備中心兩個職能機構（見圖1），在行政村中設立。

宅基地儲備委員會成員由村集體成員每年進行推選產生，一般由村民委員會直接擔任。宅基地儲備委員會是農村宅基地儲備政策的決策機構，負責制定農村宅基地儲備政策，審查農村宅基地儲備中心的工作計劃和實行情況，并對宅基地擬執行方案進行決策。各個村宅基地儲備委員會應向直屬土地管理部門匯報，并受之監督管理。

宅基地儲備中心是宅基地儲備制度的運作機構，主要負責本村集體宅基地的收回、整理、置換、出租、分配等。農村宅基地儲備中心是在縣政府授權的范圍內從事農村宅基地管理具體工作的一個相對獨立的專業性機構，受縣一級的土地管理部門指導和監督。

（三）運行機制

根據農村宅基地儲備制度的目標宗旨和功能，農村宅基地儲備制度的運作主要有收回、儲備、處置三個階段，運作機制如圖2所示。

宅基地儲備制度運作的三個主要階段為：

1.收回。因為宅基地是農村集體經濟組織以劃撥方式分配給內部成員用于建造住宅的集體土地。［9］因此，農村宅基地儲備制度是收回閑置、多余或面積超標的存量宅基地，有別于國有土地收購儲備制度。宅基地儲備中心收回的宅基地主要是農戶或村集體閑置，待出售或面積超標的存量宅基地。宅基地收回過程中，制定相應的補償標準和激勵制度，以維護宅基地儲備制度貫徹執行。

2.儲備。儲備中心將收回的宅基地進行分類儲備。房屋建筑比較好的直接進入儲備庫；需要拆遷、整理的宅基地就進入預儲備庫，儲備中心統一規劃進行開發。這樣將宅基地分類入庫儲備，可以將構建完好的老農宅有效合理地利用起來，增加村集體的經濟收益。

3.處置。宅基地處置主要有置換、分配、出租三種形式。儲備中心將儲備庫中的宅基地（包括經過開發、改造的宅基地）優先滿足需要置換和分配的農戶的要求。在此前提下，再公布宅基地信息，公開宅基地供應，形成有序的宅基地出租市場。

（四）資金運作

資金的籌集、使用和監管是宅基地儲備制度中重要的環節，也是推進宅基地儲備制度順利、健康運行的關鍵所在。正如一個企業的新生一樣，宅基地儲備制度發展初期，需要大量地投入初始資金用于宅基地收回和開發。在宅基地收回過程中，遵循農戶自主自愿的前提，由宅基地儲備中心給予合理的補償，補償的標準和補償的方式可通過雙方協商決定。宅基地的補償標準應該按照地方的經濟發展和社會發展等綜合因素合理考慮，制定補償標準。在出現矛盾的情況下，如農戶反悔等情況，可先了解實情，進行規勸等緩解矛盾措施，若農戶確實存在困難，要求返回住宅，宅基地委員會應進行討論考慮農戶的實際需要，可按宅基地置換或分配的標準間接返回農戶住宅。總之，在制定宅基地補償標準和發放補償標準的過程中，會涉及到很多問題，也會有很多突發事件。因此，宅基地儲備委員會還應該加大宣傳宅基地儲備制度的宗旨，團結農戶，首先從農戶意識上促進宅基地儲備制度的推行。在某種程度上，農戶的支持也可以減少初始資金的投入。

對于宅基地的開發，宅基地儲備中心和村組織應該結合縣域發展規劃和村集體的實際情況進行宅基地開發，并制定科學合理的（包括長期的和近期的）宅基地開發規劃方案。宅基地開發過程中需要的資金是儲備制度中財政支出的最大一塊，因此村集體要廣開籌資渠道，采用多元投資結構減輕資金壓力。如浙江省永康市某村集體就采用了“三三四”分擔的方式，即市政府撥款30%，村集體出資30%，村民出資40%（按各家宅基地面積進行折算）；或者參考農村居民點用地整理資金籌集方式［10］，通過低息無息融資信貸籌集宅基地專項基金；對于涉及資金額和工程規模都很大的村集體可以考慮引入PPP［11］、BOT［12］等籌融資模式。

穩定的資金渠道是宅基地儲備制度順利進行的基本保障。因此本文設計了農村宅基地儲備制度的資金運作體系（見圖3）。

在這個體系中，宅基地儲備中心設立宅基地基金，農村宅基地基金是專門負責農村宅基地資金運作的獨立的財務管理機構。整個資金運作體系中，資金的支出和收入都通過宅基地儲備中心統一從宅基地基金中進出。資金的支出首先是保證宅基地儲備資金款，即是對宅基地收回的農戶和村集體閑置的補償資金；其次是宅基地儲備成本（農宅管理、維護等）、開發建設資金和宅基地置換的差價補償，銀行融資的利息等。宅基地儲備制度運作穩定后，儲備中心的主要財政來源是宅基地的租金收入。儲備中心有計劃地把符合條件的宅基地出租，出租可以通過招租確定承租人和單位，并定期向承租人收取租金。

在整個資金運作體系中，加強資金收支的透明度，增強財政監管力度是十分必要的。宅基地儲備中心是主要的資金流通部門，儲備中心實行宅基地登記政策和儲備委員會定期審查制度是加強資金監管的措施之一。宅基地儲備制度中資金運作涉及的范圍和對象都具有特殊性和具體性，因此在實施過程中，要堅持具體問題具體分析的原則，并盡可能借鑒其他的監管政策，將之運用到儲備制度中來，使農村宅基地儲備制度在實踐中改進和完善。

四、結論與探討

農村宅基地儲備制度是在城市化進程加快的歷史背景下的土地制度創新。本文提出的農村宅基地儲備制度主要是以租賃需求旺盛的地方，如經濟相對發達的沿海地區、城郊結合部、專業市場周圍等為背景而設計的。因為在經濟較發達地區，農村經濟的快速發展促使農村存在大量的閑置宅基地，宅基地隱形交易頻繁。而在經濟欠發達地區，雖然也存在閑置宅基地的情況，但宅基地儲備制度是否合適、能否貫徹執行，還需要進一步研究。

隨著農村宅基地儲備制度的推行，宅基地儲備制度無論是在時間上還是在空間上都是多元化的。宅基地儲備制度的發展應該分為初期、中期、成熟期，在目標、宗旨不變的前提下，每個階段的政策措施應該是適時地調整和變化的。宅基地儲備的范圍也可以從單個村集體向多個村集體，甚至向縣域級擴展。我國農村地域類型復雜，社會經濟條件差別很大，因此，農村宅基地儲備制度應該根據不同的地區特點采用適宜的運作模式，這樣才能取得預期的效果。

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