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一、國有土地使用權授權經營的特點

1.基本概念。從法理和政策上看，國有土地使用權授權經營的概念始終比較模糊，缺乏嚴謹的界定。根據《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》和國土資源部《關于加強土地資源管理促進國有企業改革和發展的若干意見》中的相關界定，可以認為國有土地使用權授權經營方式是指國家將國有劃撥土地使用權授權給有改制前母體企業（以下簡稱“集團公司”）經營，集團公司取得土地使用權后根據重組對凈資產、收益綜合考慮，采用以下三種方式之一進行配置：一種是作價出資（入股），二是租賃；三是“部分作價入股、部分租賃”。

2.適應范圍。授權經營具有嚴格的主體范圍限制條件，一是只有經國務院或省級人民政府批準的國有授權投資機構，其改制涉及其（或其全資公司）使用的劃撥土地使用權，可申請采用該方式；二是根據《關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》中的規定，“對于自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業,以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業,根據企業改革和發展的需要,主要采取授權經營和國家作價出資(入股)方式配置土地。”

3.非貨幣交易。與土地出讓、租賃等方式相比,國有土地授權經營具有非貨幣交易的特點。從支付對價的形式上看，與出讓或出租方式中必須繳納出讓金或租金相比,集團公司實質上是在沒有繳納數額較大的地價款的條件下取得了可相對自由處置的土地使用權，因此集團公司在改制重組過程中的現金壓力大大減輕。

二、土地授權經營目前存在的問題

隨著土地管理制度的不斷完善，原先采用授權經營方式處置土地資產的企業在實踐中已經產生了一系列問題，制約著國有企業土地資產管理關系的理順和授權經營土地資產的合理利用和再處置。

1.產權不完整，流轉受限制。1999年《國土資源部關于加強土地資源管理促進國有企業改革和發展的若干意見》第3條中規定，“以授權經營方式處置的，土地使用權在使用年限內可依法作價出資（入股）、租賃，或在集團公司直屬企業、控股企業、參股企業之間轉讓，但改變用途或向集團外的單位或個人轉讓時，應報經土地行政主管部門批準，并補繳土地出讓金。”從上述規定可以看出，取得授權經營土地使用權后企業僅僅具有占有權、使用權和部分收益權、部分處置權，一旦對外轉讓就需要經土地主管部門批準并補繳土地出讓金。

2.房地權屬分立，不利于流轉和后續開發。我國目前的土地、房地產管理法規實際上體現的是“房地一體”原則，在國有企業改制重組實踐中，尤其是采用授權經營方式處置土地資產時，往往存在土地使用權與地上建筑主體不一、權屬分立的問題。如集團公司在分拆方式上市時將授權經營土地使用權租賃給上市公司，形成了房屋所有權人為上市公司，而土地使用權所有權人為集團公司的現象，這種房地分屬不同主體的情況對日后資產處置增加了障礙。同時，如果上市公司擬在租賃的授權經營土地上進行新建或擴建項目，則面臨建設手續申報困難且可能無法完成新增建筑所有權登記的問題，不利于公司長遠發展。

3.一定程度上干擾了土地出讓市場。土地使用權授權經營方式對國家目前土地管理政策中以出讓為主的有償使用方式形成了一定的沖擊。具有國家授權投資機構的集團公司在重組改制中如果普遍采取授權經營方式處置土地資產，那么將減少采取出讓方式處置土地的行為，減少政府的土地財政收入和后續的公共類基建支出，不利于土地交易市場的貨幣化和商業化改革進程。

三、分析和建議

歷史上國有土地授權經營方式對國有經濟戰略布局調整和深化國有企業體制改革發揮了積極的促進作用，尤其是對于那些屬于國家產業政策重點扶持、改制后發展潛力巨大的國有企業,該方式使其以較低的改制成本輕裝上陣，增強了國有經濟對此類產業的控制力和競爭力；同時又使原先相對隱性的劃撥土地初步實現了資產化和顯性化,可以說這種方式是國家給予企業的最大的優惠政策。但目前授權經營模式在使用、收益、處置等方面存在的諸多問題，不僅增加了政府的監管難度，而且在一定程度上影響了土地使用權人的市場化處置行為。隨著土地管理制度的不斷完善，建議未來在法律層面對處于完全競爭領域、自身具備基本條件的企業逐步取消授權經營模式，只保留出讓、租賃、作價出資三種方式；同時，對已經按照授權經營方式處置的要在法律規范中對其權利和義務作出進一步的明確界定。

作者:李衛華 單位:中國恒天集團有限公司