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一、研究背景和現實意義

黨的以來，以監督責任為主軸的黨內監督體系進一步構建。2018年5月，在中央審計委員會第一次會議上強調：“要加強黨對審計工作的領導,發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。”2019年7月，中辦國辦印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》[1]，正式以制度化的形式將國家的新部署、新要求貫穿經濟責任審計工作全程。黨的四中全會明確提出要推進國家治理體系和治理能力現代化。強化審計對權力運行監督能力建設，提高審計質效是當前和今后經濟責任審計工作的重點。面對新時代新要求，高校經濟責任審計必須提高政治站位，把黨的領導貫穿到經濟責任審計工作全過程，加大對領導干部開展常態化“經濟體檢”。特別是隨著高校辦學規模日益擴大，投入資金和資源日益增長，高校服務地方與社會的功能凸顯，治理的廣度、深度和難度也日益復雜。單純從經濟責任審計作用發揮的一般性要求出發開展工作，已難以適應新時代高校發展的要求，高校經濟責任審計工作必須與時俱進，針對存在的問題，尤其是對高校領導干部這一群體的經濟責任審計，必須按照國家推進治理體系和治理能力現代化的新要求，深化審計制度改革，創新審計工作理念和策略，提升審計工作能效和水平。

二、新時代高校經濟責任審計存在的突出問題

（一）審計全覆蓋的實現受限。近年來，高校經濟責任審計范圍日益拓展，被審計單位包括教學單位、黨政管理部門、附屬醫院以及后勤保障、校醫院等二級核算單位等，單位性質不同，財務核算模式各異。納入審計全覆蓋的經濟責任對象數量大，關鍵崗位、重點領域多，尤其像基建、財務、采購、招標、招生、教育基金會等高風險高敏感部門，業務復雜，要做到應審盡審，審計任務異常繁重。特別是在校內領導干部大批量集中換屆、學校附屬企業批量改制的情況下，經濟責任審計任務重、時間緊、人手缺，審計全覆蓋和審計項目高質高效難以兼顧的矛盾尤為突出。此外，現實中出于審計成本和效率的考慮，無法將領導干部任期內所有時間段納入審計范圍，落實涉及審計時段全覆蓋工作存有盲區。（二）聯動協調機制運行不暢。我國高校審計部門是學校的行政職能部門之一，少數高校內部審計部門與其他部門合署辦公，造成實質上的審計職能弱化。同時，高校內部審計人員與經濟責任審計對象之間存在著不可避免的聯系，受部門復雜利益關系和人際關系的影響，經濟責任審計的獨立性遇到很大困難和挑戰。為了改變高校審計工作面臨的困境，保障其公平性與權威性，目前大部分高校都建立了經濟責任審計工作聯席會議制度，但這種聯動協調機制在現實中存在著實施效果不佳、運行不暢的問題。一是聯席會議即便是學校行政主要負責人主管，由學校黨政有關領導和紀檢監察、組織人事、資產管理、附屬企業管理等眾多成員單位負責人參加，但由于組織形式較松散，是一個多部門協同議事的“虛體”機構，審計部門想牽頭但缺乏一定的權威性。二是由于未及時修訂更新相關議事規則，聯席會議制度內容不完善，缺少具體的組織領導、工作機制和議事規則等，工作協同推進缺乏制度性保障。三是各部門之間配合的主動性、積極性不夠，責任意識不強,加之聯席會議各部門任務分解不夠具體[2],造成成員單位象征性參會，會議大多僅聽取經濟責任審計情況匯報，對工作中遇到的實際阻力和障礙無實質性的協同解決方案，審計部門依舊改變不了“孤軍奮戰”的局面。（三）信息技術未得到有效應用。高校內部審計信息化建設起步晚，審計信息系統相比財務信息系統發展時間短，整體市場成熟度低、可選擇性少，適合高校內部審計的軟件尚未有效普及。就高校內部審計信息化建設進展看，經濟責任審計仍然以人工審計為主，無法運用信息化技術發現問題、評價判斷、宏觀分析。絕大多數高校主要通過辦公自動化軟件和文字處理軟件編制經濟責任審計工作底稿，運用excel工具進行復算和試算平衡。對其他職能處室的數據庫，數據對接和共享遙不可及，更無法通過挖掘分析實現經濟責任審計的各個子目標。個別部屬高校自主開發審計信息系統雖在模塊的設計上能較為貼近高校內部審計需要，但是推廣價格高、售后保障較差。專業軟件公司研發的審計信息系統又與高校內部審計工作需求相適度有差距。與此同時，高校一些納入經濟責任審計范圍內的被審計對象的信息化建設步伐遠快于內審部門，內審信息化建設的滯后制約了審計工作時效的提升。（四）審計整改落實不到位。由于審計整改客觀環境欠佳、整改協作機制不健全、被審計單位認識不到位、整改成效認定標準缺失等諸多因素，導致在審計整改落實中存在整改不及時、不到位或無法整改等現象的時有發生。1.審計整改及其責任追究方面的制度支撐不足。在國家制定的關于加強高校經濟責任審計整改工作有關政策規定中，雖然對審計整改工作的責任、質量和效果等方面提出了基本要求。但對審計整改及其責任追究的程序、方式、責任和界定或內容缺失或缺少明確表述，審計整改的標準不清、追責無據，造成實際工作中的審計整改要求缺乏硬性約束，強制執行力不足也給了被審計單位逃避整改的空間。此外，部分高校對校管領導干部的經濟職責權限及范圍、經濟責任內容和要求、經濟責任追究與落實等缺少明確規定，校內經濟責任制規定與實際脫節，導致審計中責任范圍界定困難。2.被審計單位對審計整改重視度和認同度不夠。高校經濟責任審計整改落實效果和被審計單位領導的重視程度相關。有的被審計單位認為問題是前任領導任期內形成或長期歷史遺留問題，不予正視；有的被審計單位則在審計整改中有意回避觸及其根本利益的問題。多數高校未將審計整改落實與領導干部的績效考核、職務職級晉升掛鉤，被審計單位存在推諉審計整改責任乃至拒不整改的情況[3]。同時，由于對審計整改成效的認定標準不一，一些被審計單位存在應付整改、整改不力、蒙混過關的思想，審計整改流于形式，甚至存在短效整改現象。3.審計整改協作機制尚不完善，未形成審計整改監督合力。高校經濟責任審計整改已涵蓋到學校的財務管理、內部控制、資產管理、工程管理、合同管理、預算管理、制度建設等多個方面及管理的各個環節，審計報告中涉及體制機制性問題以及需要學校出臺配套政策的建議，需要多個職能部門共同參與才能完成。但學校部門間缺乏深層次溝通、整改協調聯動松散、缺乏后續督查回訪，負責審計整改責任追究的部門職責界定和主導整改督促工作的牽頭部門不明確，難以形成合力促進整改落實及其責任追究。

三、高校經濟責任審計創新策略

（一）統籌規劃，實施經濟責任審計對象分類管理。1.制定經濟責任審計中長期規劃。高校內審部門應結合實際，編制中長期經濟責任審計項目規劃，統籌整合審計資源，將現有審計資源和購買社會服務合理配置，在摸清審計對象底數的基礎上，建立按照部門特點和領域、風險程度區分的審計對象數據庫，分類確定審計重點和頻次。在避免重復審計的同時，保證對重點資金、重點項目、重點單位、重點領域在一定周期內實現動態的審計監督全覆蓋。2.實施經濟責任審計對象分類管理。高校可按照領導干部所在單位的性質、履行經濟責任的重要程度、管理資金資產資源規模、以前年度審計結果等因素，將經濟責任審計對象按層次實施分類管理。一是對單獨建賬、獨立核算的中層單位主要領導干部，采取任中必審、離任抽審的方式，對任職期滿3年的領導人員開展任中經濟責任審計，離任審計根據任期內審計結果統籌安排。二是對單位規模、經費量較大的教學科研單位以及有資金分配權、資源管理權、項目審批權，經費量較大、下屬單位較多的職能管理部門、直屬單位、附屬單位的主要領導干部，以任中經濟責任審計為主，一個任期內至少審計一次。三是對校內除以上兩類之外的其他經濟責任審計對象，實行經濟責任審計和離任交接管理相結合的審計方式，根據離任交接情況以及工作需要安排抽審。實施分層次管理，要堅持量力而行、突出重點、保證質量和講求實效的原則。同時，還要對經濟責任審計對象的分類實行動態管理，在審批權限上需要由學校的審計委員會或者經濟責任審計工作聯席會議決定。（二）著力構建經濟責任審計工作新機制。認真貫徹落實中央關于加強黨對審計工作全面領導的要求，深化審計管理體制改革，成立校黨委直接領導的審計委員會，會同高校經濟責任審計聯席會議，逐步構建起集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。1.成立審計委員會。審計委員會的職責范圍應包括學校審計相關重大工作的決策部署、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實，研究并組織落實在學校審計領域內堅持黨的領導的政策措施。結合黨管干部和從嚴治黨的要求，高校審計委員會作為學校審計決策議事最高機構，應在職責范圍、工作程序上與經濟責任審計聯席會議之間理清界限、分明層級，學校的經濟責任審計發展規劃、年度計劃、審計結果運用、審計整改問責等審計監督的重大事項，應由審計委員會審定。2.注重發揮經濟責任審計工作聯席會議的作用。一是細化經濟責任審計聯席會議制度，內容上強調可操作性，細化聯席會議的組織形式、工作機制、成員單位范圍、主要職責、議事規則等，并根據學校規模和經濟責任審計工作的現實需要決定召開會議的次數。二是建立經濟審計信息共享機制，成員單位共同研究經濟責任審計中發現的重大問題，互通線索和材料，把握審計方向，提出處理意見和建議。三是強化聯席會議辦公室的組織和服務，辦公室既要在負責休會期間的日常工作，還應承擔起督促聯席會議決議執行、加強成員單位日常工作交流與協調的責任。四是增強成員單位責任意識，使重點關鍵部門能融入聯席會議工作中，共同商議審計重點內容，確定審計風險等級，對經濟責任審計中發現的重大問題做專題研究并提出處理意見。聯席會議成員單位形成推進工作的合力，是確保聯席會議作用充分發揮的關鍵。（三）加快信息技術于經濟責任審計的創新應用。近年來，我國高校在信息化建設標準、校級數據庫、校級數據交換系統、數據庫在線管理系統建設以及人事系統、資產系統、智慧后勤、院系管理系統等項目建設方面取得明顯成效，但內審部門的信息化建設工作仍存在不少短板和薄弱環節，特別在強化信息化程度、健全審計數據采集機制、推進全流程管理環節信息化等方面尚需大的突破創新[4]。1.積極嘗試開發能用好用的審計信息化工具。高校應充分發揮資源優勢自主研發適用的審計信息系統，或者外購對口的、能清晰展現審計全流程控制和風險點的審計軟件。同時與校內職能部門之間建立起便捷、流暢的信息交流平臺和共享機制，實現經濟責任審計與財務、資產、組織、紀檢等工作的雙向信息交換和數據聯動應用，加快審計工作與信息技術的融合。2.大膽探索新型審計方式和手段。審計信息化建設完成之前，在經濟責任審計中采用數據式審計方式，以“總體分析、發現疑點、重點核實、系統研究”為原則，提供最為快捷的解決方案，在學校涉及部門的海量數據中發現審計線索，通過提取線索相關問題的特征值，有效實現經濟責任審計全覆蓋。3.著力推動建立審計信息數據庫。高校內審部門應建立審計信息數據庫，將財務數據、國有資產數據、科研管理數據、干部廉潔任免信息、領導班子廉政績效考核結果等納入數據庫管理，推動實現實時更新和動態監測，既能提高經濟責任審計效率，也可保證審計作業的規范性。（四）改進和創新經濟責任審計整改工作方式。1.推進審計整改工作前移，做到立審立改。對于審計過程中發現的急需改進和容易改進的問題，一經發現確認即向被審計單位提出整改要求，督促落實。這一做法不僅能顯著增加整改效果，還減輕了后續審計整改跟蹤檢查的工作壓力，降低了審計成本。2.提高審計整改意見的可操作性和審計決定的可執行性。深入研究被審計單位的業務特點和管理模式，針對性提出切合實際、便于施行的整改意見。對違法違規問題，要作出懲戒與教育相結合的、具有直接效力的審計決定，提高可執行性。3.開展審計整改聯合檢查。高校內審部門要聯合學校督查、紀檢監察、巡察等部門開展審計發現問題整改落實情況聯合檢查，及時發現未完成整改的原因，掌握整改動態結果，確保審計發現的問題得到切實有效整改。要建立與被審計單位的“問題清單”“整改清單”“銷號清單”對接機制[5]：在出具審計報告的同時，就提出審計發現問題清單；被審計單位在提交審計整改結果報告時，一并反饋審計整改問題清單；審計部門開展審計整改情況跟蹤檢查時將兩個清單對接，對賬銷號，并結合其他證據確認整改結果。對已經整改到位的問題予以銷號；對整改不到位的，督促其限期整改直至銷號。對整改問題確實一時難以到位的，要深入分析未落實整改原因，提出具體處理措施。4.建立審計約談機制。對屢審屢犯、審計結果落實不力及在管理活動中存在部門責任不清、職責不明等問題，內部審計部門應根據具體情況，約談被審計單位主要負責人、分管領導、財務部門負責人及相關業務主辦人員等。分層談話、分級負責，在約談中指出問題、分析原因，提出整改要求。約談時也可視具體情況會同學校紀監、組織、人事、財務、產業管理等部門共同參加。

四、高校經濟責任審計創新的保障措施

（一）制度保障：健全審計制度規范。高校內審部門應對照自身權力清單和經濟責任審計風險清單，分析現行校內經濟責任審計制度制訂的緣由、背景、實施效果和存在的優缺點，按照國家關于經濟責任審計工作的新部署新要求，對校內各項經濟責任審計規章制度開展全面清理，對制度依據的上位法規定已發生變化或超期限的“試行”“暫行”規章制度，要及時修訂廢止。高校在制訂經濟責任審計實施辦法時，要明確經濟責任審計的指導思想、基本原則、工作目標和重點等綱領性規定。在此基礎上，制訂學校審計委員會工作規則、經濟責任審計聯席會議工作規定、經濟責任審計整改實施細則、經濟事項交接細則、經濟責任審計質量控制規程等作為制度體系的第二層次，并將經濟責任審計評價指標體系和業務基礎規范作為第三層次，形成能規范經濟責任審計行為、保證創新策略的順利實施、緊跟高校治理方式變革的多層次、多方位、多功能的校內經濟責任審計制度體系。（二）人員保障：科學整合審計資源。首先，高校內審部門應充分利用校內其他單位(比如附屬醫院等)內審資源和力量，建立校內審計系統的上下聯動機制，實現校內審計機構的“兵團”式聯合作戰。其次，制訂委托社會中介機構審計項目質量管理辦法和質量評價標準，對委托審計項目實行全程業務督導和廉潔監督。同時，大力培養適應經濟責任審計創新要求的審計隊伍，利用高校特有的法學、會計學、管理學優勢資源，組建審計專家智囊團隊；利用外出學習、申請審計專項課題、網絡學習等多種方式開展審計培訓，加強審計隊伍建設；在審計部門內部營造“一幫一、一帶多”審計文化，發揮審計骨干的傳幫帶作用；利用審計案例分析、業務經驗分享、內部研討、以審代訓等方式，拓寬審計人員的經濟責任審計思維，提高審計技能。（三）技術保障：科學設計和組織實施審計信息化工作。首先，高校內審部門應強化審計信息化組織領導。根據審計信息化建設規劃和工作實際，科學編制審計信息化建設經費預算，保證審計信息管理系統、計算機輔助審計軟件的研發或購買及二次開發和維護的經費，確保審計信息化建設規劃各項目標任務落實到位。其次，加強審計隊伍的信息化建設，支持和鼓勵審計人員參加信息化方面的教育培訓，優化人員知識結構，提高信息化應用技能，培養精通審計業務和信息技術的復合型審計人才。最后，強化審計信息安全管理。加強網絡信息安全和保密工作，運用新技術、新方法做好網絡安全防護，保障數據安全和應用安全；嚴格經濟責任審計工作保密制度，健全和完善審計電子數據管理，嚴格數據采集、使用所涉及的部門和人員的保密責任，確保審計數據安全。

參考文獻

[1]中共中央辦公廳、國務院辦公廳，2019：黨政主要領導干部和國有企事業主要領導人員經濟責任審計規定[Z]。

[2]王燁，2019：新時代高校經濟責任審計全覆蓋的問題與對策[J]，福建醫科大學學報<社會科學版>（1）,49-52。

[3]高翔，2019：安徽省高校內部經濟責任審計整改問題研究—以W高校為例[D]，安徽財經大學。

[4]審計署南京特派辦理論研究會課題組，2019：省級黨政主要領導干部經濟責任審計創新研究[J]，審計研究（2）,18-24。

[5]梁小婉，林敏，2020：高校內管干部經濟責任審計監督的創新研究[J]，商業會計（4）,35-37。

作者:李晶 單位:蘭州大學審計處