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本文作者：申艷琴工作單位：湖南省社會科學院文學

地方保護主義是地方政府為了局部利益,對于當地的一些違紀違規甚至不法行為不僅不采取有力措施查處反而有意掩蓋、拖拉甚至于縱容包庇的權利擴張行為[1]。地方保護主義不僅是我國當代政治的弊端,而且是完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義法治國家的主要阻礙。它從地方的局部利益出發,過分保護地方利益,破壞地方與國家利益和外部利益的公平。以保護地方經濟發展為名,破壞市場經濟的公平競爭,當地方利益與國家利益和外地利益發生沖突時,以保護地方利益而損害國家或外地市場主體的利益,并且在司法審判上喪失司法的公正性。

一地方保護主義及其本質

地方保護主義的本質是地方的行政機關、司法機關在本地當事人與外地當事人發生利益沖突時,置法律的規定于不顧,片面保護本地當事人的利益;或者利用行政權力,幫助本地當事人謀求非法競爭優勢;或者運用司法權利,枉法裁判,應當判決本地當事人敗訴卻判決其勝訴等等。有時地方黨的機關、權力機關也對本級行政機關、司法機關施加壓力,偏袒本地當事人。地方保護主義淵源于自然經濟,它是一種封建社會殘存的血緣主義、親緣主義和地緣主義的表現。司法是國家權利在法律上的體現,司法是國家法律的具體適用。司法公正是司法的要求和目標,司法公正的重要前提是司法的全國統一性,沒有司法的統一,司法就無公正可言;司法公正需要司法的國家權威保障,地方保護主義破壞司法的國家權威,維護地方的局部利益,損害司法公正。因此,司法公正與地方保護主義是相互排斥的。地方保護主義維護地方利益,削弱國家法律的權威;司法公正以統一的法律權威沖破地方的阻礙,公平地保護所有公民的合法利益,兩者是相互排斥的。

二地方保護主義對司法公正的危害

地方保護主義對司法公正排斥的產生是因為兩者有著一定的關聯性,地方保護主義對司法公正的排斥表現在它對司法公正的危害。

(一)地方保護主義與司法公正的關聯性地方保護主義之所以影響司法公正,其原因是它和司法公正有天然聯系。首先,兩者權力產生的同源性。司法權與地方行政權都是地方黨委領導下的人民代表大會授予的,兩者的同源性使得兩者很容易結合在一起,在地方黨委或人大產生地方保護主義時,兩者很容易由上級授權部門指令混合在一起充當地方保護主義的幫兇。其次,司法機關地方保護的自利性也是地方保護主義產生的原因。司法是地方一級審判機關,其人、財、物都跟地方財政的好壞有密切的聯系,地方司法機關對地方利益給予保護,就可以獲得地方各方利益集團的擁護和支持,從而其本身由此會獲得某些利益。司法機關為了自己的某些利益,也會對地方的某些違法行為進行保護。再次,其他部門的地方保護主義要借重司法保護。地方保護主義的最后保護屏障是司法,只有司法才是解決糾紛的最終機制和解決爭議的最終手段。在理論上,司法是解決糾紛的合法和權威機制,司法的權威大于地方的行政權威。地方的其他機構都必須由司法維護其權威。所以,其他部門的地方保護主義要借重司法的權利保護自己。故在其自有的權力范圍內要千方百計地影響司法公正以保護自己的權威和利益。地方保護主義和司法的不可分離和相互依賴性,使得司法公正由于地方保護主義的影響而遭到嚴重的破壞。

(二)地方保護主義對司法公正的危害1.地方保護主義對抗司法的統一性,破壞司法公正的標準。司法公正的重要特點是司法的統一,這也是司法公正的標準。但是,地方保護主義卻為了地方的局部利益,不顧國家和其他地方的利益,和司法聯合或迫使地方司法做出對地方有益的判決,使司法的判決明顯失去公平性。孟得斯鳩說過;如果司法權和立法權和二為一,則有將公民的生命和自由施行專斷的權利,因為法官就是立法者。如果司法權和行政權和二為一,法官便將具有壓迫者的力量。[2](P156)地方保護主義者使地方司法和行政兩權結合,如果有地方人大的地方保護主義法規和規章的存在,則使立法、司法、行政三權的結合,是一種非常危險的權利濫用。地方保護主義者為了地方利益,不惜動用行政、立法來干預司法,使國家的法律得不到統一的貫徹執行,使司法公正失去國家的統一標準。在法官作出判決的瞬間,受別的觀點,或者被任何形式的外部權勢或壓力所控制或影響,法官就不再存在了。法院必須擺脫脅迫,免受任何控制和影響,否則他們便不再是法院了。[3](P97)2.地方保護主義影響司法的權威性,降低司法公正的保障。司法是一種建立在國家權威上的社會糾紛解決機制和對犯罪的打擊機制。但是,地方保護主義使司法不顧國家法律的要求,為了地方的某些當事人的利益,作出不合法律要求的判決,使司法的權威性在該地方蕩然無存。國家的法律強調集中與統一,這是公正的起碼標準,而地方保護主義則表現出分散與不系統,甚至為地方利益而置國家法律于不顧;國家的法律突出對國家政府權威特別是中央政府權威的維護,地方保護主義卻關注地方小集體或群體的自我利益保護;國家的法律主要從宏觀上對社會事務、國家事務進行控制和規范,地方保護主義則從小團體、小區域進行保護。因此,地方保護主義對國家法律的統一實施起破壞和干擾作用,引起國家法律實施的不公正,削弱了國家法律的權威,降低了司法公正的保障。地方保護主義的泛濫,還助長了國家機關工作人員貪贓枉法的風氣,一是執法活動在國家機關工作人員的眼中失去了其應有的嚴肅性。法律在地方保護主義盛行的國家機關喪失權威的同時,也對伺機鉆法律空子的國家機關工作人員失去約束力。二是在地方保護主義思想指導下開展執法活動,具有很大的隨意性,這給伺機鉆法律空子國家機關工作人員留下了可乘之機。在法律地方化的情況下,國家機關工作人員會從地方權利上尋租而產生腐敗。3.地方保護主義影響司法效率,破壞司法公正的及時實現。司法的效率是司法公正的重要保證因素。遲來的正義等于非正義是司法公正與效率關系的經典格言。司法公正要使參與司法活動的雙方當事人迅速合理解決糾紛。比如某人花上十萬元打了十年的官司,最后他的案子得到了公正的處理,并且贏回了十萬元,而這案子本來是個極為簡單的案子,但是他為了打破地方保護主義而為此整整花了十年時間去上訴和申訴!這種公正的結果,我想當事人不是為了出口氣恐怕誰也不愿意要這種十萬元換十萬元的公正,寧愿干受氣也不愿打這十年漫長的官司追求這無效率的公正。地方保護主義為了地方利益要人為阻礙司法按時和順利進行,即使當事人最終得到了公正處理。也會使司法公正因效率低而變色、變樣。4.地方保護主義破壞司法獨立。司法獨立是司法公正的重要保障,司法只有不受外來干擾,才能以事實為根據,以法律為準繩獨立處理各種糾紛。但是,地方保護主義的地方權利只有影響司法,使司法介入地方保護,才能最終保護地方小集體和小區域的利益。司法的中立地位被破壞,司法公正便蕩然無存了。司法獨立性是其公正性的必要條件,離開了獨立性,公正就失去了保障,就無從談起。[4]地方保護主義也可能因司法本身的地方利益保護而失去司法獨立。地方保護主義使地方司法機關與地方利益聯在一起,喪失獨立的人格。我國的司法體制是司法機關的人、財、物均歸地方管理,司法必須靠地方吃飯和進行基礎設施建設,因此司法在自身利益委身于地方的體制下,喪失公正的標準,美國著名的法哲學家戈爾丁認為,司法程序最重要的一條是司法系統的中立性,即與自身有關的人不應該是法官。5.地方保護主義影響司法的公正執行。司法的最終實現是司法裁決得到及時和完全執行。如果執行用空頭支票和司法白條就是司法不公正。地方保護主義有可能干涉不了法院的公正審判,因為審判的程序有一定的司法公正保障功能。諸如兩審終審制度和回避制度等等,有使地方保護主義失去影響司法公正審判的力量,但是,地方保護主義通過影響司法執行也可以影響司法公正。它可以通過影響執行的時間,保護執行對象的方法影響司法公正。如全國人大代表,湖南司法廳副廳長楊翔說,近年來由于司法改革的進行,特別是最高人民法院推出錯案追究制度以后,錯判案件將追究法官的責任,有時法官甚至可能會下崗,所以案件在涉訴程序中,已經不好做手腳。但是,民事糾紛中的地方保護現象仍然存在,只是換了一個方式;就是在執行中做手腳,由判決不公變成了執行不公,這是司法地方保護的新趨勢,也成為不少跨地區民事糾紛案件執行難的根源之一。

三消除地方保護主義對司法公正影響的對策

(一)堅持法律的統一性,消除地方保護主義

法律是一種國家權威的象征,是代表一個國家整體利益的。如果法律不統一,地方就會各自為政,司法的公正就不可能實現。我國要防范地方保護主義的影響,達到司法公正,必須從源頭上消除產生地方保護主義的原因而使影響司法公正的因素不存在。為此必須更進一步加強黨的統一領導,使全國的政策、法令統一起來,使地方保護勢力沒有生存的土壤。事實上,我國許多地方保護主義造成的司法不公的現象,都是地方政府或司法機關違背法律的統一性和權威性,利用地方權利尋租造成的。

(二)強化憲法的權威性,依法治理地方保護主義

憲法是國家的根本大法,是任何人和組織不能違反的,要防止地方保護主義對司法公正的干擾,首先要樹立憲法權威。地方保護主義為保護地方利益,制定保護地方利益的法律和規章,讓地方法院處理案件以這些對外地人不公正的法規和規章為依據,使司法公正的源頭本身缺乏公正。我國的憲法的權威性至今還沒有完全樹立,許多地方政府的違憲行為不能得到及時的制止。即使我國的某些地方機關制定了某些與憲法不合的法規或規章,當事人也只能接受這種不公平的地方保護主義法律或法規。可想而知,司法公正的實現就要受到影響。因此,我們要防止地方保護主義損害司法公正,必須強化憲法的權威性,依法治理地方保護主義,否則,地方保護主義會因此擾亂社會主義市場經濟的公平競爭秩序。

(三)推進法院的設置體系改革,抵制地方保護主義

地方保護主義主要通過破壞審判獨立干涉司法,從而影響司法公正。因此推進現行的法院設置體制,建立獨立于當地政府的法院系統,是防范地方保護主義的有效措施。我國法院的設置基本上是按行政區劃設置,這種設置體系無法擺脫司法和行政的各種關聯。無論是在人事、財政上,還是法官與行政官員之間的個人感情上,都有可能產生不利于司法公正的因素。因此法院的設置當打破行政區劃的限制,特別是中級法院應該跨地區設置。這有利于防止各縣、市的地方保護主義。至于省際之間的利益糾紛可以在中央設立省際法院及省際上訴法院,使地方保護主義在司法體系里沒有機會侵入。

(四)建立獨立的司法人事和財經管理制度,分解地方保護主義

憲法和法律本身就是黨和全國人民意志的體現,所以司法只要服從法律就行,法官除了法律沒有別的上司。[5](P178)因此,司法機關可以獨立于地方黨政機關,擺脫地方的各種干預,只服從于黨中央的統一領導,全國人大的統一監督。只有僅僅服從于法律的法院中,才能實現司法權的獨立。[6](P1)因此,要建立司法機關獨立的司法人事和財經制度,使司法的人、財、物真正獨立于地方,并依法獨立辦案和獨立審判,抵制地方保護主義的干擾,達到司法公正。總之,地方保護主義把地方的局部利益置于全局的整體利益之上,為了本地區、本部門的局部利益違反國家法律、法規,不執行中央的統一政策、調控計劃和紀律規定,直接損害國家的全局利益和人民的根本利益,甚至連犯罪的問題都加以保護。事實證明,地方保護主義已成為我國當前建設社會主義民主與法制、實施依法治國的一大障礙,是危害司法公正的最大敵人。不破除地方保護主義,司法公正就不能實現。因此如何清除地方保護主義,更好地實現依法治國,已成為當前亟需研究的一個重要課題。