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摘要：隨著PPP項目發展規模的不斷擴大，加強PPP項目風險防控工作就顯得尤為重要，如何有效發揮和利用中介機構在防控過程中的作用越來越受到業界的關注。本文通過深入剖析ppp項目審計防控的現狀及問題，對審計方式方法等進行了探討。

關鍵詞：中介機構；PPP項目；全過程跟蹤審計

一、PPP項目概述

PPP廣義范疇是指為提供公共產品或服務而開展的政府方與社會資本合作的形式，它不局限于項目的融資，包含了設計、投融資、建設、運營、維護、移交等項目全生命周期不同環節的合作。PPP（Public-privatePartnerships），常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會力量）以政府購買服務合同、特許經營協議為基礎，明確雙方的權利和義務，發揮雙方優勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終使合作各方達成比預期單獨行動更為有利的結果。

二、PPP項目特點

（1）建立長期的政企合作機制。政府和社會資本之間通過友好協商建立長期合作關系，發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢，讓“專業人做專業事”。（2）合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，政府利用社會資本的資金、融資和管理能力保障公共利益，提高項目經濟效益和社會效益；社會資本則通過合作，獲得合理的投資回報。（3）平等的風險共擔機制。風險共擔是政府和社會資本合作關系的另一重要特征。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。。

三、PPP項目風險防控審計現狀及問題

1.涉及領域寬，審計人才匱乏。PPP項目基本上都是大型城市基礎設施，項目規模大，投資大，涉及領域廣，影響項目的風險因素也比較多，因此對PPP項目的審計和風險控制需要專業素質高、了解各種項目的知識復合型人才，從法律、工程、稅務、咨詢等眾多方面進行審計監督。目前，盡管我國在審計環節做出了多方面的努力，提升審計軟件配置甚至是聘請專業學者專家，但是能夠滿足這些要求的審計人才卻很少。2.審計覆蓋面不廣，審計依據缺乏。隨著PPP項目在我國迅速發展，PPP項目的簽約落地率也在提升，但政府并未對所有的PPP項目進行審計，況且目前政府對PPP項目的監管力度不夠，國內PPP項目審計的相關制度、法律法規建設還不夠完善，對于PPP項目建設沒有統一的要求，項目審計依據缺乏。PPP項目是政府投資，引入資本，將國有資源開放、共享，如果監管不到位的話，務必造成大量的資源浪費。3.審計定位偏失，未起到系統控制風險的作用。PPP模式是公私共建基礎設施，參與主體有政府、社會資本、項目實施機構等參建單位，參建主體更多，利益訴求差異大。在對PPP項目審計中，審計范圍需延伸到多方合作主體，同時將政府、社會資本、項目實施機構及關聯參建單位作為延伸審計對象，這樣才能全面、系統地控制項目風險。4.審計方式方法無法滿足控制的需要。目前PPP項目審計方式基本還是停留在事后審計，從2019年各地在陸續推出事中、事后的方式，但真正實施比例較小。PPP項目從項目的識別開始，到對項目風險、回收、績效等進行評價，整改項目過程中的合規性與合法性上有待考量。PPP項目跟蹤審計的覆蓋面較小，傳統事后審計無法系統全面地履行PPP項目的監督職責，從而影響項目的建設質量、效率、投資效益和社會效果。5.績效審計流于形式，未起到提高投資績效的目的。績效審計是當前PPP項目運行中應用比較多的一種審計方法，主要的中心內容在成本的有效控制，確保政府投資效果得到良好的收益，相比于傳統的審計工作，不僅做到了審計效果，還給予相關的建設性意見。但是，在具體的應用中，績效審計主要表現在最后的竣工計算階段，雖然能夠給予一定的幫助，但是事后評價并不能對項目的整體發展起到良好的作用。總的來說，目前我國績效審計工作還存在嚴重的缺失，沒有嚴格的審計標準和相關指導政策，沒有起到提高投資效益的審計目的。

四、中介機構在PPP項目風險防控審計的必要性及對策

1.解決人才缺乏問題，專業人做專業事。鑒于目前PPP項目涉及多個專業，如法律、工程、財務、稅務等，因此對審計人員的綜合素質要求較高，更需熟悉PPP項目運作流程、審計工作內容以及需要遵循的法律規范，這樣的復合型人才很難滿足目前PPP項目規模的需求，因此建立PPP項目審計工作組，組內有精通各類學科的綜合素質人才，或通過機構聯合共同完成對PPP項目的全過程風險控制審計工作。因此通過引入中介機構，譬如會計師事務所、造價公司、律師等聯合體方式，展開項目咨詢審計工作，解決目前PPP項目審計人才缺乏的問題，讓專業的人做專業的事，以達到更好的風險防控效果。2.審計方式的多元化拓展利于PPP項目風險防控。建設項目傳統審計主要使用跟蹤審計和決算審計方式展開。然而，PPP模式改變了項目的建設程序、交易結構、運作方式、合同體系和采購方式。同時，參與方數量大增，法律關系從二維平行關系轉向多維復雜關系，這加劇了PPP項目監控管理的復雜程度，利益平衡和風險控制難點加大，需要重構PPP項目審計方法體系。在PPP項目實施過程中，政府和社會公眾更注重PPP項目實施進度、公共服務供給質量和項目實施成效，而社會資本對自我利益和自我發展更加關注。因此，審計應該從竣工決算審計拓展至工程造價審計、PPP項目管理審計、投資績效審計等全過程跟蹤審計新格局與新方式。3.審計重點從成本核算轉為合同管理、成本核算、投資績效審計。項目傳統審計主要是對投資的合規性、合法性進行審計，包括項目決策、設計、施工和竣工驗收等主要階段，其審計范圍屬于事后審計監督。PPP項目運作流程比傳統項目更加復雜，涉及項目的識別、準備、采購、執行和移交等五個階段，各階段密切關聯。運用傳統的后期介入成本核算不利于國家審計績效的提升，難以實現項目的既定目標。因此，審計重點需要從成本核算轉為合同管理、成本核算與投資績效審計。4.大力推進PPP項目全過程跟蹤審計PPP項目的本質特征決定了全過程跟蹤審計范圍、內容、審計重心和審計方式與傳統項目審計有所不同。一是PPP項目跟蹤審計范圍涵蓋了PPP項目實施的五大流程，即包含了項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等五個階段，開展審計工作可按照PPP項目重點、審計方案、時間節點、分階段有計劃展開。二是傳統審計一般包含對建設項目審批程序、招投標合同、建設成本及交付使用資產等真實性、合規性進行審計；而PPP項目是政府和社會資本之間的長期合作關系，通常投資較大，實施時間較長，除要關注常規審計內容外，前期工作中的物有所值評價和財政承受能力論證、項目實施方案中的風險分配情況，合理設計項目績效考核體系和回報機制等是PPP項目審計的重點內容。三是審計關注重點發生變化。傳統審計關注的重點主要是審查建設項目概預算執行情況和項目成本的真實性情況，其目的是監督保證政府投資及利益，因此其審計重心主要在項目建設實施和竣工結算階段。而PPP項目是以實現“物有所值”為目標，其審計監督重心應在項目前期準備階段和運營維護階段，前期項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案內容等是前期重點審計的內容，而項目績效評價是運營階段的重點審計內容。四是PPP項目的特點決定了PPP項目全過程跟蹤審計方式有較大變化，聯合律所、會計師事務所、造價公司、咨詢公司等社會中介專業機構或專家對PPP項目進行跟蹤咨詢，聘請社會專業人員參與等來保證和實現項目目標。

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作者:韓曉燕 單位:山西國元工程造價咨詢有限公司