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本文作者：潘牧天工作單位：上海大學法學院

一、兩國行政司法的行為依據比較

(一)俄聯邦調整行政司法行為的法律規范評介

在俄聯邦行政司法的發展進程中,1993年12月12日通過的5俄聯邦憲法6成為其行政司法發展到現代階段的重要標志。該法第118條第2部分規定,俄聯邦司法權通過憲法訴訟、民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟得以實施。以此拉開了俄聯邦行政司法體系建構的序幕。在之后相當長的一段時間里,俄聯邦行政法學界對這一問題的研究顯得有些淡漠,沒有形成系統的理論體系,但行政訴訟程序必須與實現在俄聯邦建立行政法院相聯系的思想則成為推動俄聯邦行政司法實踐的巨大動力。俄聯邦最高法院院長列別杰夫依據聯邦憲法性法律5俄聯邦司法體系法6進一步發展了這一思想,提出了在普通司法法院體系中建立行政法院的主張,得到普京總統的贊同。于是,2年俄聯邦最高法院基于立法動議權,將聯邦憲法性法律5俄聯邦的聯邦行政法院法6的草案提交到俄聯邦的聯邦會議的國家杜馬并一致通過。從而將俄聯邦的行政司法實踐推向高潮,也以此初步形成了規范俄聯邦行政司法行為的法律體系的框架。其中5俄聯邦的聯邦行政法院法6理所當然地將成為指導俄聯邦行政司法實踐最重要的法律,在該法律體系中將居舉足輕重的地位。然而,深入剖析該立法草案的具體內容可以發現,草案的許多地方存在不成熟因素,甚至存在實質性的缺陷。這一點在以下幾方面體現的尤為突出:第一,該立法草案缺失對行政案件和行政糾紛的內涵加以揭示的內容。該草案較為廣泛地運用了行政案件和行政糾紛范疇的有關要素。然而,草案既沒有準確表述行政案件和行政糾紛的概念,也沒有對二者的本質加以科學界定與嚴格區分。這在一定程度上造成了行政司法實踐領域具體操作上的混亂與不協調。存在對行政案件與行政糾紛不加區分,混同使用的現象。最近一段時間,俄聯邦已經的各種公告中客觀上更多地體現出行政案件和行政糾紛這兩個概念似乎具有相同特征的現象。而這一點,立陶宛較俄聯邦而言略有不同。立陶宛頒行的5審理行政案件程序法6同樣使用了行政案件和行政糾紛的概念。該法對行政糾紛的概念加以界定,行政糾紛被解釋為是個人與公共行政主體之間的沖突,或者是不具有相互管轄關系的公共行政管理主體之間的沖突。但同樣存在未對行政案件的概念加以界定的缺憾。而在法律或立法草案中準確表述行政案件和行政糾紛的概念并對其本質予以區分是非常重要的,它是直接關系到行政司法運行所依賴的程序性規范與相應法律救濟機制如何科學構建問題的一個相當重要的被考量因素。第二,該立法草案未能體現行政法院應具有的獨立、自治的體系的思想及內容。草案第2條將俄聯邦最高法院的行政案件司法委員會;共和國最高法院、邊疆區法院、州法院、聯邦直轄市法院、自治州和自治區法院的行政案件司法委員會納入聯邦行政法院范疇。而專門化的行政案件委員會應當成為普通司法法院體系中的構成分支。因此,該立法草案沒有規定行政法院獨立、自治的體系是其內容上的一大欠缺,也是其法創制過程中的一個倒退。因為早在1922年蘇維埃法律研究所擬定的俄羅斯最高行政法院和共和國的州、省行政法院條例的草案中,便曾確立了行政法院體系的完整思想。該條例草案的第一項曾規定:為了維護革命法制,保障國家機構正確,協調地發揮職能和保護公民的權利而設立最高行政法院和共和國的州和省的行政法院。而這一思想則為立陶宛所承襲并運用到行政司法的具體實踐。設立了獨立的、不歸屬普通司法法院體系的行政法院體系,即立陶宛的最高行政法院和區行政法院,以此確保行政司法的良性運作。第三,該立法草案沒有明確列出審查行政違法案件的行政法院的職權范圍,使草案存在實質性缺陷。眾所周知,5俄聯邦憲法6的頒布所產生的一個根本性變化就是在實質上改變了對公民與公權力機關之間的糾紛的司法管轄。憲法第46條第2款賦予每一個人對于任何一個國家權力機關、地方自治機關、社會團體和公職人員的任何一種行為(或者不作為)和決定向法院進行申訴的權利[1]。而這種權利的重要體現便是公民對行政違法行為享有司法控告權。這必然要求法律明確設定審查行政違法案件的行政法院的相應職權。但該草案只在第3條作出了聯邦跨地區行政法院是治安法官所審理的行政案件的上級司法審級的簡易規定,造成法律內容上的殘缺。第四,創建完全合乎要求的行政司法制度缺少行政司法機關活動的程序保障是不可能的。[2](p.227)而該立法草案另一重要缺陷恰恰在于缺少行政法院審查行政案件的具體方式這一程序性規范。這一點,立陶宛的5審理行政案件程序法6的規定引起俄聯邦許多行政法學者的廣泛關注。該法律不僅明確規定了行政法院的職權范圍,而且還非常具體地調整了對行政案件進行司法審查的方式。162條法律條文中,絕大多數規范具有程序的性質。而5俄聯邦的聯邦行政法院法6草案只有17條,其中幾乎沒有程序性規范。

(二)立陶宛調整行政司法行為的法律規范評介

1999年,立陶宛先后頒行了5審理行政案件程序法6、5行政法院機構法6、5公共行政管理法6和5行政糾紛委員會法6等四部重要法律。標志著立陶宛步入行政司法實踐的成熟階段,也以此構建了立陶宛調整行政司法行為的法律規范體系。運用5行政法院機構法6,立陶宛確立了其行政法院的完備而自治的體系。使其成為國家司法體系的組成部分,屬于專門審查行政案件的專門法院。從1999年5月開始,立陶宛已建立5個州的行政法院和一個最高行政法院。每個州的行政法院都在與相應的州法院活動的區域(普通管轄權)相重合的地域內進行活動。運用5審理行政案件程序法6,立陶宛設定了行政法院的職權范圍。在5審理行政案件程序法6中,具體規定了向法院提交申訴書、異議書和申請書的一般規定;司法審查的程序;法院判決的類型和對判決提起上訴的程序以及許多其他程序性規范。同時明確指出,對產生于行政法律關系的行政案件的審查,主要根據5審理行政案件程序法6中所規定的程序進行。在該法沒有具體規定的情況下,行政法院遵循立陶宛的民事訴訟法典。運用5行政糾紛委員會法6及相關條例,立陶宛設定了解決行政糾紛的訴前程序,從而以這種非訴手段補充調整公共行政管理和內部行政管理領域產生的各種法律糾紛。值得特別強調的是,立陶宛5公共行政管理法6的頒行為其行政司法的理論與實踐注入了新鮮元素,在規范立陶宛行政司法行為的法律規范中發揮著不可替代的獨特功效。第一,該法將新的公共行政管理和內部行政管理的概念引入法律流通領域。新型公共行政管理由法律和其他的法律文件調整國家機關和地方自治機關以及其他的由法律授權的主體來執行活動。這種執行活動的目的是實施法律、其他的法律文件、地方自治機關的決定,并對公共公用事業進行行政調整。而新型內部行政管理則是在行政管理領域中以保障具體的國家機關或者地方自治機關、機構、部門或者組織(調整內部機構、管理全體工作人員、分配和管理現有的物質財政資源)發揮職能為宗旨的一種活動。這種活動的目的是使他們能夠在公共行政管理或者其他的國家活動領域中以適當的方式完成交給他們的任務。通過立法及司法手段在法律流通領域對之加以確認和保障,對認識行政管理主體因存在權力性和地域性的原則方面的差異,從而構成不同公共行政管理體系,賦予其不同職能以及實施行政程序的權利具有重要意義。但這些概念在俄聯邦目前的立法中則尚未得到普及。第二,行政程序以及參與行政程序的當事人的概念在該法中得以確認并被規定下來。在立陶宛,行政程序開始的基礎包括:申請人的書面請求;在國家職員和地方自治機關的職員公務通告中所敘述的事實;來自于新聞媒體和其他來源的有關國家和市政機構侵犯公民權利的信息。在這一前提下,公共行政管理主體在審查請求和通過針對申請作出決定時所必須遵守的程序便是行政程序,而申請人和公共行政管理機構便成為行政程序的當事人。第三,該法規定了公共行政管理主體的范圍及其活動原則,規定了行政管理的操作規程和行政程序。以此保障公民和其他人員擁有在公共行政管理機構中公平和公正地審查他們的請求的權利,并保障公共行政管理主體作出有充分理由的決定的權利,同時,保證公民擁有對該決定進行申訴和針對非法的行政活動所造成的損失獲得賠償的權利。

二、兩國行政委員會在行政糾紛解決機制中的主體地位比較

立陶宛共和國的5行政糾紛委員會法6和由1999年5月4日立陶宛共和國政府第533號決議批準的5行政糾紛委員會工作條例6規定了解決行政糾紛的訴前程序,使之成為在立陶宛的公共行政管理和內部行政管理領域解決法律糾紛的一種非訴手段。通常情況下,對行政糾紛進行訴前審查的主體是行政糾紛公共委員會、行政糾紛縣委員會和行政糾紛總委員會。自治的公共委員會和縣委員會是在3至4年的時間內建立起來的,分別由5人組成。自治委員會是根據自治會議的決定建立的。行政糾紛總委員會具有法人地位,并由國家預算給予財政支持,其全部成員均為國家公職人員,由國家支付工資。在行政糾紛委員會的職權和審查糾紛的具體程序方面,立陶宛共和國5審理行政案件程序法6做出了明確規定。在職權范圍上,雖然有關稅務糾紛必須通過訴前程序解決,但審查稅務糾紛并沒有列入該行政糾紛委員會的職權之中,這些問題由稅務立法予以規定。此外,委員會不能解決與當事人財產損失有關的行政糾紛。對這些糾紛的審查列入立陶宛行政法院的職權范圍。在審查程序上,申訴或者異議是向行政糾紛委員會提出請求的形式。私人擁有提出申訴的權利,而權力機關、職員有權提出異議。對委員會的所有請求均以合議制的方式進行審查,并應當在收到申訴或者異議書之日起14日內審查完畢。申請人對委員會做出的決定不服,可以向行政法院提起申訴。值得注意的是,立法并沒有使用行政訴訟的概念。審查行政糾紛委員會的工作實踐表明,一方面,在公共行政管理領域存在著大量的違法行為。這些違法行為主要與各種國家機構的不合法的行為、輕率的作為或者不作為有關,這些行為直接導致了對申請人的合法權益的侵犯。另一方面,在各級行政糾紛委員會的活動中可以發現,行政糾紛委員會在確認引起爭議的文件屬非法文件后,并不能廢除該文件。只能將自己做出的決定寄送給做出文件的機關。如果該機關沒有履行行政糾紛委員會的決定,并且在2天內沒有糾正被確認的違法行為,只能由相應的有權行政法院廢除作為爭議對象的行政文件。可見,在行政司法領域,行政糾紛委員會的這種不具實效的監督行為,由于存在自身職權的局限性而不如行政法院對行政文件和執行權的活動的合法性進行的嚴格監督。與立陶宛共和國相同的是,行政委員會在俄聯邦同樣發揮著十分重要的作用。但不同的是,俄聯邦的行政委員會不參與對行政糾紛的訴前審查,與法院沒有直接關系,體現出不同于立陶宛共和國行政糾紛委員會的自身屬性。在俄聯邦除附屬于莫斯科和圣彼得堡市的執行權力機關的行政委員會具有國家機關的地位外,大多數附屬于地方自治執行權力機關進行活動的行政委員會屬于非國家機關。新的俄聯邦行政違法法典沒有說明行政委員會的性質。在該法典中,行政委員會僅被提到一次,被立法者稱為是審查俄聯邦主體法律規定的行政違法案件的行政司法機關。依此推斷,根據現行的俄聯邦行政違法法典,行政委員會的地位、職權只能由聯邦主體的法律規定。同時,俄聯邦行政違法法典并沒有將行政委員會列入審查行政違法案件的機關名錄之中。正如立法實踐所證明的那樣,調整行政委員會活動的法律只是在個別的聯邦主體中被通過。[3](p.55)在許多俄聯邦主體中缺少自己特有的、調整行政委員會活動的立法。尤其是直到現在,在加里寧格勒州還沒有通過一部規定行政委員會地位的法律。需要特別指出的是,在俄聯邦主體中,行政委員會大量的活動往往在事實上接受著相應的調整。例如,根據23年5月6日莫斯科市政府的決定,曾建立了附屬于莫斯科市政府的有關行政違法案件的行政委員會。這些決定批準了附屬于莫斯科市政府的有關行政違法案件的行政委員會條例。因此,一些地方執行權力機關在調整作為行政司法機關的行政委員會活動的同時,還建立了某些行政程序規范。這隨之產生了一系列問題。因為盡管俄聯邦憲法涉及了屬于俄聯邦和聯邦主體共同管轄范圍的行政程序立法。但區一級執行權力機關的規范性文件不能列入行政程序立法之中,因為這與俄聯邦憲法相抵觸。而且,俄聯邦行政違法法典第22.1條第2項明確規定,行政委員會的活動只應當由聯邦主體的法律來調整,而不能由法律之下的文件來調整。可見,對俄聯邦主體行政委員會活動的立法調整目前尚存在一定缺陷。在大多數俄聯邦主體中,調整其活動的法律沒有被通過,盡管這是由現行的俄聯邦行政違法法典直接規定的。

三、幾點總結性結論

第一,探討行政司法的相關實踐問題,首先應科學界定行政訴訟與行政司法的關系。目前,俄聯邦有些學者主張用行政訴訟的術語取代行政司法的術語。[4](p.99)這是一種混淆二者基本內涵的錯誤認識,不利于行政司法理論與實踐的進一步發展。事實上,行政訴訟與行政司法是兩個不同的概念,但二者存在密切聯系。行政訴訟的定義至少應當包括兩個必要因素:其一,通過司法程序審查行政違法案件;其二,對執行權力機關及其公職人員的行為進行司法監督。而行政司法的概念比行政訴訟的概念含義更廣泛,它還包括了有關強制執行法院和其他依法有管轄權的國家機關(司法警察部門)的活動。[5](p.14)這對正確劃分俄聯邦行政法律規范在適用領域存在的三類訴訟關系至關重要。即:建立在執行權力機關實施其權限過程中的關系;建立在執行權力機關(非司法機關)和司法機關針對自然人和法人采取行政強制措施過程中的關系;建立在行政司法領域中的行政訴訟關系。其中第二類關系應由俄聯邦新的行政違法法典中的訴訟部分進行調整。而第一類關系和第二類關系的調整問題目前在俄聯邦仍存在嚴重缺陷。從俄聯邦的行政司法的實際運行狀況及發展態勢上看,俄聯邦應盡快制定聯邦行政訴訟法典來調整第一類關系。至于第三類關系即行政司法,需要予以特殊關注。當前,從保障實現司法審判和建立有效的保障公民和其他團體組織的權利和自由的有效機制的必要性角度,建立專門法院即行政法院對之加以調整的現實需要已非常迫切。第二,就行政司法的理論與實踐的實際狀況看,立陶宛較俄聯邦更為成熟,也更為發達,具有一定系統性。1999年開始,立陶宛著手對行政司法制度進行具體的改革。明確了調整公共行政管理領域的規范文件的概念,建立了通過立法程序設立專門的、審查對公共行政管理主體和內部行政管理主體的行為(不作為)進行申訴的行政法院體系,以及審查由于公共行政管理主體和內部行政管理主體做出的行政文件而進行申訴的制度。通過對公共行政管理主體的行為進行司法監督的方式建立了新的調整行政法律關系的法律制度。事實上,立陶宛通過司法審查的方式所確立的對執行權力機關的活動實行的監督,就是對公共行政管理主體的活動實行的監督。這種新制度并不是簡單抄襲西方體系,而是建立在列昂納斯、利昂梅里斯等立陶宛著名法學家深入系統的理論研究基礎上的。因此,針對近幾年俄聯邦調整執行權力機關活動的行政規范明顯增加,但對這方面的理論研究卻不如立陶宛那么深入、系統的現狀,應當對行政法調整在執行權領域中的管理關系的機制進行深入系統的職能分析,以確定有效的目的和標準,來解決行政法規范在行政司法領域如何監督和規范國家權力,以保證其運行的現實性與正當性這一問題。第三,以民事法律特殊侵入公共調整領域的方式表現出來的行政法和行政法律實踐改革的負面趨向,對兩國行政司法實踐的良性發展造成一定的消極影響。為此,必須科學認識并協調當代社會經濟條件下產生的各種新型法律關系,對公共行政管理體系的范疇準確定位,以排除對行政司法理論與實踐產生干擾的各種不適當因素。第四,獨立、自治的行政法院體系的盡早建立成為俄聯邦司法權體系改革的首要問題。在俄聯邦形成的新的市場關系改變了國家作為管理工具和調整社會經濟過程的作用,與此相應,行政法的職能作用必須重新定位,恢復行政法對所有社會活動領域的影響。同時,行政法調整社會關系的現代機制應當改變其自身的目的設定。占首要地位的不是國家利益,而應是公民的權利和自由。它在行政法調整機制中具有優先地位,這也是建立對權利和自由保障機制的前提條件。這客觀上要求必須改革司法權體系,將行政法院補充到司法權體系中來。這一點,立陶宛建立行政法院體系的成功經驗在一定程度上可以為俄聯邦借鑒。但從俄聯邦的實際情況來看,建立現代行政司法制度不宜操之過急,可以分階段進行。一方面應盡早制定5俄聯邦行政司法法6來規范行政司法實踐。另一方面,可以通過制定俄聯邦行政訴訟法典的方式調整行政訴訟行為,以這種間接手段完善實施司法權的行政法院制度,從而最終建立完全獨立的、脫離普通司法法院的行政法院體系。[6](p.64)該體系可以包括俄聯邦最高行政法院、俄聯邦主體行政法院和地區行政法院。