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本文作者：馬貴翔工作單位：杭州商學院

伴隨著三大訴訟法的不同程度的修改,我國的司法程序改革已經邁出了較大的步伐,但與此密切相關的司法組織制度、司法獨立、司法投入以及社會法治意識的培養等司法環境問題的改革雖已取得一定進步但相對滯后。本文在盡可能準確界定司法公正、司法程序的自治性以及司法環境的概念的基礎上,探索我國司法環境制度構建的戰略與措施。

一、司法程序的自治性及其環境介入

從概念上講,司法公正包括實體公正和程序公正兩個概念。實體公正也叫實質真實或實體真實,是指法官在解決社會糾紛時要準確認定事實、正確適用法律。法官審理的典型意義首先是對證據進行分析、評判以推導事實是否清楚,然后在事實確信清楚的基礎上進行法律分析。法律分析具體說來包括先依據法律規定評判事實的性質,也就是給行為定性,以明確事實是何種性質的侵權,然后對事實的嚴重程度進行界定,這是一種量的估價;最后依法確定糾紛雙方(當然實踐中多表現為確定被告的責任)的責任分擔的界限。可見審理是一種理性的邏輯推導過程,也是審理者形成內心確信的過程,在實際意義上對案件的解決起著決定性的作用。判決只不過是對審理者對在審理過程中形成的內心確信的一種最終表達。法官在審理案件時,由于受到種種因素的影響可能作出不正確的判決,而且,從哲學意義上講,絕對的正確是不可能的,因而,法官作出正確判決或者說實現實體公正無疑是一種最終目的或最高理想。社會或當事人的期望應當是盡最大可能達成實體公正。那么,盡最大可能達成實體公正的最佳方法是什么?所謂程序公正就是在此種意義上形成其概念的。程序公正從最直接的意義上講是指法官接受和審理案件的方法是公正的。法官審理案件發生錯誤從法官本身來講緣于兩種情形,一是判斷上的失誤;二是有意犯錯,即故意歪曲事實、曲解法律。顯然,如何防止這兩種情形是程序公正的主要功能所在。一旦公正的程序確立起來即意味著,案件的處理只要堅持程序就可在絕大多數情況下自然實現實體公正,用不著刻意追求實體公正。可見,程序公正相對于實體公正是手段,相對于當事人、法官和社會則又是目的。也可以說實體公正是最終目的,程序公正是直接目的。程序公正的這種定位具有十分重要的意義。¹羅爾斯認為,不完善的程序正義的含義是/即便法律被仔細地遵循,過程被公正、恰當地引導,還是有可能達到錯誤的結果。一個無罪的人可能被判有罪,一個有罪的人卻可能逍遙法外。在這類案件中,我們看到了這樣一種誤判:不正義并非來自人的過錯,而是因為某些情況的偶然結合挫敗了法律規范的目的。0見羅爾斯:5正義論6,何懷宏、何包鋼、廖申白譯,中國社會科學出版社1988年版,第81頁。司法程序的自治性是排斥環境影響的司法公正的基本防線。程序具有自治性,只要程序設計嚴密,處置得當,就可以確保案件得到公正處理,至于羅爾斯所講的/不完善的程序正義0¹是一種可以容忍的必然缺陷,它對整個程序的影響不大。程序的這種/自治性0表現為這樣兩個方面。一是科學的司法程序結構保證了法官能真正全面地聽取案件正反兩方面的意見,使司法程序結構系統對信息的處理更加準確,以使認定事實和適用法律做到恰如其分。某些法官可能有良好的職業道德,責任心強,不循私情,始終有一顆公正之心。但若沒有科學的訴訟結構作保障,有可能不自覺地出現先入為主或偏聽偏信的情況。二是司法程序結構正確協調了訴訟主體之間的關系。比如控、辯、審三方關系和他們各自的內部關系,使訴訟主體職責分明、相互制約,從而有效地防止了訴訟主體的人情和恣意對訴訟過程產生的干擾,從而在保證程序公正的基礎上維護判決的正確性和權威性。某些法官可能與案情有各種各樣的情感聯系甚至利害關系,或者受到案外人情的拉攏、腐蝕,可能有意使判決走向不公正,但司法程序結構中控、辯、審三方有效制約的程序/閉合性0(包括陪審官和法官的有效制約,控、辯雙方的申請回避權)、公開審判的程序/開放性0則可以在很大程度上抵消這種弊端。程序的這種/閉合性0與/開放性0功能,其實際效用是真實存在的,比如由臨時組成的并受到全封閉管理的陪審團在遵循公正程序和公開審判的條件下審判案件,就可以達到公正的效果。程序的這種/自治性0導致的一個重要結論是,在純粹理性的意義上講,所謂司法公正是不存在什么環境問題的。環境問題只能作為一種實踐理性而存在。司法程序的自治性雖是排斥環境影響的司法公正的基本防線,但此防線并非是天衣無縫、萬無一失的。司法程序自治性的天然缺陷具體表現為:其一,陪審團是一種豪華型的審判,耗資巨大,只能適用于少數重大案件,大多數甚至絕大多數案件的審判需要由單個法官或少數法官進行。而單個法官或少數法官一方面難以形成陪審團會議那種相互制約的氛圍,另一方面對幾乎每天都要審理案件的眾多職業法官實行全封閉管理,是一件很難辦到的事情,這就是說,由單個法官或少數法官進行的審判過程的自治程度要低于陪審團審判,那就是抵抗外界干擾的能力要弱。既然抗干擾能力弱,就要強調環境的塑造。其二,陪審團在實際操作時,往往是和法官分工負責的,即陪審團判事實,法官負責適用法律,英美法系國家采取的就是此種模式。此種情形下,法官適用法律的過程抗外界干擾的能力較之陪審團判事實的過程要弱,環境的作用也得以顯示。其三,退一步說,即使實行陪審團全部審判的形式,主持審判的法官總是不可缺少的,而主持審判的法官往往在一定程度上易影響到陪審團的裁決,比如在審判過程中對控辯雙方出示證據進行不適當的引導與限制,在總結提示時進行一定程度的誤導等等,此種現象的存在使得實際的審判過程總是帶有一定程度的易受外界影響的可能性。從上述三種情形可以發現一種普遍性的現象,即在實際的程序運作過程中,單個或少數法官的審判過程總是不可避免的。雖然單個或少數法官的審判過程,在程序/閉合性0和/開放性0影響下其自治性仍然能達到相當高的水平,但受環境影響的可能性或危險性是程度不同地永遠存在的。上述分析是立足于程序公正前提下對程序制度的自治性和抗干擾能力所作的估價。如果程序本身是不公正的,那么,程序制度的自治性和抗干擾能力將受到根本性的損害,包括哪怕是實行完全的陪審團審判的情形,維系那一點點所剩無幾的自治性的東西就只剩下法官素質了。

二、影響司法公正的環境要素及其作用評估

所謂環境本身是一個相對的概念。人們一般意義上理解的司法公正指的是實體公正。如果是這樣的話,那么程序公正也屬于/環境0問題,至少在廣義上是這樣的。但我們理解司法公正的環境問題的本意是指程序制度以外的、影響到實體公正實現程度的各種外圍要素。這樣一來,在實體公正和環境之間存在一個程序中介。研究環境的影響作用,顯然不能忽視程序本身的科學性問題。程序科學、嚴密將在不同程度上減少環境的影響作用;反之則增大環境的影響作用。在這里,程序可以比喻為/一堵擋風的墻0。至于前面筆者作出的結論,即實際的審判過程總是帶有一定程度的易受外界影響的可能性以及在實際的程序運作過程中,單個或少數法官的審判過程總是不可避免的,可以比喻為/沒有不透風的墻0。外界的種種對實現實體公正的干擾,可以比喻為/風0,而環境塑造則可以比喻為/減少風力0。司法程序是實體公正和環境之間的中介,在理論上的程序自治性的背景下,影響司法公正的環境要素首推法官素質,其它重大的司法環境問題包括司法獨立、司法投入和社會法治意識的培養等。首先,法官素質是影響司法公正的首要環境要素。影響司法公正的首要環境要素是什么?人們容易想到的有所謂司法管理體制的提法。首先,司法管理體制的提法不是一個法學用語,與此相關的法學概念是司法獨立和審級制度;其次,筆者在前文中實際上已經闡明了這樣一個道理,即從理論上講司法程序的自治性在很大程度上阻擋了司法獨立和審級制度這些類似于所謂司法管理體制的制度性構建對司法公正的影響,而程序自治性本身是程序而不是環境。這樣,在程序自治性之內影響司法公正的環境要素最直接的當然首推法官素質了。第三,如果司法管理體制的提法是指司法行政管理,那么它對司法公正的影響作用甚至要低于司法獨立和審級制度。法官在訴訟結構中需要對控辯雙方提出的材料和意見進行分析、鑒別,并作出決定訴訟命運的判決,加之法官不承擔舉證責任,其職責只是判斷案件,社會對法官數量的需求相對于檢察官和律師要少,這就為法官的精英化創設了必要性。在司法制度設計時,對法官素質提出比檢察官、律師更高的要求自是順理成章的。所謂公正的司法程序,在其創設時,是立足于控辯雙方的人和法官的素質達到司法程序所必需的最低要求。由此引出以下命題:其一,如果司法程序是公正的,控辯雙方的人和法官的素質達到司法程序所必需的最低要求,司法程序在防止恣意方面將達到良好的效果,此效果是理論上所應達到的最低效果,但它又是良好的。所謂良好意味著,在絕大多數情況下,單靠程序就可以有效防止恣意,法官的抗干擾能力在公正的司法程序的/幫助0下,將達到較為理想的程度。所謂程序的/隔音空間效應0能較好地體現出來。所謂良好當然不可能是百分之百,它的含義是羅爾斯所講的/不完善的程序正義0必然存在的一種現象。其二,法官的素質越高,越有利于增強單個或少數法官的審判過程的抗干擾能力。當然,需要注意的是,程序的作用仍然是最基本的,沒有程序保障,再好的法官也難以抵擋外界的種種誘惑。所以,有人說,一個好的程序可以將壞人變成好人,而一個壞的程序卻可以將好人變成壞人。此話在一定程度上講是有道理的。其三,如果法官的素質低于公正的司法程序所要求的最低限度,那么,低素質的法官將反過來減損程序本身的自治性,素質越低,程序的制約作用越小,這是一種惡性循環。可以說,一個公正的程序對于那些素質非常低下的法官來說簡直相當于/對牛彈琴0。總之,法官素質對司法公正影響的基本評價是,不管程序公正與否,提高法官素質總是一件好事情。其次,司法獨立是影響司法的第二要素。司法獨立的根本價值是強調法官在審判案件時應享有獨立分析案情并獨立作出判斷的權力,其實質也就是自由心證。自由心證最大的好處是給法官一個廣泛的判斷案情的空間,以便盡可能探求案件的真相并作出正確的判決;其最大的壞處是法官可能以此為借口故意歪曲案件的真相而恣意妄為。正是為防止這種恣意妄為,立法者設計了審判程序予以約束,即依靠程序形成的氛圍對法官的判斷形成一定的遏制或心理控制,在這種程序空間里,法官會受到審判渲染出的氣氛較強烈的影響。但是,正如前面已論及的,在實際的程序運作過程中,單個或少數法官的審判過程總是不可避免的,實際的審判過程總是帶有一定程度的易受外界影響的可能性,為盡可能減少這種影響,即前面所講的/減少風力0,除了提高法官素質增強抗干擾能力外,司法制度的設計者專門設計了一整套在程序之外確保法官不受干擾地進行自由心證的制度,這就是司法獨立制度。司法獨立是圍繞自由心證層層展開的,第一層次是法官不受案外人或公眾的影響,由此產生了新聞監督司法的限制制度;第二層次是法官判案不受本法院領導的影響,由此產生了法院內部管理的非行政化設置;第三層次是法官不受更高一級法院或其領導的影響,由此產生了上下級法院之間的相互獨立的關系設置;第四層次是法官不受行政長官、議會的影響,由此產生了法院獨立于行政與立法機關的權力配置。這是司法獨立最具代表性的制度,也是最重要的制度。它與三權分立的思想不謀而合。為確保此制度的實現,立法者設置了法院經費與人事的獨立運作、法官的長期任職制或職務終身制等制度。從上述論述可以知道,司法獨立制度的設置是在程序公正和法官具備較高素質的基礎上考慮的,只有這樣才能較好體現司法獨立的應有價值,才能最終有利于實現司法的實體公正。如果在程序不公正但法官具備較高素質的情形下實行司法獨立,意味著對司法過程的人治認可;如果在程序不公正且法官素質低的情形下實行司法獨立,意味著對無法無天的鼓勵。¹張國衛、季美君:5俄羅斯的司法改革6,5海外司法改革的走向6,中國方正出版社2000年1月版,第158-159頁。第三,司法投入是確保司法運轉的經濟前提。至少從現象上來看,司法程序結構的發展與當時的社會經濟發展水平有關系。在奴隸制時代,經濟發展水平低,國家無力為追究犯罪承擔過多的經濟支出,與此相適應的是控告式訴訟程序。這種訴訟程序幾乎把所有的糾紛都看作是私人糾紛,不帶有公訴意義,與現代意義上的刑事司法相去甚遠。在封建制時代,隨著封建國家經濟實力的增強,東、西方廣泛實行糾問式訴訟制度。這種訴訟制度雖然忽視甚至取消了辯護制度,但糾舉犯罪實行國家追訴的形式,在這一點上則是一個重大進步。特別是在封建社會后期,在法國產生了國王人,罪案不由被害人起訴,而由人起訴,近似現代檢察機關提起公訴。到十四世紀腓力四世在位時,正式設立了檢察官。在我國漢代開始設立御史臺,其部分工作近似現代檢察機關。這些事實表明,封建國家已能夠為追究犯罪承擔較多的財政支出。在資產階級革命勝利后,隨著資本主義經濟的迅猛發展,以大陸法系職權主義訴訟模式和英美法系當事人主義訴訟模式為典型代表的現代意義上的司法程序結構被確認下來,并逐步加以完善。總之,在社會經濟發展的同時,司法程序結構經歷了一個由低級到高級的發展過程。從理論上講,經濟發展水平必然制約著國家對司法制度的經濟投入。司法程序與司法制度的科學化本身并不能保證它的正常運作,除了傳統文化、政治結構等因素的影響外,必要的經濟投入是前提,經濟投入還應具有穩定性。消減必要的開支或不能保護必要的投入,將形成司法程序和司法制度的/貧血0,并嚴重妨礙司法公正與效率的實現。俄羅斯司法改革的得與失在這方面體現的十分明顯。1991年蘇聯解體后,俄羅斯的政治制度已經轉向西方式的民主政治制度,這為俄羅斯推行西方式的司法制度創造了政治前提。1991年10月24日俄羅斯聯邦最高蘇維埃通過了5俄羅斯司法改革構想6,此構想采取了/一步到位0的方法推行司法改革,包括:一是把個體權利的保護放在所有價值的首位;二是確立了在/三權分立0基礎上的司法獨立;三是確立了現代法治的一系列原則。此后經過數年努力取得了驚人的成績,司法獨立和一系列司法程序制度不僅得到確立,而且得到了相當程度的實行。然而,存在的問題也是十分突出的,主要表現為司法投入的不足對司法制度運作造成的嚴重影響。/憲法和法律雖對法院和法官的地位作了明確規定,并且在人事制度、物質保障上也作了明確規定,但因為聯邦收入匱乏,相當部分法官的辦公用房、住房、審判技術設備和交通工具的添置費用乃至工資發放等都得不到保證,,有的地方法院不得不向地方行政機關伸手要錢,使法院淪落到從屬于地方行政機關的境地,,使法院和法官的崇高地位受到嚴重削弱,,人們對司法獨立產生動搖和懷疑,。陪審團制度的重建,猶如-老牛拉破車.,進程緩慢,經費非常緊缺,難以支持陪審員的工資和各項補貼,公民參加陪審團的熱情并不象立法者希望那么高漲0。¹第四,法治意識是影響司法公正的潛在因素。傳統意義上的法律意識的含義是指公民對法律的感知、認知,其目的主要追求公民守法;法治意識則是指包括政府與公民在內的全社會對法律的信仰,并以政府守法為先。由于法治的本質是對政府權力的限制和對公民權利的保護,因而,法治意識的提出和培養更符合現代法治的發展要求。雖然政治制度、法律制度乃至人口素質(含文化水平)在根本上影響著法治意識的發展水平,但是政府、公民的法治意識提高反過來推動法治的發展。這是因為法律的本質是依靠政府與公民自覺遵守的規則體系,強制只是例外。法治意識對司法公正的影響主要體現在:一是政府法治意識強有利于政府減少對司法的行政干預并積極支持司法機關依法獨立行使職權從而最終有利于法院作出正確的判決;公民法治意識強有利于公民積極配合司法機關調查案件,查明案件真相,實現實體公正,比如證人法治意識強有利于如實向司法機關提供證言;當事人法治意識強有利于減少訴訟糾纏,進而有利于案件得到迅速、公正的解決。二是政府與公民法治意識強有利于自覺執行法院判決,不僅有利于最終解決糾紛,更有利于維護法院權威,弘揚法律至上理念。

三、司法環境建設的戰略構想

目前,包括司法環境建設在內的司法改革作為依法治國的重要組成部分正在全國有步驟地推進,筆者認為,塑造司法環境的戰略應把握以下幾點:首先,司法環境建設應與訴訟程序改革相伴進行,并以訴訟程序改革為先導。筆者在前文已經闡明,如果法官的素質低于公正的訴訟程序所要求的最低限度,那么,低素質的法官將反過來減損程序本身的自治性,這就是說,法官素質太低,程序的作用將越來越小。但應當注意的是:其一,程序對于素質太低的法官作用也是有的,并不是等于零;其二,在/自治性0最高的訴訟程序中,比如由臨時組成的并受到全封閉管理的陪審團在遵循公正程序的條件下審判案件,法官素質太低將不發生太大影響,而且,陪審團審判解決的又是重大案件并對整個訴訟程序的自治性起著最終的保障作用。總之,公正的訴訟程序是實現實體公正的基本保障,程序不完善,司法環境建設的效果將受到不同程度的消極影響,實質上相當于內耗。最典型的是司法獨立和司法投入。就是對于提高法官素質和信用制度建設而言,雖然它們對于實現司法公正具有恒定的價值,但若能在程序改革的基礎上進行,其在許多情形下效果會更好。這就是說,司法環境建設絕不能孤立進行,應跟隨程序改革相機行事。其次,一如既往并堅定不移地推進法官職業化進程。前文已述,提高法官素質的好處是無條件限制的。公正的司法審判程序可以在一定程度上刺激或促使法官素質的提高,但也不能忽視這種先程序后素質的改革方式必然要支付巨大的代價,那就是容忍低素質的法官對公正審判程序功能的消減,實質也是對司法公正的消減。因而,建構專門的司法組織制度對于提高法官素質不僅具有獨立價值,而且實際成為幾乎與司法獨立價值相當的司法公正實現的前提性措施。而這種專門的司法組織制度的一個核心內容就是所謂法官職業化,通俗地講也就是法官工作的嚴格控制化、集中化與統一化,其直接目的是確保法官素質。它比法官精英化的提法更為貼切。法官職業化雖是法律職業化的組成部分,但由于法官的審理與裁決是決定案件命運的終局性行為,法官在訴訟程序中扮演的角色最為關鍵,法官職業化要求顯然高于律師職業化、檢察官職業化。法官職業化作為一種制度安排,包括兩方面的內容,一方面是對法官本身的實體性要求,包括水平與品格兩個層次的內容。水平主要指法律專業水平,而法律專業水平主要指把法律規定和案件聯系起來進行理性思維的能力,這種能力包括學理性,比律師、檢察官的要求要高,這是要求法官具有法學家水平的理論依據。品格除了品質高尚的一般性要求外,對于法官而言主要是對法律的不折不扣的信仰。法官從本質上講他并不代表任何利益,包括國家、公民或個人,他只代表法律或公正,是人類社會為實現法治有意模塑的一個超然、超脫的中立者化身。法官并不順從民意,他只順從法律。美國聯邦法院一位大法官在中國演講時曾講到,法律應當保證法官敢于做出不受歡迎的判決,其理論內涵是相當深刻的。另一方面是保證實現上述實體性要求的制度操作。這是極富實踐意義的關鍵性步驟,內容主要包括嚴格的法官準入制度(包括資格考試與選拔)和職業自治制度。法官職業化或精英化在目前世界范圍內/訴訟爆炸0的情勢下愈發顯示出必要性。/訴訟爆炸0引起的一個不容回避的事實是,一方面,大量的社會糾紛事實上是在法院外解決的,即通過和解、民間調解、行政司法和仲裁等民間性和準司法的途徑來解決,法院實際解決的糾紛數量在全部糾紛中所占的比重呈現出明顯的下降趨勢,總之,至少從客觀上看,法院已經不再是解決社會糾紛的主力;另一方面,正是在這樣的背景下,世界范圍內法院的職能已經正在悄悄然而卻是劇烈地發生著重大的轉變,即從傳統意義上的全力陷入糾紛解決的職能轉向依靠職業法官來解釋法律,(即所謂法官創法的本質意義之一),傳統意義上的片面增加法官數量以應對激劇膨脹的訴訟案件的思路已經開始向減少法官數量并實行法官的/精英化0的方向轉變。¹我國現有法官總數約30萬,數目十分龐大,約占全國人口的萬分之二點五,法官密度相當于臺灣的5倍,日本的10倍。更為嚴重的是法官總體素質低。據報載,1997年全國法院系統25萬名干部中,本科層次的占5.6%,研究生只占0125%。º經過幾年的發展,達到本科層次的法官增長數倍,但法律專業本科畢業的比例仍不足20%。»而且法院系統自辦的業余大學畢業的法官又占多數,形勢是嚴峻的。¹何兵認為,由于對法官角色定位的錯誤,我國法官被視同政府機關的/辦事員0進行管理、調配和增減。按照這一行政性思路,我國解決法院案件負擔的一個主要手段是增員。1998年全國法院享有審判權的人員約17萬人。從法官與人口比例來衡量,臺灣的法官與人口比為1:18348,大陸1998年末人口總數為123626萬人,按此測算大陸約需67378名法官。從法官的工作量角度來衡量,以結案率較高的1998年計,大陸法官平均年結案為3415件,月結案2188件,而臺灣地方法院法官的月民事結案達3519件,為大陸法官的1215倍。按此,大陸僅需13600名法官即可審結現在由17萬法官所審理的案件。從法官占法院雇員總數比角度衡量,按臺灣的比例1516%計數,大陸28萬法院雇員中,法官數應為43680名。綜上,按我國現在的案件量,約有30000名法官即綽綽有余。(何兵:5糾紛解決機制之重構6,5中外法學62002年第1期。º張衛理:5中國需要大批法律人才6,5法制日報61997年10月3日。»我國最發達的城市之一上海全市約有3000余名法官,占全市人口約萬分之一點九,法官密度比全國低。上海市法官素質較全國其它省份相對高。數據顯示,上海法院根據市委和最高法院關于機構改革的要求,結合實際,精簡人員編制,優化法官隊伍結構。機構改革后,全市法院法官大學本科以上學歷達到7014%,比1997年提高了38個百分點,其中碩士113名,博士10名。其它省份的有關數據如,浙江全省法院大學本科以上學歷的3348人,占在職干警總數的36%,比五年前上升了19個百分點,江蘇全省法院干警具備本科以上學歷的已達35115%,海南現在全省1413名法官中還有856名法官的學歷沒有達到法官法規定的本科水平,天津全市法院干警中大學本科以上學歷的人員占法院總人數的45%,比1998年增長了90%。(以上各省、直轄市法院法官知識結構數據均來源于2003年高級人民法院工作報告)第三,謹慎推進司法獨立。之所以講/謹慎0,是因為司法獨立欲有效發揮作用須有條件限制,一是訴訟程序是公正的,起碼要求程序改革的進程是順利的;二是法官素質達到訴訟程序的最低要求。目前,我國訴訟程序特別是刑事訴訟程序的公正程度較低,法官的總體素質更低,不可不考慮條件限制而片面強調司法獨立。第四,在訴訟程序和法官職業化改革的基礎上確保司法投入。司法投入能良好發揮作用的前提是程序公正、法官素質達到程序最低要求和司法實現獨立,這是司法不能盲目投入的主要理由。前述關于在案件數量、公正水平和效率不變情況下,投入越高、效益越低的分析,其涵義是司法投入不能不考慮客觀情況隨便投入。我國不少地方特別是經濟不發達地區,不僅法官素質低,如姚小紅式的/三盲院長0就具有代表性,更為嚴重的是已有的法律程序也不能得到確實執行,審理案件的隨意性很大,司法不公與司法腐敗現象較嚴重。這種司法狀況將使司法投入所應發揮的效益大打折扣,甚至在一定程度上浪費司法投入。此外,一般地講,在程序不改革的情況下,公正、效率水平是恒定的,投入應決定于案件數量,一般地講,案件數量總是與經濟發展水平成正比的,經濟的發展往往與糾紛和犯罪的增加成正比,經濟的現代化往往意味著犯罪的現代化,所以,經濟的發展往往意味著應當增加司法投入。第五,培養社會法治意識應以培養政府法治意識為重點。我國傳統的法治宣傳教育方法是以公民教育為重心展開的,按照現代培養社會法治意識的要求來衡量,需要對這一傳統方法進行根本性的反思。筆者認為,培養現代社會法治意識應實現兩個方面的根本性的轉變,一是培養的對象應從以公民為重心轉向以政府為重心;二是培養的理念應當從/治民0轉向/治官0。人常說/只有落后的領導沒有落后的群眾0就包含有這方面的理念。

四、司法環境建設的制度構建措施

塑造司法環境的措施包括以下幾個方面的建議:第一,關于法官職業化。最高人民法院近期提出的實現法官職業化的要求是一項意義深遠的宏偉戰略,其本質是提高法官素質,它與最高人民法院1999年10月20日5人民法院五年改革綱要6中針對/法官整體素質難以適應審判工作專業化要求,難以抵制拜金主義、享樂主義、特權觀念等腐朽思想的侵蝕,人民群眾對少數司法人員腐敗現象和裁判不公反映強烈,直接損害了黨和國家的威信0這一問題提出/改革法官來源渠道,逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度。對經公開招考合格的法律院校的畢業生和其他人員,應首先充實到中級人民法院和基層人民法院。高級人民法院和最高人民法院的審判庭5年之后從下級人民法院和社會的高層次法律人才中選任法官。使法官來源和選任真正形成良性循環,保證實現法院隊伍高素質的要求0的改革意圖是相同的。最高人民法院副院長祝銘山在5關于3人民法院五年改革綱要4的說明6中明確提出/法官必須提高素質,走精英之路0,還指出,/從實際情況看,一些進行精選法官試點的法院,審判工作質量和效率都有了較大提高0。全國人大常委會于2001年6月對法官法作了修改,擔任法官者的教育層次由大專提升到本科。依據該法第九條第六款規定,擔任法官者必須具備的教育背景是:/高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識,從事法律工作滿二年,其中擔任高級人民法院、最高人民法院法官,應當從事法律工作滿三年;獲得法律專業碩士學位、博士學位或者非法律專業碩士學位、博士學位具有法律專業知識,從事法律工作滿一年,其中擔任高級人民法院、最高人民法院法官,應當從事法律工作滿二年0。但法律也為某種情況下的變通留下了空間:/適用,,規定的學歷條件確有困難的地方,經最高人民法院審核確定,在一定期限內,可以將擔任法官的學歷條件放寬為高等院校法律專業專科畢業0。修改后的法官法、檢察官法以及律師法都明確規定,今后所有從事這三種主要司法職業的人員必須首先通過統一的司法考試。總之,法官素質建設在全國的步伐已經加快,為此筆者建議:¹此已突破法院組織法和訴訟法的規定。º據了解上海市部分法院已經推出此優惠政策。其一,建立高素質法律人才庫。首起以兩年為限,向全國征集報名。條件是:A.通過國家司法考試或在2002年之前已獲得律師資格;B.法律本科畢業,從事法律工作滿二年或獲得法律專業碩士學位,博士學位從事法律工作滿一年;C.年齡50歲以下,身體健康,未因犯罪受過刑事處罰和未曾被開除公職的。全國司法系統包括法院系統也屬于征名范圍。考慮到全國地區差異較大,高素質法律人才庫可建在最高人民法院和各高級人民法院。建在最高人民法院的高素質法律人才庫宜事先聲明只滿足本院需要。建在各高級人民法院的高素質法律人才庫宜事先聲明只滿足本省需要,并按照個人意愿注明省內地區和縣的選擇范圍。其二,從高素質法律人才庫中選擇人才擔任各級人民法院院長、副院長。A.最高人民法院、高級人民法院院長,副院長宜在具有法學正教授職稱的人員中擇優選用;B.各中級人民法院院長,副院長宜在具有法學副教授以上職稱的人員中擇優選用;C.各區、縣人民法院院長,副院長宜在具有法學博士學位的人員中擇優選用。其三,從高素質法律人才庫中選擇人才擔任各級人民法院法官。首先從法官精英化的角度核定全國所需法官總數,此數據要經過反復論證確定,建議以現有法院雇員的20%確定。其次,條件應從上述法院院長、副院長人選以外的人員中擇優選用,遵循職稱、學位高低確定順序的原則。第三,按每一級或每一個法院核定的法官需求總數/供應0。其四,對各法院雇員進行整體分類、分流。A.建議按法官和其他雇員(不包括司機等勤雜人員)1B4的比例核定法院雇員總數;B.考慮到我國法院現有雇員中不少人已擔任審判員多年或已經被任命為法官,建議按審判法官、常務法官、事務法官進行分類,審判法官是來源于人才庫的法官,常務法官是過去從事審判的法官,事務法官是從事行政,后勤事務的法官。常務法官可以參加合議庭,但不能進行獨任審判或擔任審判長。¹常務法官、事務法官只是一種過渡形式,以后應統一為法官助理和法院行政人員的制度;C.書記員制度可保留;D.擇優選用的核定數以外的富余人員建議通過以下途徑予以分流:一是分配到政府機關、人民團體、國有事業單位工作;本人愿意也可以分配至公司、企業單位;二是符合有關政策規定的可提前退休;三是給予一定優惠待遇鼓勵辭職下海。º高素質法律人才庫由中共各委員會組織部和各派各委員會組織部共同籌建。高素質法律人才庫籌建完成后,由中共各委員會組織部以及相應的各派組織部,按程序向各人民代表大會或人民代表大會常務委員會提出各級人民法院院長、副院長候選人若干名,同時建議撤銷原任命的院長、副院長;由中共各委員會組織部以及相應的各派組織部,按程序向人民代表大會常務委員會提出各級人民法院法官任命名單。已取得審判員資格的法院現有人員不必撤銷,以免引起人心波動。另外,在滿足法院需求后,高素質法律人才庫還應向各級檢察院提供人才,其辦法和上述法院人才提供的辦法相同。在滿足檢察院需求后,人才庫也可以向各級公安機關提供人才,但主要去向或崗位應集中于公安機關的各級領導崗位。第二,關于司法獨立。司法獨立制度的設置是在程序公正和法官具備較高素質的基礎上考慮的,上述法院法官的配置解決了一個素質問題,在程序公正改革順利進行的條件下,其一,建立新聞監督司法的限制制度。主要內容是在判決生效前禁止新聞媒介對案件進行評論性報道以確保法官免受社會輿論的干擾。其二,發揮審判法官獨立判斷案件的作用。一是要盡量限制審判委員會對案件的討論,是否提交審判委員會討論,應當由獨任制法官或合議庭決定;二是禁止院長、副院長、庭長對案件的簽字審批的行政性干預。其三,限制人大對法院審判的個案監督。我國憲法和法院組織法規定:法院應向人大負責并報告工作,人大對法院工作的干預不屬于對法院獨立行使審判權的干涉,但過多的干預不利于維護司法獨立,目前不少地方人大對法院的個案監督就是這種過度干預的表現。人大對法院的干預應當主要實行政策性、抽象性干預。在訴訟程序不完善和法官素質偏低的現實情況下,人大的個案監督對于減少司法腐敗和維護司法公正具有積極意義,但在法官已經實現精英化和訴訟程序改革順利進行的情況下再進行個案監督就容易干擾審判法官對案件獨立判斷。在某些特定情況下,比如社會輿論反映強烈確實需要個案監督時,也應當在判決生效后進行干預,具體方法是敦促法院按照審判監督程序提起再審。其四,大幅度提高審判法官的待遇。審判法官是法官精英,對他們實行高薪制不僅有利于增加法官職業的吸引力從而有利于向全社會吸引高素質法律人才,更有利于消除法官生活上的后顧之憂進而有利于維護法官審判的獨立性,建議將審判法官的工資待遇提升為相當于常務法官或事務法官工資待遇的兩到三倍的水平,并逐年提高。從現實的角度講,目前各高等院校的較為優秀的法學教授、副教授的工資、津貼等各項個人經濟收入均較大幅度地高于法官收入,如果審判法官的個人收入不能大幅度提高將對法院吸引優秀人才形成阻礙。其五,保障審判法官的職務穩定性。根據我國憲法、法院組織法的規定,各級人民法院院長任期與本屆人民代表大會任期相同,除最高人民法院院長只能連任兩屆外,其他法院院長可以連選連任不受限制,但連選連任本身就是一種不穩定。由于法院院長任期是憲法規定,不能輕易改變,我們可把重點放在保障審判法官的職務穩定性方面。我國憲法、法院組織法未規定法官任期,但法官法第十三條法官有下列情形之一的,應當依法提請免除其職務:(1)喪失中華人民共和國國籍的;(2)調出本法院的;(3)職務變動不需要保留原職務的;(4)經考核確定為不稱職的;(5)因健康原因長期不能履行職務的;(6)退休的;(7)辭職或者被辭退的;(8)因違紀、違法犯罪不能繼續任職的。其中(2)、(3)兩項帶有很大的隨意性,對審判法官的職務穩定性形成較大威脅。建議法院系統在執行此兩項規定時對審判法官進行特別限制,即調出本法院的和職務變動須以本人同意為前提,以防止某些領導把自己不滿意的審判法官隨意免職。對常務法官和事務法官可不作特別限制。其六,擺正黨對司法工作的領導方式。司法工作受黨的領導是四項基本原則的要求,是無可置疑的。但在處理黨的領導與司法獨立的關系時,領導方式起著關鍵性的作用。總的原則是既要堅持黨的領導,又要盡可能保證司法獨立。首先是觀念轉變問題。黨的領導一方面體現為方針政策的領導,另一方面是組織領導。前者主要表現為通過制定有關司法工作的方針、政策(不能與憲法、法律相抵觸)來引導和影響司法工作,而且此方針政策首要或永恒的一條是確保或保障司法機關依法獨立行使職權;后者主要表現為依法向人大推薦司法機關領導人侯選人。總之,黨的領導方式的一個顯明特點是倡導或引導,不帶有強制性;另一個顯明特點是,領導帶有綜合性或宏觀性,不搞個人監督,更不搞個案審批。此兩點是帶有根本性的觀念或認識問題。此問題已不是一個新問題而是我黨的一貫方針。1979年9月9日5中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示6指出:/加強黨對司法工作的領導,最重要的一條,就是切實保證法律的實施,充分發揮司法機關的作用,切實保證人民檢察院獨立行使檢察權,人民法院獨立行使審判權,使之不受其他行政機關、團體和個人的干涉。國家法律是黨領導制定的,司法機關是黨領導建立的,任何人不尊重法律和司法機關的職權,這首先就是損害黨的領導和黨的威信。0/認為服從黨的領導就可以違背法律規定的想法是極端錯誤的,必須堅決糾正。0/黨對司法工作的領導,主要是方針、政策的領導。各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代罰,不按法律規定辦事,包攬司法行政事務的習慣和作法0。1986年7月10日5中共中央關于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知6再次重申:/黨對司法工作的領導,主要是保證司法機關嚴格按照憲法和法律,依法獨立行使職權。0就司法機關黨組提請討論的重大、疑難案件,黨委可以依照法律和政策充分發表意見,司法機關應該認真聽取和嚴肅對待黨委的意見特別強調,/這種黨內討論絕不意味著黨委可以代替司法機關的職能,直接審批案件。對案件的處理,必須分別由人民檢察院和人民法院依法作出決定。0其次是有關制度問題,這主要涉及政法委的功能估價與改革。政法委設立的初衷是有效實現黨對司法工作領導,但實踐證明政法委機構設置過多會對司法獨立產生負面影響。可對政法委實行精簡,比如只保留中央政法委可作為一種選擇。¹我國部分地方司法機關的經費實行/大收大支0,其辦法是根據支出情況定財政定額,訴訟費的70%由區財政管理,30%由市財政管理,司法機關的支出首先由區財政按照財政撥款全部返還,市財政管理的部分也可按支出情況返還50%。除此之外訴訟費不足部分由財政撥款付給,不存在克扣與限制司法機關支出的情況。第三,關于司法投入。其一,實行收支兩條線和/大收大支0¹的財務供給制度,以維護司法運作的必要穩定性。其二,隨著經濟的增長,逐年加大對司法的投入,以使司法機關的裝備保持現代化水平。由于法院本質上是/判斷0機關,經費投入重點在于為高素質人才及前述所謂審判法官提高待遇;相對而言,公安、檢察屬于行動機關,經費投入重點應在于改善辦公條件,以增強他們揭露和控訴犯罪的能力,其工資待遇應隨公務員制度的發展而提高。其三,對司法改革,包括程序改革、法官職業化改革、司法獨立改革給予充足的經費支持,建議設立/司法改革專項資金0。其四,在司法改革到位或基本到位后,司法投入則趨向穩定,主要體現為發案數明顯影響司法投入,而影響司法投入的其它不良因素(如程序問題、素質問題、效率問題等)相對減少。這種情形下的司法投入的原則在于,一方面力戒司法/貧血0現象,另一方面在于加強審計減少浪費。目前理論界對法院、檢察院財務與人事問題由中央統管的呼聲很高。如果法院、檢察院經費由中央統一劃撥,各地對司法的投入的主要方向當然是公安和律師管理。第四,關于法治意識培養。首先解決政府法治意識培養問題。目前體現政府法治意識較為典型的事例是/違規操作0問題。政府行為(主要體現為書面的決定命令和領導人的講話等),實踐中多見的是政府行為本身違法,在事件發生后,按政府文件命令操作的公民、單位往往受到各種法律制裁,但政府卻往往逍遙法外,政府領導人往往以經驗不足、下不為例或接受深刻教訓來搪塞,個別情況下,領導即便被撤換也只是消除社會影響的姿態,被撤換的領導人往往可以異地做官,此種現象是政府不信用、不誠實、不負責任的表現,極大地損害了政府的威信。為此,一要強化政府的守法意識,要對各級政府的主要領導人堅持不懈地進行法律知識和法治理論的培訓和教育;二要嚴格追究政府的法律責任,其中特別是追究政府直接負責的主管人員和其它直接責任人的責任,構成玩忽職守或其它犯罪的(如刑法規定的各種單位犯罪)應依法追究刑事責任。黨委要支持人民檢察院對政府行為相關犯罪進行調查追究。三要建立政府法律咨詢制度。重大的政府行為在作出前應事先經過法律或法學專家的論證。為此政府應建立專門的法律或法學專家咨詢小組(成員可以是業余的),市長、區長應配備專門法律顧問,政府法制局應盡力引進高層次人才。四要強化人大對政府的監督。重大的政府行為在作出前應報人大或人大常委會討論。人大討論應舉行專門的法律或法學專家聽證會。在以培養政府法治意識為重點的同時當然應盡可能加大法律宣傳力度進一步提高公民法律意識,建議在繼續堅持傳統的普法學習的方式外,應鼓勵廣播、電視、報紙等媒體傳播法律知識。