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【摘要】在精準扶貧中有效實施審計監督全覆蓋，才能促進真扶貧、扶真貧。目前精準扶貧審計中存在諸多問題：缺乏扶貧項目立項事前審核機制，扶貧項目實施事中監督機制執行不力，事后審核評估和激勵機制不完善等。因此，在大數據背景下，要利用新興的技術，充分發揮審計監督全覆蓋對精準扶貧的保駕護航作用，做到事前參與立項咨詢審計，事中實時聯網跟蹤審計，事后績效評估審計，推進精準扶貧信息化建設，加強經濟責任審計，更加有效地監督扶貧資金去向的真實性，切實將扶貧項目落到實處，高效地實現精準扶貧。

【關鍵詞】大數據；精準扶貧；精準審計；審計監督

全覆蓋精準扶貧，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[1]。從數量上看，現階段我國貧困人口仍占相當大比重。根據國家統計局的統計公報，至2016年底農村貧困人口還有4335萬人。從分布上看，大多數分布在偏遠山區，從其訴求上看，日趨多樣化。我國扶貧開發已經從“以解決溫飽為主要任務”的階段轉入“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段”[2]。為了高效地完成精準扶貧任務，應科學謀劃好“十三五”時期精準扶貧開發工作。要建立精準扶貧開發長效機制，搭建社會各界參與扶貧的互動平臺，構建科學合理的精準扶貧績效評估體系，充分發揮審計監督全覆蓋對精準扶貧的保駕護航作用，實現貧困人口同步小康。

一、精準扶貧審計研究綜述

精準審計是監督精準扶貧工作的重要環節，也是促進國家扶貧工作切實貫徹落實的重要手段。劉啟亮認為，審計作為職能部門，在“撥付、兌現、公示、報賬、檢查、審計”這一財政扶貧資金全程動態管理機制中扮演著重要角色，跟蹤審計能夠對違反規定撥付、使用、管理資金的問題進行全面清理檢查，以助于發現虛報、冒領、截留、挪用等違規違紀使用專項扶貧資金的行為，確保扶貧資金規范、安全、有效使用。中國海洋大學李雪建議，以項目為平臺，審查項目安排是否精準，關注扶貧項目的效益和壽命；以資金為主線，審計資金使用是否精準，有無擠占挪用、滯留沉淀等問題；以管理為抓手，審計扶貧措施是否精準到戶，扶貧對象是否精準；以績效為目標，審計扶貧脫貧成效，關注扶貧脫貧長效機制[3]。2014年10月27日國務院公布的《關于加強審計工作的意見》中首次提出了審計監督全覆蓋，它是指審計機關在自己的職責區域之內及權限之下，對審計對象諸如公共資金、國有財產及資源的全方位審計，做到不存有盲區和死角。徐薇[4]認為結合國家審計及其實施環境的現狀，通過對制約因素的深入剖析，實現國家審計監督的全覆蓋，應當進一步創新審計資源整合模式、加快審計制度規范建設、探索審計“走出去”戰略，優化審計項目管理方式方法。秦榮生[5]認為，大數據可以促進持續審計方式的發展、總體審計模式的應用、審計成果的綜合應用、相關關系證據的應用、高效數據審計的發展和大數據審計師的發展。上述學者在大數據、精準審計和審計監督全覆蓋方面分別有所研究，但鮮有專家學者從審計監督全覆蓋角度利用大數據這一新興技術發揮審計監督職能，助力精準扶貧工作的有效實施，忽略了通過審計監督全覆蓋在健全精準扶貧管理機制、提升精準扶貧長效機制運行質量和精準扶貧績效考核等方面的強大作用。運用大數據的“相關關系”理念，實現財政、農業、扶貧、民政、社保等多部門數據的關聯共享，運用審計監督全覆蓋理念，提高扶貧的精準度，開創精準扶貧的新局面。

二、精準扶貧審計中存在的問題

我國近年來不斷加大扶貧力度，根據財政部官網公告，2016年中央財政安排撥付財政扶貧資金660.95億元。國家針對精準扶貧工作也已出臺了相關政策，包括對每個幫扶對象建檔立卡，加強信息化管理，實施動態管理。在精準扶貧審計的過程中發現相關行政單位和人員一些違規和違法行為，導致政府扶貧的力度雖然很大，但并未完成預期目標。（一）精準扶貧績效評估機制不健全。由中國社會科學院民族學與人類學研究所、社會科學文獻出版社共同編寫的《社會保障綠皮書：中國社會保障發展報告（2017）》指出，在扶貧過程中工作人員的不專業容易導致在入戶調查、審核、審批過程中存在諸多不規范的地方。農村扶貧的監督制度不完善，實施難度大，其公平性受損，保障待遇的公平性和反貧困效果面臨挑戰。由于缺乏對農村最低生活保障運行的有效監督，部分貧困地區依然存在“全村輪流吃低保”“整村平分低保金”的現象[6]。究其原因，是由于沒有構建信息共享的精準扶貧績效評估大數據平臺，無法實施對扶貧部門管理及扶貧項目開發、資金使用的有效監督，缺乏扶貧項目立項事前審核機制、扶貧項目實施事中監督機制、事后審核評估和激勵機制，對于精準扶貧審計全覆蓋很難去開展。（二）缺乏扶貧項目立項事前審核機制。扶貧項目的質量直接影響到扶貧工作的效果及其資金的使用效率，現階段我國政府面臨著貧困人口基數大，扶貧資金十分有限的嚴峻形勢。但是有些地區沒有對扶貧資源進行合理規劃，多次出現浪費人力物力的“面子工程”“形象工程”。根據國家審計署公告，2016年第四季度河北省、四川省、貴州省的3個縣在扶貧項目實施中存在違規招投標等問題，涉及資金6229.64萬元。出現這些現象，很大程度上是因為扶貧資金的項目來源沒有經過嚴格的審批和第三方機構的評估，審計部門沒有參與到扶貧政策的制定、規劃和立項等具體事項的稽核中去，沒有對扶貧項目的真實性、可行性，是否符合相關要求等實施相關論證和審核。（三）扶貧項目實施事中監督機制執行不力。目前我國貧困人口大多分布在偏遠山區，貧困戶獲取資源與發展的能力差，貧困地區資源配置效率低下，給精準扶貧的實施帶來了極大的困難。過去，在貧困戶的識別方面，由村民廣泛參與，通過民主形式識別出貧困戶，各地在開展貧困農戶建檔立卡工作時，明確要求進行公示。現階段，大量農村勞動力外出，無法定期召開村民代表大會，難以通過民主程序來識別貧困戶和分配扶貧資源。外出人口的增多，也導致村民監督機制的喪失，使得有些地方政府對于貧困戶的扶貧資金違規使用。據國家審計署公告，2016年第四季度共有5個省的15個單位和多名個人套取、違規使用扶貧等資金1238.03萬元。扶貧資金的具體使用情況，不能被實時地監督和動態地管理，很難了解扶貧資金是否被有效的利用。由于農村勞動力的流失，導致貧困信息的缺失，難以執行貧困農戶建檔立卡必需經過的申請、選議與審核程序，沒有利用大數據及時公布扶貧項目開發與資金使用情況，無法起到群眾與社會的有效監督作用，致使扶貧資金被違規使用，導致不能精準幫扶。（四）事后審核評估和激勵機制不健全。據國家審計署公告，2016年第四季度10個省的部分市縣扶貧資金統籌整合不到位，有2.37億元扶貧資金閑置；5個省的21個產業扶貧、飲水安全等項目推進緩慢或效益不佳，涉及資金7477.13萬元。大額扶貧資金的閑置、統籌不到位，造成我國國有資產嚴重損失，對于扶貧部門的領導和工作人員，缺乏強制性審核評估和激勵機制，以使其合理地使用扶貧項目資金。由于我國法治化發展的不成熟和法治化思維理念的缺乏，在實際扶貧過程中可能出現不公平、不公正的現象。盡管存在對扶貧資金使用情況的績效評估機制，但由于沒有利用大數據技術充分考核領導干部精準扶貧完成情況，有效實行經濟責任審計等原因，導致第三方機構沒有及時發現扶貧部門扶貧項目資金使用效率不高，或資金被擠占挪用、資金浪費等問題。

三、大數據助力精準審計

（一）大數據在精準扶貧中的作用。大數據是重要的信息資源，數據挖掘與云計算已逐漸發展成為國家現代化治理體系的基礎性戰略資源。在扶貧工作中，不少地區應用大數據思維和信息技術對扶貧開發資源進行高效整合，對扶貧成效數據進行量化分析，從而達到精準扶貧。1.推動精準扶貧信息共享精準扶貧的第一步是摸清貧困詳情，進行精準識別。通過建立貧困人口基礎信息庫、扶貧數據信息資源庫等，實現各部門及主體之間扶貧信息的區域共享，為精準扶貧開發規劃夯實基礎，提供數據決策支持。2.進行精準分析數據及數據的分析是扶貧開發工作的重要依托，利用大數據技術可進一步挖掘海量數據中的有用信息。深入分析其潛在的現象和規律，掌握貧困人口的基本信息，分析其家庭情況、生產生活條件、收入結構、致貧原因及變化趨勢等。3.進行精準評估可運用大數據技術建立精準扶貧績效評估系統，對貧困人口識別、退出，貧困地區收入增長、扶貧資金管理和使用等考核指標進行精細化管理、全面實時監測，及時更新脫貧動態，實現數據動態監測和貧困對象動態管理。（二）從精準扶貧到精準審計。曾明確指出扶貧工作的三個精準：“貴在精準，重在精準，成敗在于精準”。精準扶貧中的審計工作如何把握“三個精準”，實現精準審計，完成高質量的審計項目，首先是擁有“精準”意識，樹立對扶貧工作精益求精的意識，形成嚴謹、細致的工作作風，努力把扶貧審計項目的每一步做精做深做細；其次是練就“精準”本領，面向動態發展變化的扶貧工作形勢，審計干部全面了解并熟練把握黨和國家的政策方針和法律法規，實時掌握專業知識，學以致用；最后將“精準”作風貫穿于審計工作的各個環節，從審前調研到實施方案的審計，從問題的查詢到定性處理，從審計報告到審計后整改，“精準”打造審計項目，提高審計質量。將大數據技術從精準扶貧引入到精準審計，勢必會推動精準扶貧的審計監督全覆蓋，同時也能反過來促進精準扶貧工作的順利開展。

四、利用大數據全面推進精準扶貧中的審計監督全覆蓋

審計監督全覆蓋的作用是監督精準扶貧政策落實情況，促進真扶貧、扶真貧。利用大數據推進精準扶貧中的審計監督全覆蓋，能促使相關主管部門發揮職能優勢，切實履行扶貧開發職責，匯聚脫貧攻堅合力促進形成各級部門齊抓共管的治理格局。（一）搭建精準扶貧績效信息化平臺。完善精準扶貧的管理機制，健全貧困村、戶信息系統，并實施動態管理，建立信息披露制度保證扶貧在陽光下進行，為扶貧資金的監督提供基礎。健全精準扶貧績效信息化，不僅能較好地解決精準扶貧項目審計全覆蓋力量不足、監督滯后等棘手難題，而且還關系到能否實現政府投資項目審計全覆蓋的質量和效果。因此，積極利用計算機輔助聯網審計等新興技術，實施政府投資項目審計全覆蓋。健全精準扶貧績效信息化，具體做法是要推動大數據時代的績效評價信息化，構建數理模型實現信息的數據化，量化分析貧困地區人口的貧困程度、致貧原因、幫扶措施[7]；構建政府、第三方專業機構、社會公眾多方參與的評價模式；建立健全涵蓋貧困識別信息、扶貧決策信息、項目管理監督信息、扶貧成效監測等一系列扶貧信息化系統；設置專業獨立的扶貧項目監測評估機構，推動評估體系化和扶貧網絡化建設；建立扶貧績效評估信息公開平臺，促進扶貧開發實施，符合貧困群眾需求和地區的協調發展。建立完善的扶貧聯網平臺，不僅可以使貧困戶時刻了解國家扶貧政策和政策實施進度，也能使扶貧部門的扶貧工作公開、透明地展示在人民群眾的面前，使得廣大群眾和第三方監管機構方便對扶貧資金的使用情況進行有效監督。（二）健全精準扶貧績效評估相關政策法規體系。精準扶貧的法治化需要政府決策層立足于貧困地區的實際情況，制定科學的扶貧政策以及相關的扶貧法律法規。一方面，要求各基層要樹立法治化理念。因為樹立法治化的扶貧觀念是依法扶貧的前提。具體可通過加強各級領導干部的理論學習與實踐培訓，幫助其革除陳舊的扶貧觀念，樹立依法扶貧、依法治貧的理念。另一方面，制定全國性的統籌扶貧法案，將扶貧指導意見、原則、宗旨、目標、考核辦法等納入到國家的政策議程當中，以法律條文形式確定下來，并保證中央到地方執行環節的法治化。對精準扶貧項目資金的使用情況進行績效評估和績效審計，分析并挖掘阻礙績效提升的深層原因，為精準扶貧資金的分配和使用提供合理的意見。為使發現的問題和提出的建議具有威懾力和強制性，應將精準扶貧資金審計結果公開工作納入法制化軌道，制定精準扶貧貧困相關標準及扶貧工作的階段性任務與目標。明確扶貧范圍和扶貧對象、制定專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等不同扶貧主體、不同類型扶貧工作的任務與目標[8]。規范扶貧資金來源以及其管理使用的辦法，明確扶貧相關政策和法律保障體系。（三）利用大數據落實事前參與立項咨詢審計制度，助推精準管理。在精準扶貧立項前期，要對選題立項的科學性和項目開展的可行性進行充分調研，對脫貧項目的選擇是否因地制宜，扶貧項目是否從實際出發，揭示脫離實際的不科學立項問題。利用大數據的相關技術和手段，按照“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看有沒有上學郎”的“四看法”，為每一位貧困戶建立了相應的“貧困指數”，從大量的數據中甄別出最貧困的鄉、最貧困的村、最貧困的戶，實現貧困人口識別的量化、貧困程度深淺的可視化。讓扶貧工作實現由定性到定量的精準轉變，還應對項目工程的真實性、合法性所需資金的合理性進行審核，因此在立項前期應落實反貧能力培育績效審計的專家咨詢審計制度，將審計事前咨詢作為立項審核環節的必經程序，保障事前咨詢審計監管權限；加強扶貧項目規劃設計和立項咨詢審計，能確保財政扶貧源頭環節的高績效；加大扶貧項目資金投向審計，能促進相關專項資金和項目取得實效；融入到“參與式”扶貧事前咨詢審計之中，能很好地控制扶貧項目不真實不完整、同一項目被多次重復申請、批準后扶貧項目擅自更改、扶貧資金不按照上級批示使用、私吞、挪為他用或資金浪費的現象。另外，針對扶貧資金使用與管理，設計資金專項監測評估機制和程序，形成規范化、制度化的資金監察機制。要求地方政府要重視貧困對象的切身需求，讓扶貧資金切實發揮應有的作用，有效解決貧困用戶的實際困難，促進精準扶貧目標的順利完成。（四）大力推進事中實時大數據聯網跟蹤審計，助推精準幫扶。在扶貧工作進行的過程中，把幫扶干部與貧困戶聯系起來，通過“責任鏈”監控，層級把控責任人和責任單位與幫扶對象的關系，使每位省級領導負責一個貧困縣，每位市級領導負責一個貧困鄉，每位縣級領導負責一個貧困村，把結對幫扶落到實處。同時把產業脫貧、搬遷脫貧、生態脫貧、教育脫貧、保障脫貧等任務，落實到每一個貧困戶，實現因戶施策、一戶一策、一戶一臺賬的精準扶貧，最終達到按戶銷號、精確到人的精準脫貧。在建立健全精準扶貧信息化的基礎上，利用大數據技術可以聯網對扶貧專項資金的流向以及使用情況進行實時審計。審計人員可以根據對精準扶貧政策、資金以及相關項目落實情況和參與度進行監督和現場跟蹤審計，及時發現項目在管理和資金運用方面存在的問題，做到事前和事中的有效監督，助力完成精準扶貧的實際效果，高效地利用或節約有限的扶貧資金，盡快建成預期的項目，實現其預期的目標。還可以通過大數據實現異地交叉互審，將重要的基本資料和動態變化數據化后，通過網絡實現異地交叉互審，有助于整合審計力量、提高審計效率，從而減少舞弊等行為的發生。同時，大數據的運用還將創新審計取證方式，為扶貧資金的審計的“全覆蓋”和“精準”創造了條件，有效避免某些未被抽查地區的僥幸心理[9]。（五）通過大數據平臺結合經濟責任進行事后績效審計，助推精準監控。通過大數據共享平臺，與民政、教育、財政等部門進行數據對接和大數據分析，把扶貧項目的分布狀況、實施進度、資金報賬等信息，以工作流的形式直觀呈現，實現了從項目申報、立項批復、資金劃撥、實施監督、檢查驗收全過程的精準監管、動態監管。各扶貧領導干部扶貧任務完成情況，完成質量一目了然。同時將績效審計作為領導干部經濟責任履行考核的一項重要指標。建立健全的扶貧考核激勵機制，促使領導干部高效、合理地配置扶貧資金。以“脫貧成功與否、群眾滿意與否”作為扶貧資金的合理使用的衡量標準，揭露扶貧開發中出現的貪污受賄、虛報冒領、空置扶貧資金和浪費資源的行為；實行扶貧中的經濟責任審計，有助于更全面、更真實地評價領導干部經濟責任履行情況，通過關注權力運行是否高效透明、決策制定是否科學民主等內容，拓展績效審計的領域和范圍，保證績效審計的深度和廣度[10]，真正實現精準扶貧中的審計監督全覆蓋。精準扶貧審計是以扶貧項目資金為主體，瞄準績效為主線，借鑒多年來精準扶貧項目中存在而未切實解決的問題，利用大數據將精準審計融入精準扶貧的事前、事中、事后，發揮審計的評價監督作用，將促進精準扶貧的有效實施。提出通過對扶貧項目實行績效評估審計、分析并挖掘阻礙績效提升的深層原因，能保障政府投資項目健康有序的運行，防范政府投資項目建設風險，遏制腐敗行為，充分發揮審計免疫系統功能，為政府部門開展扶貧項目的管理和績效評估實踐提供決策依據和合理的意見，切實在審計監督全覆蓋的環境下實現對貧困地區和貧困戶的精準扶貧。

作者:杜永紅 史慧敏 石買紅 單位:西京學院