導(dǎo)語：旅游市場(chǎng)秩序問題分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、海南旅游市場(chǎng)秩序現(xiàn)狀

（一）“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營模式普遍

“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”在旅游市場(chǎng)中主要表現(xiàn)為：旅行社以零價(jià)格或者低于成本價(jià)從外地組團(tuán)或從外地旅行社手中買團(tuán)，然后倒手賣給導(dǎo)游，導(dǎo)游不僅不能從旅行社獲取工資還要向旅行社交費(fèi)，然后從景區(qū)、購物點(diǎn)、餐飲等旅游項(xiàng)目中想方設(shè)法套取回扣，從中獲利“填坑”。①據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，旅游從業(yè)人員和一些管理部門對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”已經(jīng)熟視無睹，甚至將之當(dāng)成行業(yè)的“潛規(guī)則”。因此筆者認(rèn)為，這是造成海南省旅游市場(chǎng)混亂的最根本原因。

（二）旅行社承包、掛靠現(xiàn)象普遍，加劇了低價(jià)惡性競(jìng)爭

據(jù)工商局提供的數(shù)據(jù)表明，海南省目前登記注冊(cè)的旅游社有248家，但是在旅游市場(chǎng)中了解到，目前海南省旅游市場(chǎng)上從事旅行業(yè)務(wù)的單位有2000家以上，兩個(gè)數(shù)據(jù)的差額基本是通過承包、掛靠等方式使之增長的。有的旅行社增設(shè)門市部、營業(yè)部，這些部門名義上是旅行社的內(nèi)設(shè)部門，實(shí)際上是獨(dú)立的“旅行社”。有的門市部和營業(yè)部有用同樣的方式發(fā)展承包掛靠，由一“社”變多“社”，從而產(chǎn)生大量的“小旅行社”。這些“小旅行社”披著合法外衣，憑一張辦公桌，一部傳真機(jī)就可以獨(dú)立組團(tuán)，從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營。由于旅行社承包、掛靠數(shù)量過多后，導(dǎo)致海南旅游市場(chǎng)中地接社進(jìn)一步削價(jià)競(jìng)爭，形成惡性競(jìng)爭。因此，旅行社承包、掛靠是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象的直接推手，是造成海南省旅游市場(chǎng)秩序混亂的直接原因。

（三）旅游社企業(yè)勞動(dòng)報(bào)酬不規(guī)范

旅行社企業(yè)勞動(dòng)報(bào)酬不規(guī)范，導(dǎo)游的工資等合法勞動(dòng)權(quán)益沒有得到保障。根據(jù)國務(wù)院頒布的《旅行社條例》第32條的規(guī)定可知，①旅行社與導(dǎo)游之間應(yīng)是正常的企業(yè)與員工的關(guān)系。旅行社應(yīng)與導(dǎo)游簽訂勞動(dòng)合同，支付工資，并辦理各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。但是，目前各地區(qū)均不同程度的存在旅游社與導(dǎo)游分離的現(xiàn)象。其表現(xiàn)形式有兩種：其一，導(dǎo)游簽約于旅行社，但旅行社卻不付導(dǎo)游工資，導(dǎo)游的收入完全取決于帶團(tuán)所帶來的回扣。其二，導(dǎo)游沒有與旅行社簽訂勞動(dòng)合同，也沒有從旅行社領(lǐng)取工資，相反導(dǎo)游需要向旅行社“買團(tuán)”，旅行社實(shí)質(zhì)上是游客與導(dǎo)游之間的中介機(jī)構(gòu)。因此，旅行社企業(yè)在勞動(dòng)報(bào)酬方面是不規(guī)范的，基本上沒有執(zhí)行旅游法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，這種畸形的勞動(dòng)關(guān)系也是嚴(yán)重違反了我國的勞動(dòng)法律法規(guī)，直接損害了導(dǎo)游的合法權(quán)益。而導(dǎo)游為了利益，在游程中隨意更改游客的旅游線路，擅自增加游客的自費(fèi)景點(diǎn)，擅自降低游客的吃宿標(biāo)準(zhǔn)，勾結(jié)一些出售假冒偽劣產(chǎn)品的購物點(diǎn)騙誘旅客消費(fèi)，以從中獲取高額的回扣。這類行為不僅打擊了合法經(jīng)營的競(jìng)爭對(duì)手，從而也擾亂了旅游市場(chǎng)的經(jīng)營秩序，也是造成旅游市場(chǎng)秩序混亂的主要原因。為了增強(qiáng)操作性，進(jìn)一步遏制和規(guī)范旅行社企業(yè)勞動(dòng)報(bào)酬不規(guī)范問題，海南省加強(qiáng)了對(duì)該方面的地方立法。例如海南省人大制定的《旅游條例》第25條以及《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》第19條第2款的規(guī)定。②但是，依然不能從根本上保障導(dǎo)游人員的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。

（四）旅游服務(wù)質(zhì)量、旅游產(chǎn)品等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)滯后

當(dāng)前，海南省旅游業(yè)在旅游服務(wù)質(zhì)量、旅游產(chǎn)品、旅游管理方面標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)較滯后。一般認(rèn)為，如果由政府或行業(yè)組織對(duì)該行業(yè)服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)品、管理等制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，就能使該行業(yè)的服務(wù)規(guī)范化、體系化，從而保證優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。如果某一行業(yè)缺乏規(guī)范化和體系化的管理，該行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量或者產(chǎn)品質(zhì)量等將難以保證。例如，目前海南省旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模還不大，旅行社業(yè)務(wù)以地接社為主，而海南省的旅游客源95％以上來自外省，外省游客是與當(dāng)?shù)亟M團(tuán)社簽訂旅游合同，一般不與我省的地接社簽訂合同。一方面，旅游合同的規(guī)定一般比較籠統(tǒng)，比如游覽景點(diǎn)、時(shí)間、線路、購物點(diǎn)、專項(xiàng)旅游活動(dòng)項(xiàng)目、導(dǎo)游服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定模糊不清或者存在瑕疵；另一方面，在游程中，游客和導(dǎo)游手中一般只有一張旅游行程單，旅游行程單只有基本行程，沒有嚴(yán)格的責(zé)任條款。基于上述兩方面原因，為一些導(dǎo)游擅自降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，增加自費(fèi)景點(diǎn)、購物點(diǎn)提供了方便。在住宿方面，有些導(dǎo)游把游客帶到衛(wèi)生環(huán)境很差的家庭旅館，從中獲取高額的回扣。由此可見，旅游產(chǎn)品、旅游服務(wù)、旅游管理方面如果沒有形成標(biāo)準(zhǔn)體系，加上信息不對(duì)稱，就會(huì)給違規(guī)經(jīng)營者提供滋生的空間。

（五）“兩點(diǎn)一店”虛高標(biāo)價(jià)、導(dǎo)游獲取回扣問題嚴(yán)重

旅游商品購物點(diǎn)、旅游景點(diǎn)的門票和旅游酒店的住宿費(fèi)用虛高標(biāo)價(jià)，導(dǎo)游獲取回扣問題嚴(yán)重。虛高標(biāo)價(jià)，導(dǎo)游和經(jīng)營點(diǎn)相互勾結(jié)，從而獲取回扣在旅游業(yè)是普遍存在的現(xiàn)象，既嚴(yán)重影響了旅游形象和旅游服務(wù)質(zhì)量，也不利于自助式的散客旅游的壯大發(fā)展。眾所周知，在我國擁有私家車的人數(shù)越來越多，他們的經(jīng)濟(jì)條件也已上一定臺(tái)階，如果旅游景點(diǎn)的門票和旅游酒店的住宿費(fèi)用實(shí)行看人定價(jià)的多軌制，對(duì)單個(gè)游客、散客的標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)團(tuán)隊(duì)、對(duì)導(dǎo)游和其他議定人員的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，將會(huì)大大損害散客的利益，不利于自助式的散客旅游的壯大發(fā)展。當(dāng)然，旅游購物點(diǎn)商品、旅游景點(diǎn)的門票和旅游酒店的住宿費(fèi)用虛高標(biāo)價(jià)，導(dǎo)游獲取回扣的現(xiàn)象也將招致游客對(duì)旅游服務(wù)質(zhì)量不滿意，最終會(huì)導(dǎo)致游客把旅游目的地轉(zhuǎn)移，客源越來越稀少。例如，在2010年春節(jié)期間，海南酒店客房價(jià)格高漲，尤其是三亞出現(xiàn)的天價(jià)客房引起各界熱議。據(jù)悉，將2010年節(jié)前和春節(jié)客房價(jià)比較，2010年春節(jié)期間海南酒店客房價(jià)格的漲幅分別為：亞龍灣的喜來登度假酒店（五星級(jí)）290．2％和7％、萬豪度假酒店（五星級(jí)）239．1％和35．6％，位于大東海的珠江花園酒店（四星級(jí)）201％和9．3％，位于三亞灣的三亞度假村（三星級(jí)）148．1％和35．4％，位于三亞市區(qū)的豪威麒麟大酒店（四星級(jí)）146．3％和69．9％。大部分客房價(jià)格漲至8000元以上，套房都在萬元以上，亞龍灣的麗思卡爾頓酒店的金茂居豪華套房標(biāo)價(jià)為88888元／套／天，大東海文華東方度假大酒店帶有SPA泳池的別墅標(biāo)價(jià)為72000元／天，實(shí)為“天價(jià)”。然而，2010年春節(jié)海南客房價(jià)格的爆漲，并沒有帶旺海南旅游，反倒是嚇跑了部分游客，與往年相比，住房率不升反降，春節(jié)旅游經(jīng)濟(jì)未達(dá)到理想預(yù)期。［8］由此可見，價(jià)格是否能有效調(diào)控，對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的健康運(yùn)轉(zhuǎn)影響深遠(yuǎn)。

（六）“四黑”屢禁不止①

我國各個(gè)旅游城市和地區(qū)都不同程度的存在“四黑”現(xiàn)象?！八暮凇爆F(xiàn)象的存在嚴(yán)重干擾了旅游市場(chǎng)的正常秩序，嚴(yán)重侵害了正規(guī)旅游企業(yè)和游客的合法權(quán)益，也嚴(yán)重的損害了當(dāng)?shù)氐穆糜涡蜗螅⒆璧K了旅游業(yè)的健康發(fā)展。例如，近年來，盡管海南省多次組織對(duì)黑車、黑社、黑導(dǎo)、黑店的專項(xiàng)打擊整治，但往往是死灰復(fù)燃、愈演愈烈?！八暮凇迸c正規(guī)旅游企業(yè)爭奪游客，非法從事旅游業(yè)務(wù)，不斷勾結(jié)不法經(jīng)營者欺詐、敲詐游客，嚴(yán)重的擾亂了旅游市場(chǎng)秩序，讓海南的旅游企業(yè)背了“黑鍋”，致使海南形象受損。

（七）旅游餐飲點(diǎn)短斤缺兩、欺客宰客時(shí)有發(fā)生

海鮮大排檔等旅游餐飲購物點(diǎn)，短斤缺兩、欺客宰客行為時(shí)有發(fā)生，這是長期擾亂旅游市場(chǎng)秩序的違法行為。例如，欺客宰客，兜售假冒偽劣商品，海鮮大排檔等旅游餐飲點(diǎn)短斤缺兩，以及黑團(tuán)黑車甩客現(xiàn)象等都是游客對(duì)海南常有的投訴。面對(duì)這些丑陋現(xiàn)象，誠然正如海南省省長羅保銘所說的：“如果我們海南連這方面的問題也解決不了的話，或者不能有效解決的話，我們就過不了建設(shè)國際旅游島這個(gè)最低的門檻，或者邁不過去這個(gè)最低的門檻?！保?］

二、海南旅游市場(chǎng)秩序存在問題的原因分析

造成海南旅游市場(chǎng)存在上述突出問題的原因很多，可以從不同角度來剖析其產(chǎn)生的原因。從行政法的角度分析，筆者認(rèn)為其主要原因還是與政府在旅游市場(chǎng)監(jiān)管上存在問題有關(guān)系。其一，旅游主管部門責(zé)權(quán)不對(duì)稱。旅游產(chǎn)品是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性的特殊產(chǎn)品，由旅行社組合起來形成一條旅游線路，并對(duì)沿途涉及的“吃、住、行、游、購、娛”6大要素提供旅游服務(wù)，且涉及6要素的各類企業(yè)應(yīng)按照合同約定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，旅行社在這一過程中負(fù)責(zé)旅游服務(wù)質(zhì)量的把控和實(shí)施。對(duì)于海南這樣一個(gè)國家旅游島來說，幾乎沒有一個(gè)行業(yè)與旅游業(yè)完全無關(guān)，而海南旅游主管部門承擔(dān)的主要職責(zé)僅僅是對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的宣傳推廣、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理。同時(shí)享有對(duì)旅行社、導(dǎo)游的部分處罰權(quán)，責(zé)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱。其二，旅游執(zhí)法體制不完善，部門之間缺乏有效整合。旅游業(yè)是一個(gè)敏感而且關(guān)聯(lián)度很高的行業(yè)，包含吃、住、行、游、購、娛六大要素，因此旅游行政監(jiān)管涉及的部門較多，包括旅游、物價(jià)、公安、文化、交通、勞動(dòng)、衛(wèi)生、城管、質(zhì)檢、工商、民宗等10多個(gè)行政部門。目前，這些行政部門尚沒有清晰的旅游行政監(jiān)管界限，也沒有有效的聯(lián)合對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行綜合監(jiān)管的機(jī)制，同時(shí)，各行政部門的利益紛爭也不同程度的客觀存在，從而使得當(dāng)前的旅游行政監(jiān)管存在諸多問題。其三，監(jiān)管手段跟不上市場(chǎng)的發(fā)展。當(dāng)前主要運(yùn)用的旅游行政監(jiān)管手段是即時(shí)檢查、事后檢查和接收游客投訴后調(diào)查等，很顯然這些旅游行政監(jiān)管手段并不能從源頭遏制破壞旅游市場(chǎng)秩序的行為發(fā)生，已跟不上旅游市場(chǎng)的發(fā)展，不能充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)管作用。其四，對(duì)旅游市場(chǎng)主管部門進(jìn)行體制改革不到位。不少城市和地區(qū)已對(duì)旅游市場(chǎng)主管部門從體制上進(jìn)行改革，但還未發(fā)揮其職能作用。例如，海南省政府成立省旅游發(fā)展改革委員會(huì)，成為政府綜合協(xié)調(diào)部門，實(shí)施對(duì)全省旅游業(yè)的行業(yè)管理。?？谑?、三亞等部分市縣也相應(yīng)成立了旅游發(fā)展委。萬寧市把旅游局從事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政單位賦予其市場(chǎng)管理和行政執(zhí)法職能。但改革后的各級(jí)旅游市場(chǎng)主管部門權(quán)力配置和崗位職責(zé)并不明確、具體，致使其在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中難以發(fā)揮其職能作用。其五，部分執(zhí)法人員法制意識(shí)淡薄，執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力。置法律的尊嚴(yán)于不顧，消極對(duì)待長期困擾旅游市場(chǎng)的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、“四黑”、標(biāo)價(jià)虛高問題、高額回扣等一系列破壞旅游市場(chǎng)秩序問題，就是一些執(zhí)法人員沒有認(rèn)識(shí)到這些問題的違法性和對(duì)旅游市場(chǎng)秩序、旅游整體形象的長期危害，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾，或者以罰代管，不重視解決問題，導(dǎo)致破壞旅游市場(chǎng)秩序的老問題屢禁不止。嚴(yán)重影響了旅游業(yè)等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

三、海南旅游市場(chǎng)秩序規(guī)范對(duì)策思考

海南旅游市場(chǎng)秩序之所以長期存在上述問題，最主要的原因是旅游行政監(jiān)管體制不適應(yīng)地方旅游發(fā)展要求。由于不同國家或地區(qū)之間政治制度、管理體制和旅游發(fā)展情況不同，旅游行政管理體制、旅游行政監(jiān)管體制的內(nèi)涵和功能也存在著差異。因此，一個(gè)國家或地區(qū)必須依據(jù)實(shí)際情況，選擇適合本國或本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的旅游行政監(jiān)管體制。要與國際旅游接軌，改善海南旅游市場(chǎng)秩序，促使旅游市場(chǎng)良性發(fā)展，海南必須加強(qiáng)法治政府建設(shè)和行政指導(dǎo)手段的運(yùn)用。

（一）旅游市場(chǎng)需加強(qiáng)實(shí)施法治規(guī)范

建設(shè)海南國際旅游島與建設(shè)海南法治政府相輔相成。在建設(shè)國際旅游島的背景下建設(shè)法治政府，需要從建設(shè)國際旅游島這個(gè)關(guān)系全省發(fā)展的戰(zhàn)略著眼，又按照建設(shè)國際旅游島的戰(zhàn)略要求，促進(jìn)法治政府建設(shè)。通過法治規(guī)范助推國際旅游島建設(shè)進(jìn)程。在建設(shè)國際旅游島背景下建設(shè)法治政府，必須要強(qiáng)化三種意識(shí)。一是法治意識(shí)：法治作為現(xiàn)代政府的一種必不可少的行為方式，其發(fā)達(dá)程度往往成為衡量一個(gè)國家法治發(fā)達(dá)的程度。我們會(huì)看到，許多的腐敗、違法現(xiàn)象并不是由于人們不懂法造成的，更多的是由于人們不相信法、目中無法造成的，因此全社會(huì)對(duì)待法律的態(tài)度往往重要于對(duì)法律的了解。建設(shè)國際旅游島，有一個(gè)必然的要求，就是要與國際接軌。而法治是促進(jìn)旅游島建設(shè)與國際有秩接軌的重要保證，要在全社會(huì)形成一個(gè)普遍相信法律的意識(shí)、按規(guī)則辦事的文化，政府的示范作用不可低估。所以，要高度重視政府工作人員法治意識(shí)與能力的培養(yǎng)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要做帶頭學(xué)法、守法、用法的楷模，要善于用法律手段解決問題，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決建設(shè)國際旅游島進(jìn)程中發(fā)生的矛盾和問題的能力。二是程序意識(shí)：在現(xiàn)實(shí)中，“為了正確的目的不擇手段”已經(jīng)成了一種影響深遠(yuǎn)的社會(huì)文化心理，基于這種心理，很多時(shí)候，我們只注重目的和結(jié)果的是非，而不重視過程的對(duì)錯(cuò)，但是在真正法治而文明的社會(huì)，必須充分認(rèn)識(shí)到程序正義必須優(yōu)先于實(shí)質(zhì)正義。行政程序作為行政法中的基本法，它可以使紛繁復(fù)雜的行政權(quán)的行使得到基礎(chǔ)性的統(tǒng)一，因而大大提高了行政效率。公開、參與原則通過程序法得以落實(shí)，對(duì)依法行政和公民權(quán)益的保護(hù)，從主要依靠事后的司法監(jiān)督，增加了通過行政程序使政府進(jìn)行自覺的事中監(jiān)督和事前監(jiān)督，從而擴(kuò)大了監(jiān)督的范圍，促進(jìn)了行政法治的發(fā)展。程序公正是保證行為公正的關(guān)鍵，在建設(shè)國際旅游島進(jìn)程中，做什么事都要講規(guī)矩，要盡量減少和避免特區(qū)初期提出的“先上車后買票”的一些做法，重點(diǎn)選擇規(guī)范行政程序作為推進(jìn)依法行政的抓手，在辦事程序上力求公正。三是服務(wù)意識(shí)：現(xiàn)代政府是服務(wù)型建設(shè)，而服務(wù)型政府必須是法治政府。建設(shè)國際旅游島，旅游產(chǎn)業(yè)是龍頭產(chǎn)業(yè)，也是一個(gè)綜合性服務(wù)業(yè)，沒有強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)，是難以發(fā)展好旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)好國際旅游島的。執(zhí)政之要在于為民，行政之要在于依法。建設(shè)服務(wù)型政府，用法律保證政府更好地為人民服務(wù)，創(chuàng)建服務(wù)型政府是我們喊了多年的一個(gè)口號(hào)，但現(xiàn)實(shí)中落到實(shí)處的又有多少？我們離服務(wù)政府的差距有多大？關(guān)鍵的問題還在于我們?nèi)狈Ψ?wù)意識(shí)。在實(shí)踐中政府管制的意識(shí)比較強(qiáng)，而服務(wù)的意識(shí)則較淡，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的意識(shí)就更淡，以至于我們政府經(jīng)常是好心辦成了壞事。所以，要真正的讓好心辦成好事，要讓群眾真正的感受到政府所提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，我們必須從根本上樹立服務(wù)意識(shí)，并且把它作為一切行動(dòng)的指南，只有這樣，我們服務(wù)政府的目標(biāo)才會(huì)實(shí)現(xiàn)。

（二）旅游市場(chǎng)應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)用行政指導(dǎo)

在旅游市場(chǎng)還不成熟的轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了旅游市場(chǎng)的有效運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，在旅游行政監(jiān)管中加強(qiáng)行政指導(dǎo)的運(yùn)用是勢(shì)在必行。1．行政指導(dǎo)的常見方式及其運(yùn)用。行政指導(dǎo)行為最突出的一個(gè)特點(diǎn)是靈活多樣、種類繁多，這與行政指導(dǎo)作為非權(quán)力強(qiáng)制行為的性質(zhì)是相適應(yīng)的。當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)者主要從行政指導(dǎo)具有何種功能的角度將其分成助成性行政指導(dǎo)、規(guī)制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)三大類型。①助成性行政指導(dǎo)是指以幫助和促進(jìn)相對(duì)人自身利益或事業(yè)發(fā)展為目的，為相對(duì)人提供幫助、出謀劃策、指引方向的行政指導(dǎo)。助成性行政指導(dǎo)的常見方式主要有建議、宣傳、示范、引導(dǎo)、提醒、推廣、推薦、幫助、輔導(dǎo)、指導(dǎo)、鼓勵(lì)、激勵(lì)、勉勵(lì)、號(hào)召、提倡、表彰、贊同等等。助成性行政指導(dǎo)可以針對(duì)一個(gè)區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)行政相對(duì)人的做出，屬于抽象行政行為的范疇，如號(hào)召大家舉報(bào)擾亂旅游市場(chǎng)秩序的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”行為；也可以是針對(duì)一個(gè)或多個(gè)特定行政相對(duì)人做出，屬于具體行政行為的范疇，如對(duì)致力于推出有創(chuàng)新意義的旅游產(chǎn)品的企業(yè)或旅游工作者進(jìn)行鼓勵(lì)。規(guī)制性行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)和增進(jìn)公益，預(yù)防危害公益現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)違反公益的行為加以規(guī)范和制約的行政指導(dǎo)。規(guī)制性行政指導(dǎo)的常用方式有警告、勸告、告誡、說服、告知、反對(duì)、教育等等。規(guī)制性行政指導(dǎo)有時(shí)是在不存在規(guī)制法律的情況下適用，但大多是作為行使法律的正式規(guī)制權(quán)限的前階段適用，以對(duì)妨害行政管理秩序和公共利益的行為加以預(yù)防和抑制。例如，教育局對(duì)學(xué)校在職教師的有償補(bǔ)課行為的告誡、對(duì)違章建筑的提醒等。由于規(guī)制性行政指導(dǎo)事實(shí)上會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的行為具有抑制作用，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益影響較大，所以從法治角度出發(fā)，行政主體實(shí)施規(guī)制性行政指導(dǎo)時(shí)，除了要有組織法上的依據(jù)外，還要有行為法上的依據(jù)。調(diào)整性行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)以調(diào)整相互對(duì)立的當(dāng)事人之間的厲害關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)整性行政指導(dǎo)時(shí)通常采用的方式有勸告、調(diào)停、協(xié)商等等。調(diào)整性行政指導(dǎo)的運(yùn)用應(yīng)以行政機(jī)關(guān)在法律上對(duì)當(dāng)事人某一方或雙方有一定權(quán)限背景為基礎(chǔ)。比如：采光權(quán)受到侵害的某居民與相鄰的高層建筑所有者發(fā)生利害沖突又協(xié)商不成，進(jìn)而影響社區(qū)穩(wěn)定時(shí)，由公安局或城建局等有關(guān)行政機(jī)關(guān)所采取的行政調(diào)解、勸告等指導(dǎo)行為。2．旅游市場(chǎng)加強(qiáng)運(yùn)用行政指導(dǎo)要注意避免走形式和發(fā)生異化的。行政指導(dǎo)是宏觀層面的介入，旅游市場(chǎng)加強(qiáng)運(yùn)用行政指導(dǎo)是必要的。行政指導(dǎo)作為積極行政執(zhí)法的一種方式，不具有直接強(qiáng)制性，但因?yàn)樾姓黧w其特殊的地位，很容易異化為強(qiáng)制性的行政方式。行政指導(dǎo)自身的彈性、非強(qiáng)制性等一系列問題就象一把“雙刃劍”，在旅游市場(chǎng)監(jiān)管過程中運(yùn)用行政指導(dǎo)手段要注意易出現(xiàn)走形式和行政指導(dǎo)中行為發(fā)生異化的消極作用。行政指導(dǎo)異化的現(xiàn)象在行政實(shí)務(wù)中是客觀存在的，比如某些基層政府將行政指導(dǎo)異化為具有強(qiáng)制性的行政命令、行政處罰等。同時(shí)侵害了相對(duì)人的行為選擇權(quán)和有關(guān)合法權(quán)益。因此，為了防止旅游市場(chǎng)監(jiān)管中行政指導(dǎo)手段的異化，應(yīng)對(duì)行政指導(dǎo)主體加以必要的規(guī)制和約束，同時(shí)為行政指導(dǎo)相對(duì)人提供可行的救濟(jì)途徑?？傊?，在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，要注意采取有效措施減少和避免其消極的一面，才能充分發(fā)揮行政指導(dǎo)在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中的積極作用。

作者：胡燕佼工作單位：海南省政法職業(yè)學(xué)院