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國有企業改制，本文特指由原國有企業改為股份制企業。從形式上看，國有企業改制后，企業內部確實形成了一套不同于原國有企業的有效治理結構，即建立了一套由股東大會、董事會、監事會以及總經理之間相互制衡的機制。但由于諸多內、外部原因，實際效果并不理想。本文擬針對我國國有企業改制后的權力制約機制存在的問題，提出構建我國改制企業有效的權力制約機制的建議。

一、我國國有企業改制后的權力制約機制現狀

國有企業改制自二十世紀九十年代初開始試點推廣以來，不可否認的是，其在明確產權關系、理清企業內部治理結構方面都發揮了很大的作用。如：國有資產屬全體人民終極所有，國務院代表全體人民統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業集團和控股公司經營國有資產；證券市場上，深、滬兩個證券交易所經過十年的發展，現已有千余家上市公司，總市值近5萬億元，其中國有改制企業占相當大的比重；改制企業內部初步建立了以股東大會——董事會——總經理為一條線的決策執行機制和以股東大會——監事會——董事會和總經理為一條線的監督機制。但是，從國有企業改制后的實際經營成果來看似乎并不十分理想。從上市公司的有關統計數據中可以看到，大多數國有改制企業的經營情況并沒有得到根本改善，有的呈逐步下滑之勢，甚至在上市第一年就出現虧損。這表明國有改制企業的權力制約機制仍很不健全，存在諸多問題，具體分析如下。

1．股權結構不合理。國有改制企業的股權設計方案受多方面因素的影響，絕大多數的國有股比例都在70％以上，并且不能流通。這樣就造成兩個方面的后果：一方面，代表國家的有關機構仍然在通過國有股權控制企業，這與過去受國家委托的企業主管部門任命經營者管理企業大同小異，許多改制企業的公司治理結構幾乎就是原工廠制下領導班子的簡單過渡，股東大會形同虛設，董事會成為凌駕于股東大會之上的權力機構，企業內部難以形成有效的法人治理結構和法人約束機制；另一方面，由于國有股不能流通，眾多分散的中小公眾股東根本無法也無力通過資本市場來影響或約束企業經營者的行為。

2．沒有制約國有股權委托機構的機制。國有改制企業最大的股東是國家，其所有者名義上是全體人民，但實質上是所有者缺位。雖然所有者缺位，但終究還得有個所有者代表。為解決這個問題，國家通過層層委托關系，授權某級國有股權委托機構向企業委派人，行使國有股權，這個人通常就是企業的主要經營者。但新的問題又產生了，誰又來保證這一國有股權委托機構的目標利益是與終極所有者的利益相一致的呢？目前來看，還沒有一個制約國有股權委托機構的機制，其所選派的經營者的經營業績與委托機構沒有直接的利益聯系，經營者即使導致企業破產也無法追究其責任，這就造成了委托機構選拔更換經營者時除了經濟方面的考慮外，社會的、行政的、乃至私人關系，同樣具有實質意義。

3．委托機構對人缺乏有效監控手段。國有股權委托機構向企業委派人經營控制國有資產，期望人與自己的目標取向一致，但由于二者間契約的不完備性（契約中存在許多不確定事項，如股利的確定、歸還股本金的規定等）、信息的不一致性及利益上的差異，極易產生“內部人”控制問題，即企業內部人員取得企業控制權的相當部分，并以此來侵蝕作為“外部人”——股東的合法權益。這時，作為委托機構，理應采取有效的措施監控人的行為，使之與委托人的利益目標一致。但事實上，由于缺乏前面提及的制約國有股權委托機構的機制，導致委托機構缺乏動力去監控人，有時甚至會產生委托機構與人勾結起來，共同損害終極所有者利益的行為。

同時，委托人通過監事會和內部審計部門的監控作用也極為有限，這是因為改制企業中的監事會和內部審計部門缺乏應有的獨立性，他們在很多方面受制于董事會和總經理，很難直接對董事和經理采取措施。結果是，人通過關聯交易“高進低出”轉移國有資產，進行在職消費（主要指用公款請客送禮、吃喝玩樂），無視小股東的利益，追求短期行為以求得政績等。東方鍋爐、大慶聯誼的原主要經營者集體舞弊侵吞國家資產的案例，便是委托機構對人缺乏有效監控手段的典型佐證。

4．缺乏有效的激勵機制。目前，我國對改制企業經營者的激勵機制仍然沿用原國有企業的激勵機制，即主要通過行政提拔和有限的報酬激勵。對于行政提拔，除了考慮經營者的經營能力以外，政治的、社會的因素同樣重要，并且極易誘發經營者追求短期行為以獲得政績，因而靠行政提拔來激勵經營者實現企業價值最大化的作用是有限的。至于報酬激勵，我國對國有企業經理人員的報酬設計制度是很不合理的，主要體現在兩個方面：一是上限過低，我國曾規定，企業經理人員的獎金與企業的業績掛鉤，但上限是工人平均工資的3～4倍，而在美國，經理人員的平均收入是一般員工的158倍，在日本則是32倍；二是報酬結構單一，一般都是以工資和獎金組成，而股票收入相當少，大多數改制企業中董事會成員擁有股票數額不多，有的甚至根本不持有本公司股票，出現“零董事”、“零監事”的怪現象。這種不合理的報酬激勵設計，使經營者有更大的動機去追求在職消費和尋租，而不是努力實現企業價值最大化。

二、構建我國改制企業有效的權力制約機制的建議

1．調整股權結構，實現股權多元化。改制企業股權結構的不合理，不僅導致資本市場的約束機制失效，而且使企業內部治理結構的制衡機制弱化。為發揮資本市場的制約作用，讓各投資主體之間相互制衡，必須逐步對現有股權結構進行調整。為此，筆者認為有兩種思路可以考慮：①減持國有股權，將國有股權向社保基金轉讓，充實社保基金。②將部分國有股權轉為優先股。這種方式不僅可以保證國家擁有股利分配和剩余財產的優先權，而且可以在股權結構變動不大的情況下分散決策控制權，完善企業內部治理結構，同時也緩解了國有股流通對二級市場的壓力。

2．建立制約國有股權委托機構的機制。國有股權委托機構，一般是國務院某一主管部門或國有控股公司。要使他們有壓力、有動力嚴格考察經營者的經營能力，有效監督經營者的經營行為，制訂明確的經營者選聘解聘標準，建立有效的制約機制非常必要。為此，我們可以引入兩種機制：一是競爭機制。首先是組建若干個國有控股公司或持股機構，每個國有控股公司的規模不宜過大，然后把他們推向市場，相互競爭。經營業績好的控股公司或機構可以吸收更多的國有股權，擴大規模，其主要的管理者可以留任或升職，并可按一定方式和比例分享企業剩余收益；經營業績差的控股公司或機構則要面臨向其他委托機構轉讓國有股權以縮減規模的壓力，并且其主要管理者要受到免職或降級的行政處理。二是破產機制。若由于控股公司所委派經營者經營不當而導致所屬企業經營困難甚至破產，進而引起控股公司資不抵債的，應允許該控股公司破產或被其他委托機構接管，其負責人也應隨之下臺。

當然，實施這兩種機制必須有一個前提條件，即政府只可以在組建控股公司或機構之初任命其領導者，而在實際運作過程中，則必須完全根據市場選擇來確定控股公司或機構的領導者。

3．建立企業家（經理）市場。現在，我國改制企業中的主要經營人員大都沿用行政任命制，且由于選聘、解聘經營者沒有明確的標準，使得這一制度在實施過程中出現的結果是：在職的企業經理人員由于缺乏外部經理市場的沖擊和壓力而得不到有效的約束和激勵，與之對應，外部許多才華橫溢的人才卻得不到鍛煉的機會和施展才華的場所。因此，建立經理人市場刻不容緩。

筆者的思路是：首先，徹底轉變觀念，破除企業家的終身制和等級制，企業家應不再屬于黨政機關干部的范疇，而應是一種專門的職業和獨立的階層；其次，依托現有各地方的人才交流中心或人才市場，收集滿足一定條件的高級人才的檔案，包括他們的學歷、工作簡歷、工作業績、專家的推薦意見等；最后，經過某一權威機構挑選認證后，由其通過計算機網絡在全國，其注冊的成員組成應是動態的，隨時吸納英才、淘汰庸才，同時，實行對成員的動態跟蹤管理（主要指對工作能力與業績的跟蹤）。這一機構應不受政府部門的干預，可以是民間社團，但必須具有權威性、科學性、獨立性、客觀性，以使每一個在職的或不在職的經理人員都受到這個市場無形的激勵和約束。若能如此，則不僅委托者可以在這個市場擇優選聘優秀的企業經營人才，企業家也同樣會因此受到約束和激勵，努力地展示才華，以經營能力和業績來提高自己的聲譽和價值。

4．設計有效的激勵機制。擁有控制權的人若沒有相應的剩余索取權或無法真正承擔風險，就很難保證他能積極地實施控制權。因此，關于激勵機制，筆者傾向于在完善“年薪制”的基礎上，借鑒國外的“分享制”，允許并且要求主要經營人員持有公司一定數額的股票，并且擁有股票選擇權，使其能分享部分剩余索取權或真正承擔風險。關于股票選擇權在我國的試行，目前還需做大量的工作。首先，要完善證券法規，使股票選擇權的實施合法化。因為我國《證券法》規定，上市公司的高級管理人員在職期間，不得通過二級市場買賣本公司的股票，另外，對上市公司增發新股也有嚴格限制。而股票選擇權的實施必然要通過二級市場，且存在一個新股增發的問題，這顯然需要現行法規予以特別說明。其次，要出臺相應的有關股票選擇權實施的規則，如股票選擇權的實施主體、激勵對象、股票“施權價”（激勵對象購買股票的價格）、持有數量及最短持有期的規定等。