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一、卷煙市場監管是《中華人民共和國煙草專賣法》賦予煙草專賣局的重要權責

根據《中華人民共和國煙草專賣法》的有關規定，煙草專賣主管部門依法對煙葉種植、收購、調撥，煙草制品、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束，煙草專用機械生產、運輸、銷售，煙草專賣品進出口貿易和對外經濟技術合作等煙草管理工作行使行政管理權。隨著2007年縣級煙草公司法人資格的取消，煙草專賣管理工作也逐漸形成了地州級局（公司）為管理、營銷主體、以縣局（公司）為日常市場監管、營銷主體的組織架構模式。根據縣市局（公司）履行的職責及范圍界定，從宏觀上講，其卷煙市場管理主要包括兩大方面的內容。即一方面對煙草專賣零售許可證進行管理；另一方面對轄區內無證經營（無證批發或零售），無證運輸，銷售假、私、非卷煙等涉煙違法行為進行查處。煙草專賣法規，為卷煙市場監管提供了權威性的法律依據和行為規范，以國家意志的形式明確規定了利益相關方的各項權利與義務，具體規定了煙草交易及管理活動中的作為或不作為的行為界限以及對于違規行為的懲處等事項，因而，煙草專賣法規，是進行卷煙市場監管的法律遵循，同時，也是保障市場監管得以進行的法律保證和法律支撐。煙草專賣法規，體現的是國家意志，是由國家強制力保證實施的行為規范，權威性、強制性和穩定性是其基本特點。從這個意義上來看，從事或開展卷煙專賣或者進行卷煙市場監管包括煙草稽查工作在內，都必須以學習掌握和準確運用以《煙草專賣法》為核心的煙草專賣法規體系為前提和基礎。在煙草稽查例行工作中，有無煙草專賣法知識、能否準確運用法律法規來進行市場監管或者卷煙稽查，是衡量和評價卷煙市場監管實際成效的基本標準，同時也直接決定了是否具備合理有效開展市場稽查和市場監管的執法底氣和正義之劍。從合陽縣卷煙市場監管、卷煙稽查實際情況以及所取得的工作成效來看，我深感法治之重要。合陽縣卷煙市場監管、市場稽查隊伍，努力實踐和始終遵循“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”社會主義法制原則，有力提升和增強了煙草稽查和市場監管的信心、素質和本事，同時也切實有效地推進和實現了卷煙市場監管實際成效的取得。依據對全國范圍特別是對省際、區際、縣際煙草專賣依法行政調研的數據統計與分析，得出卷煙市場監管成效與依法行政水平呈正相關布態。為此，提升和增強卷煙市場監管實效性，就必須通過各種具體途徑和形式切實有效開展《煙草專賣法》以及相關法律法規的學習，學以致用，緊密結合十八大精神、十八屆一中全會、二中全會、三中全會精神來學習，結合國家局工作部署和要求來學習，緊密結合市場監管和卷煙稽查工作實際來進行，結合黨的群眾路線教育實踐活動來進行，典型案例學習、專題學習、命題考試，等等。

二、把脈卷煙市場實際情況和運行狀態，切準市場監管的重點和難點

實現卷煙市場監管實效性，首要的就是要搞清縣域整個卷煙市場運作的全部情況，尤其是在卷煙市場監管工作實踐中，不斷明確和凸顯縣級煙草專賣局市場監管所面臨的困難和問題，并且善于、敢于、勇于向“問題”亮劍，從而做到有的放矢。同時，也只有這樣，才能夠避免煙草稽查、市場監管工作中問題反彈、困難麻纏的被動局面。市場監管的重點、難點根據煙草、卷煙市場的實際情況，一般情況下，可以歸結為以下三點：其一，科學處理無證經營問題。卷煙專賣的特征最突出的就是實行持證經營。持證經營就意味著煙草專賣局對整個卷煙市場的有效掌控和合理調節。無證經營，就表明了專賣局對市場監管出現了漏洞。無證經營，卷煙市場可能就出現混亂或者假煙情況。無證經營，這是煙草專賣法明確規定為禁止的行為，所以正常情況下理應依法取締。但是，由于農村地區或者說縣域轄區的特定實際情況，決定了對無證經營不能采取簡單粗暴的取締當前，隨著社會主義市場經濟體制和法治建設工作的不斷健全完善，由于法律賦予的態度和方式，因為無證經營固然程序上不合法，但是，這也未必能說明經營上也是不合理的，許多無證經營并非故意或者有意違規違法，所以，有必要弄清情況，科學處理，不能簡單采取以盜竊的辦法。當然這并非說要鼓勵無證經營，而是說把情況搞清楚再談要不要取締以及如何取締的問題。所以，依法該取締的就堅決取締，依法能夠給予辦理證件的就予以辦理。因為，市場在發展，新的市場隨著新農村建設和城鎮化推進而不斷萌蘗和成長。事實上，無證經營的存在在特定的意義上講證明了卷煙銷售市場的空間在延展，因而不能簡單地認為無證經營就是違法的，一經發現就堅決取締，而是應當科學研判和合理引導無證經營戶的經營性質和發展走向，該發證就發證，從而滿足市場需求和盤活市場存量。我們同樣發現，無證經營卷煙的商戶在正常情況下是依靠持證的親朋好友來提供貨源，同時，無證經營戶的卷煙經營有著市場的本能存活及牟利空間。這種情況，除了無合法手續和證件，我們沒有理由判定它沒有市場存在的合理性和合法性。所以，對于無證經營問題，不能簡單采取取締方式和態度，而是應當審時度勢、因勢利導地給予對待和處理。消費者出于“就近、方便、實惠”的考慮，大多不會考慮商戶是否合法持證銷售，只要購買到的卷煙是真貨就行，這在一定程度上為無證經營的存在提供了現實空間。因此，對待卷煙無證經營行為，就不能簡單地采取警告或處罰等形式進行勸誡或查處，而是應當合情合理給予解決。當然對于不合法、不符合規定的無證經營則應予以堅決取締或者依法制裁。其二，查處非法販假售假卷煙應見微知著、順藤摸瓜，已經發現，堅決打擊。制造、販賣假煙的行為和現象沖擊著卷煙市場的正常秩序和運行，極大危害消費者的利益，但卻給制假販假分子帶來巨大非法利潤，所以，制假販假售假者樂此不疲、趨之若鶩，并千方百計、想方設法地規避專賣法律法規、逃避追查和打擊。制售假冒卷煙的違法行為在生產、儲藏、運輸和銷售等各環節所具有的根本特點就是它具有高度隱蔽性或者說逃避偵查性。據此，打擊涉煙違法犯罪行為的關鍵和要害就在于見微知著、順藤摸瓜、強化偵查力度，查源頭、打網絡、抓主犯、懲要犯，切實加大轄區販運假煙不法分子和違法行為的稽查、偵查以及打擊力度。在實際的卷煙監管和稽查工作中，查處和打擊制、販、售假行為和現象應當牢牢把握的工作要點有：（1）一經查獲非法販運假冒卷煙就要一查到底、細查深挖、挖線破網，同時，要有一個信念，這就是只要存在非法販運銷售假煙，毫無疑問，一定存在制售假煙的據點、窩點和場地。所以，查處制假者只是一個時間的問題，而不存在偵查不到的問題。簡單地對查獲的涉案物品進行依法處理的做法是不充分、不徹底的，在這一點上，稽查戰線上的同志要有足夠的耐心和信心；（2）提高稽查工作的靈敏度和快速反應能力。兵貴神速，販賣假煙是見不得人的事情，或者說，一經查出就要付出沉重代價的事情，所以，販運過程顯著特點就是神鬼不覺、速度極快。要達到快速的效果，其必備的條件有三：其一，車快；其二，信息靈通；其三，相機而動。據此，破解販運過程的稽查問題和難題就應在這三個相對應的方面做好工作。道高一尺，魔高一丈，要樹立天羅地網的稽查觀念，在時間、空間、資源方面做到搶占先機、技高一籌，不給稽查對象以任何喘息機會。這就叫在爭斗中提高戰斗的本領，稽查戰線上的同志就應有這樣一股氣、這樣一種連續戰斗、攻堅克難的精神和勇氣。靈敏度和快速反應能力是查處販運假煙的“利器”。這一點做好了，有利于避免假煙滲入市場所帶來的后遺癥和麻煩。（3）善于周旋、樂于偵查、勤于詢查、精于研判，有效破解制、販、售假“化整為零、勤進快銷”的策略和辦法。非法販運假煙分子的慣常做法就是想方設法、盡其可能地躲避查處，因而其行為無疑就表現為“大象無形、大音無聲”的狀態，將巨大沉重的違法代價和社會危害通過細枝末葉、滴水涓流而化之于無形。對此，稽查工作就應遵循“聚沙成塔”的原則，以“九層高臺始于壘土”為啟示，通過耐心、細心、恒心、精心、用心的態度和精神，鍥而不舍、持之以恒地進行工作，從而有效遏制和逐漸消除制假販假售假的行為和活動，不斷有效壓縮制販售假的存在與活動空間。欲速則不達，稽查和監管又有這種韌勁和脾性。所謂的“化整為零、勤進快銷”指的就是煙販子把數額較大的一批假冒卷煙，分成數量較小的若干份，然后通過不同的物流貨運方式進行運輸；取貨上，又采取多人多次分頭取貨，或者雇請出租車、三輪車夫等代為取貨，因此，從進貨到銷售的整個過程和環節均呈現為一種散兵游勇的態勢，致使稽查工作在查處案件時深感食之無味、棄之可惜，其策略和做法何其吊詭和卑劣。故此，稽查工作并非每天都要查辦驚天動地的大案要案，而是貴在著力完成日常工作遇到的這些細小瑣碎的事件和案件，在同社會不法人員的斗爭中展現智慧、能耐和勇氣。其三，倡導誠實正義，遏制惡性競爭，維護市場秩序。為緩解庫存、盤活資金、擠壓對手、爭奪市場、爭奪客源，有的零售大戶將卷煙以低于成本價甚至批發價作為配送商品去拉攏客源，達到使自己的商品多銷的目的，使得部分零售戶也為了尋求利益被逼降低價格銷售，造成了煙草價格政策不能很好的落實，卷煙價格出現了無序惡性競爭，市場經營秩序被打亂，中小客戶的利益受到嚴重損害。為此，必須采取行政手段強行落實統一零售價，增加這方面力量投入、加大遏制力度、有效抵制不良競爭，不斷提升零售戶對煙草市場監管和維護的滿意度。零售戶作為一個經濟個人，其經營卷煙的核心動力在于是否獲得最大的經營利潤，在利益最大化的驅使下，規范理念有時只能成為其經營過程中的道德說教，為此，就必須建構一個規范、有序的營銷網絡，確立零售戶自律、誠信、守法、公平的經營意識和理念，從而從根本上維護公平的市場競爭秩序。

三、創新市場監管方式，構建監管長效機制，有效實現監管目標

（一）分類管理，區別對待建立轄區卷煙經營戶管理檔案，實行分類管理，對信得過的零售戶實行每周一訪，尚未確立信任關系的零售戶實行三天一查，對缺乏誠信或者不誠信的零售戶二天一查，對長期違法經營的客戶堅決取消經營資格。當然，在這個過程中，引導、教育、規范、轉化工作是必不可少的。（二）實施非常規檢查具體做法為：錯時檢查、突擊檢查。基本特點是：靈活把握和配置檢查時間和檢查方式，有效利用時間差。特別注重休息時間、節假日期間的突擊檢查，因為在這兩個時間節點上，卷煙違法經營行為發生的可能性較大。（三）根據市場業態，留意死角、警惕盲區、把握事件多發區，切實提高執法檢查空間偵查力、敏感度和掌控力（四）交叉檢查和聯合執法積極開展轄區專賣管理所、縣級局之間交叉檢查、聯合執法，從而取得特定的稽查和監管效果。（五）做好宣傳，暢通舉報渠道，營造煙草監管工作的群眾覆蓋面科學利用電視臺、廣播、報紙、網站等大眾傳媒，設立專賣法律法規和假煙辨識咨詢臺、展柜、展板，合理進行流動執法宣傳，精心印制并投遞專賣法律法規宣傳冊，切實抓好專賣法律法規宣傳、假煙辨別知識宣傳、舉報查處涉煙違法案件獎勵規定宣傳、兩高煙草案件司法解釋宣傳，同時，切實提高廣大消費者維權意識，動員消費者舉報涉煙違法犯罪行為以及為卷煙監管與稽查獻言獻策。（六）構建卷煙市場監管工作的大體制和大機制建立健全縣人民政府領導、縣煙草專賣局牽頭、政法委、公安、檢院、法院、工商、質監、財政、發改、新聞等部門協同配合的煙草市場監管領導小組，其組織機構和功能延伸到各鄉鎮、村莊。各協作部門的工作重點為：工商行政管理負責查處無證經營清理整頓、取締以及打擊售假行為工作；公安部門利用各警種通過構建與專賣稽查涉煙違法犯罪案件信息共享平臺，切實加大路堵路查、物流貨運等涉煙違法案件的檢查、偵辦，發現并徹查制售假冒卷煙的違法行為產、供、銷鏈接，并配合煙草專賣稽查依法查處暴力抗法等工作；城市綜合執法負責對流動攤販、報刊亭等無證戶違法經營現象進行有效監督等?？偟膩碚f，就是要構建重點突出、分工明確、協同配合、齊抓共管的卷煙市場監管的大格局、大體制、大機制，有效提高卷煙市場監管的廣度、深度、力度和速度。四、創新專賣局內部治理結構，切實提高和強化專賣稽查市場監管和執法能力1．按照國家局“重心下移、著眼基層、突出服務、加強基礎”的要求，理順專賣監督管理職能，設置卷煙分銷區和稽查大隊，按照證件、案件、內管、稽查、綜合等功能建立職能部門，設置工作崗位。2．實現煙草稽查工作的現代化，配備專賣稽查用車、辦公電腦、道路查緝警示標牌、稽查員專賣通等設備，設置了專賣服務大廳，設置了12313專賣查詢終端，不斷提升專賣管理標準化建設水平。3．加強專賣隊伍建設，提升和強化專賣管理隊伍整體素質和能力。以專賣崗位素質和技能鑒定以及專賣信息化建設為內容，采取學習培訓、觀摩交流、異地交叉檢查、全員競崗等方式，切實提高專賣人員案件辦理、內部監管、證件管理、基礎管理等綜合理論和業務能力，發揮理論與實踐相輔相成、相得益彰的功能和作用。4．建立專賣、卷煙營銷績效考核制度和末位待崗考評機制，增強專賣隊伍責任意識、創新意識、憂患意識、團隊意識。5．以質量管理體系和專賣監督管理體系的建設和運行為重點，將專賣工作制度、部門職能、崗位職責和工作標準、流程、績效表單分類整理，功能、權限、層級職責清楚無誤，實現案件查辦、行政許可、市場稽查、內部管理監督、綜合業務不斷邁上新臺階、取得新成效。6．用實用好“12313”舉報投訴平臺，健全案件舉報、咨詢受理科學應急機制，加強卷煙市場監管終端建設，提高處理卷煙市場舉報投訴和辦理案件的科學處置能力，及時、依法合理處理零售戶、消費者訴求，切實做到“有訴必應、應必有效”涉訴案件處置原則。卷煙市場監管的實效性理應成為卷煙市場監管的著眼點和落腳點，是規定和衡量卷煙市場監管的根本標準和核心尺度。市場監管是煙草部門履行國家法律賦予的監管職責、保障行業改革和持續發展、保障廣大消費者的合法權益，履行煙草行業社會責任和使命的具體體現?？h級煙草專賣局卷煙市場監管中的諸多困難和問題的解決可以從各個角度來觀察和分析，但是，所有的矛盾和問題的解決都存在一個實際效果的評價問題，也就是卷煙市場監管的實效性問題。矛盾和問題的解決可以從方式、方法、形式方面去進行，也可以從過程角度去對待，但是，卷煙市場監管的實際效果究竟如何，是評價和判斷卷煙市場監管工作情況的根本標準和關鍵尺度。

作者:王小波單位:合陽縣煙草專賣局稽查大隊