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黨的十六大報告根據(jù)十五大提出的到2010年、建黨一百年和新中國成立一百年的發(fā)展目標提出，我們要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經(jīng)濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。這是實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標必經(jīng)的承上啟下的發(fā)展階段，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制和擴大對外開放的關(guān)鍵階段。經(jīng)過這個階段的建設(shè)，再繼續(xù)奮斗幾十年，到本世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，把我國建成富強民主文明的社會主義國家。發(fā)展是硬道理，以經(jīng)濟建設(shè)為中心這是主旋律，而水利是經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的命脈、支撐和保障，尤其是水資源已被國家列為與糧食、石油戰(zhàn)略資源并列的三大戰(zhàn)略資源之一。因此，認真貫徹黨的十六大精神，必須盡快全面制定21世紀上半葉水利發(fā)展戰(zhàn)略和目標任務，要緊緊抓住近20年的重要戰(zhàn)略機遇，這是水利大有可為的時期，只要努力做到發(fā)展有新的思路，改革有新的突破，開放有新的局面，各項工作有新的舉措，水利就能為全面建設(shè)小康社會和基本實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的宏偉目標做出新的貢獻。

一、水利地位發(fā)生質(zhì)變，水資源面臨新的形勢

1978年改革開放以來，水利面臨的形勢及其地位已經(jīng)發(fā)生根本性的變化。概括起來可以說經(jīng)歷了三個歷史時期：一是70年代改革開放以前，眾所周知水利是農(nóng)業(yè)的命脈，沒有第二個提法；到80年代，水利的提法開始發(fā)生變化，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國民經(jīng)濟的命脈，到了90年代，黨的十三屆八中全會正式將水利確立為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，從這三個時期水利提法的變化表明，水利服務的范圍和基礎(chǔ)地位已經(jīng)發(fā)生了根本性的并帶有本質(zhì)的變化，這是人類歷史發(fā)展的必然規(guī)律。

國際上認為19世紀世界的問題是煤，20世紀是石油，21世紀是水。21世紀水利的主要矛盾是水資源短缺和水污染與水環(huán)境惡化。因此，水資源短缺己成為世界關(guān)注的熱點。去年8月28日在南非約翰內(nèi)斯堡舉行的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦會議上，全體與會代表一致通過將水危機列為未來10年人類面臨的最嚴重挑戰(zhàn)之一，并將水列為五大優(yōu)先領(lǐng)域之一。代表們呼吁讓更多的人喝上安全的飲用水，享受用水衛(wèi)生設(shè)施，并加強水資源管理。今年聯(lián)合國啟動了國際淡水年計劃，呼吁各國重視淡水短缺問題。許多國家的淡水管理政策與當?shù)貙嶋H情況脫節(jié)，這使得全球淡水短缺問題變得越來越嚴重。因此，提高各國政府及民眾對水資源的重要性以及淡水短缺問題嚴重性的認識，在淡水管理與消費領(lǐng)域?qū)で笮滤悸罚贫ㄐ碌膽?zhàn)略與開發(fā)新的技術(shù)，提高各國民眾參與保護淡水資源的積極性。

資源是左右世界局勢的重要因素。在海灣、中亞、非洲和南中國海地區(qū)，一些國家正在爭奪有限資源的控制權(quán)，冷戰(zhàn)戰(zhàn)略敵對結(jié)束后跟隨而來的是資源戰(zhàn)爭。從整個歷史進程來看，人類為爭奪黃金、鉆石、河流和肥沃的土地而發(fā)生戰(zhàn)爭。20世紀90年代初的海灣戰(zhàn)爭就是西方為重新奪回對能源供應的控制而發(fā)動的一場戰(zhàn)爭。如果21世紀看上去注定要成為一個不斷發(fā)生資源戰(zhàn)爭的世紀，那么出現(xiàn)這種情況的原因不是因為少數(shù)幾個國家正非常貪婪地攫取這個星球的資源，而是更深一層的工業(yè)化本身創(chuàng)造了一系列新的資源的稀缺。因此，國內(nèi)外的政治家們都認為，資源是左右世界局勢的重要因素，軍事專家們則認為，資源一旦被其些國家掌握了控制權(quán)，資源戰(zhàn)爭的危險是很大的，而且風險在不斷增加。聯(lián)合國水資源世界評估報告認為，目前世界上沒有哪個地區(qū)可以說沒有水資源危機。發(fā)生世界性缺水的因素有20%是氣候的變化。報告估計到本世紀中葉，全球?qū)⒂?0個國家的近70億人口面臨缺水問題，最樂觀的估計也將有48個國家的20億人口缺水，其標準是每年人均水資源消費量不到1000立方米，而中國未來人均不到500立方米。這個報告指出，在最近50年來，由于水資源問題引發(fā)的1831起個案中，有507件是發(fā)生沖突的個案，有37件具有暴力性質(zhì)，其中有21件演變成為軍事沖突。21件中有18件是在以色列和其鄰國之間發(fā)生的。因此，對水資源短缺問題，各國領(lǐng)導人和國內(nèi)外的專家都是從人類生存與發(fā)展、和平與發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認識水資源問題。把經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用作為一條主線貫穿未來經(jīng)濟社會發(fā)展的始終已成為國際機構(gòu)和各國領(lǐng)導人的共識。

中國水資源總量雖然豐富，但龐大的人口基數(shù)，使中國成為世界上人均淡水資源嚴重短缺的國家之一。事實上20世紀從70年代以來，中國已經(jīng)開始出現(xiàn)缺水危機。尤其是進入20世紀90年代，水旱災害和水污染頻繁發(fā)生，水多、水少、水臟與水環(huán)境惡化三大災害中干旱缺水與水污染問題越來越嚴重，對國民經(jīng)濟和人民的生命財產(chǎn)造成了巨大損失，對人類的生存與發(fā)展，對人民的生活質(zhì)量和健康水平已構(gòu)成嚴重的威脅。水資源短缺和水環(huán)境惡化已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素。對國民經(jīng)濟和人民的生命財產(chǎn)造成的損失越來越大。洪澇災害歷來是中華民族的心腹之患，進入21世紀我們?nèi)匀徊荒艿粢暂p心，但由于中國特定的自然地理和氣候條件，決定了洪澇災害的長期性，因此，防洪減災是一項長期的任務。從災害損失來看，90年代我國這三大災害合計年均經(jīng)濟損失近1000億美元，占全國年GDP的15%左右。但干旱缺水和水污染造成的經(jīng)濟損失每年巳占三大災害損失的70%以上，這就表明，水利的三大災害的主要矛盾己轉(zhuǎn)移到水資源短缺和水環(huán)境惡化方面。干旱缺水直接影響國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，以及環(huán)境的改善，直接影響提高人民的生活質(zhì)量和健康水平。水危機越來越向我們逼近，尤其是城市缺水，目前全國人均每年綜合用水量430立方米，但城市人均用水量超過農(nóng)村一倍以上，城市每日人均生活用水量219升，而農(nóng)村只有89升。因此，未來中國缺水形勢不僅十分嚴峻，而且水污染也越來越嚴重。亞洲開發(fā)銀行告誡：亞洲對環(huán)境的忽視使國民經(jīng)濟增長速度減緩了8%，亞洲河流河道容納的污染物是全球平均值的4倍，多數(shù)大城市的鉛污染超過了安全線。有必要使環(huán)境目標和經(jīng)濟目標協(xié)調(diào)一致。單單提高經(jīng)濟增長率不能實現(xiàn)減少貧困的長期目標，還需要制定能為后代保存自然資源的政策。亞洲人口的壽命縮短的年數(shù)約有42%是由于水源污染和衛(wèi)生條件差引起的。世界銀行估計，亞洲大城市的各種污染造成的全部損失估計為城市地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的5-10%。據(jù)信中國由于污染造成的經(jīng)濟損失多達10%。印度5-6%。因此，在工業(yè)大發(fā)展和城市化水平快速提高的背景下，水資源短缺的趨勢將會更加嚴重，專家們早就發(fā)出警告，中國解決了溫飽以后要防止有可能面臨第二個貧困—水貧困。

二、水利設(shè)施已初具規(guī)模，保障和拉動了國民經(jīng)濟發(fā)展

新中國成立50多年來，尤其是改革開放20多年來，黨和政府十分重視水利建設(shè)，興建了大量的水利基礎(chǔ)設(shè)施。水利經(jīng)過半個世紀的建設(shè)，歷經(jīng)了開國治水和改革興水兩個不同的歷史階段，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已初具規(guī)模。開國治水，改革興水，水利事業(yè)成就輝煌，發(fā)揮了巨大的綜合效益。據(jù)2001年主要統(tǒng)計指標，水庫達到8.5萬座，總庫容5281億立方米，有效灌溉面積8.3億畝，總供水能力達到5800億立方米，防洪堤防總長度27萬公里(保護4.8億人、6.1億畝耕地)，水利系統(tǒng)水電裝機容量3674萬千瓦，治理水土流失面積81.5萬平方公里，這些基礎(chǔ)設(shè)施為抗御水旱災害和減輕損失，保障城鄉(xiāng)生活和生產(chǎn)用水，維護和改善生態(tài)環(huán)境，促進工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，為社會安定、人民生活水平和生活質(zhì)量的提高等方面做出了巨大的貢獻。

新中國成立以前，水利基礎(chǔ)設(shè)施極為有限，水旱災害頻繁，對生命財產(chǎn)所造成的損失極大，水土流失和土地鹽堿沙化也十分嚴重，當時水利基礎(chǔ)設(shè)施的狀況完全不能保障國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民生命財產(chǎn)的安全。新中國成立以后，在1952年到1980年的期間內(nèi)，水利發(fā)展速度都高于整個國民經(jīng)濟的平均發(fā)展水平，明顯處于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。從國民經(jīng)濟發(fā)展的趨勢來看，水利基建投資與GDP具有相似的變化趨勢，水利基建投資增加顯著高于GDP的增長速度，充分說明了改革開放前水利建設(shè)與國民經(jīng)濟發(fā)展的密切關(guān)系，充分體現(xiàn)了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的超前性。進入20世紀90年代，我國洪澇災害、水資源短缺和水污染等問題尤為突出，已成為國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素，而且直接威脅到經(jīng)濟安全、糧食安全和生存環(huán)境與社會的穩(wěn)定。水利作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施已成為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”，特別是1998年大水進一步暴露了水利基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱性和脆弱性，對此，國家實行了積極的財政政策，通過國債投資加大了水利投入力度，水利基建投資的大幅度增加再次超過GDP的增長速度，我國的水利建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段。

水利作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)性事業(yè)，水利基本建設(shè)投資不僅直接體現(xiàn)在對GDP經(jīng)濟增長的拉動，而且還表現(xiàn)在通過保障國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展，改善我國的生活、生產(chǎn)條件和國民的生存環(huán)境，提高我國的城市化水平和人民生活質(zhì)量，以及加快西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實現(xiàn)貧困人口脫貧，使水利設(shè)施和水資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，推動國家經(jīng)濟的快速增長，以及水利工程建設(shè)帶來相應增加的機械、電器設(shè)備和鋼材、水泥和木材等建筑材料及其相關(guān)產(chǎn)品的需求，不僅進一步刺激相關(guān)產(chǎn)業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)品的發(fā)展，還帶動旅游事業(yè)的發(fā)展，而且可擴大就業(yè)規(guī)模，促進就業(yè)的增長。有關(guān)研究成果表明，一般講，在投資中約有40%轉(zhuǎn)化為消費，因此，水利基建投入對GDP的經(jīng)濟增長和擴大內(nèi)需具有雙重的拉動作用。根據(jù)有關(guān)研究成果，我們對1991年到2000年近10年資料進行了分析測算：防洪減災對GDP減少損失，“八五”為0.064個百分點，“九五”為0.15個百分點；水利基建投資對GDP拉動的經(jīng)濟增長十年平均每年約0.16個百分點，其中“八五”為0.092個百分點，“九五”期間年均0.22個百分點；由于水利投入，對擴大內(nèi)需，以及增加設(shè)備、鋼材、水泥、木材等需求“八五”對GDP拉動的經(jīng)濟增長年均為0.13個百分點，“九五”期間年均為0.31個百分點(1998年最高達0.764個百分點)。特別是1998年我國長江、松花江發(fā)生特大洪水以后，由于國家實行積極財政政策，通過國債投資加大了水利投入，在1998年到2000年的國債投資達629億元，投資重點一是加固長江干堤，二是加固病險水庫，僅此一項不僅每年拉動GDP經(jīng)濟增長約0.17個百分點，占國債投資每年投入拉動經(jīng)濟增長值的10%左右，而且大大提高了防洪減災的安全度，提高了水利設(shè)施的綜合效益。因此，加大水利投入，加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對拉動經(jīng)濟GDP的增長，實現(xiàn)我國國民經(jīng)濟長期、穩(wěn)定、健康發(fā)展，提高我國綜合國力，實現(xiàn)共同富裕和基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標都具有重要的歷史意義。

三、水利將走向現(xiàn)代水利，面對的是現(xiàn)代社會

隨著水利形勢的變化，水利面臨問題同樣發(fā)生了巨大的變化。從國內(nèi)外水利發(fā)展的歷程來看，我把水利劃分為三個歷史發(fā)展階段，一是工程型水利，二是資源型水利，三是環(huán)境型水利。進入21世紀是我國進入資源型水利發(fā)展和現(xiàn)代水利發(fā)展的新時代，隨著人口增長和經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國水資源短缺的形勢越來越嚴峻，甚至連飲用水都十分困難。在缺水地區(qū)大都又是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，甚至是不具備生存環(huán)境的干旱荒漠化地區(qū)。我國北方地區(qū)屬于資源型缺水，南方是水質(zhì)型缺水，從發(fā)展來看，缺水態(tài)勢會越來越嚴峻。因此，水利走向現(xiàn)代水利，面對的是現(xiàn)代社會，水利要支撐和保障現(xiàn)代社會的發(fā)展將面臨八大問題：

(一)人口不斷增長，人均水資源量持續(xù)下降

中國政府控制人口增長成效顯著，90年代，中國的人口增長率逐年在下降，1998年人口的增長率已經(jīng)降至10‰以下。但是，中國面臨的仍是龐大的人口基數(shù)，到2030年人口增長達到峰值，總?cè)丝跒?6億，人均占有水資源將下降到1700m3。如果人口增長峰值延長10～20年，即峰值出現(xiàn)在2040年和2050年，中國的總?cè)丝谟锌赡艹?7億，人均占有水資源將減少到1600m3。人口增長首先對資源和土地資源提出新的挑戰(zhàn)。人口的增長增加對水的需求，同時增加對其它資源和生態(tài)環(huán)境的壓力，增加了防洪安全的難度，對水的有效利用將會帶來負面影響。因此，未來50年中國人口的增長是對水資源和水環(huán)境最大的挑戰(zhàn)，也是對可持續(xù)發(fā)展最大的挑戰(zhàn)。

(二)城市化處于快速發(fā)展期，供水需求將持續(xù)增長

我國城市化水平，總體來說目前還比較低。1949年全國城市人口0.57億，1978年1.72億，2002年3.89億，改革開放前我國城鎮(zhèn)化水平只有18%左右，2000年達到36.2%。我國目前已進入城鎮(zhèn)化中期階段，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)加快發(fā)展的趨勢(30%開始進入加速發(fā)展階段)。據(jù)報道，10年前中國百萬人口城市只有20個，現(xiàn)在已發(fā)展到166個，增加了7.3倍。這一數(shù)字在美國都未能實現(xiàn)(美國GDP1970年1億美元，1980年2.7萬億美元，城市化率為87%日本1978年1萬億美元，1988年2.4萬億美元，城市化率為65%。)。因此，國外評論中國已步入史無前例的“城市化”時代。正是由于城市化成了經(jīng)濟增長的巨大原動力，今后20年，如果堅持城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，工業(yè)化也進入加速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點，到2020年將達到56％。隨著農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的逐步擴大，土地使用權(quán)實行轉(zhuǎn)讓，，今后我國農(nóng)村每年脫離農(nóng)業(yè)的人數(shù)多達1300萬，其中大多數(shù)人將會流向城市，勢必加大城市供水需求的壓力。

據(jù)《中國城市發(fā)展報告》，我國大都市發(fā)展?jié)u成三大城市群：以京津為中心的環(huán)渤海灣地區(qū)，以滬寧抗為中心的長江三角洲地區(qū)，以廣州、深圳為中心的珠江三角洲地區(qū)。目前中國工業(yè)產(chǎn)值和國內(nèi)生產(chǎn)總值的70%，稅收的80%來自城市，未來將有一半的城市人口、GDP的80%、全國工業(yè)總產(chǎn)值的90%以及全國進出口總額的95%在這三個地區(qū)，而以京津為中心的環(huán)渤海灣地區(qū)正是我國資源型的缺水地區(qū)，水的問題不解決直接影響首都的安全、影響國家的安全。專家們預測2010年城市人口將達到6.3億，城市化水平為45%，2020年為56%，2050年提高到70%以上。到2050年城市人口總量將達到11億。城市人口的快速增長和工業(yè)快速發(fā)展意味著城市供水需求將會持續(xù)增長，城市缺水更為嚴重。

(三)工業(yè)和城市化快速發(fā)展，污水排放量會大幅度增長

改革開放以來，中國經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，1980～2000年期間GDP年均增長率達到9.7%。據(jù)有關(guān)方面預測，21世紀中葉中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值將比目前增長10倍以上，工業(yè)用水量增加1倍多，污染負荷可能增加4倍。聯(lián)合國水資源世界評估報告認為，所有流經(jīng)城市的亞洲國家的河流都已經(jīng)被污染，每1升廢水正在污染8升淡水。因此，隨著工業(yè)快速增長，城市化水平提高，不僅對水的需求急劇增長，而且廢污水排放量將會大幅度增長，廢污水處理和缺水問題將更加突出，對供排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出新的挑戰(zhàn)。

目前我國江河湖庫水污染日趨嚴重，其中遼河、黃河、海河和淮河等流域，污徑比已達1：14～1：16，海河中下游地區(qū)已出現(xiàn)“有河皆枯，有水則污”。全國有75%以上的湖泊和53%的近岸海域受到不同程度污染。據(jù)全國118個城市淺層地下水調(diào)查，97.5%的城市地下水受到不同程度污染。水體污染不僅進一步加劇了缺水的形勢，而且未來將面臨水資源短缺、污水處理和水環(huán)境治理的三重壓力。

(四)糧食需求呈剛性增長，農(nóng)業(yè)節(jié)水難度增加

中國南北水資源分布差異懸殊，長期以來形成了南糧北調(diào)的格局，由于南方土地資源相對較少，進入80年代這種格局已發(fā)生根本性的變化。從統(tǒng)計資料分析，50年代，中國長江以北地區(qū)的糧食生產(chǎn)與水資源總量占全國比重是40：19，而長江及其以南地區(qū)的比重是60：81。進入90年代，南北水資源沒有發(fā)生變化，而糧食產(chǎn)量比重卻變成52：48。從糧食生產(chǎn)的增量分析，50年代，南北地區(qū)的糧食生產(chǎn)增量之比是58：42，80年代以來，南北地區(qū)增量比重已變成34：66。其中1984～1993年，東南地區(qū)的糧食生產(chǎn)出現(xiàn)負增長，北方地區(qū)糧食生產(chǎn)增量的比重曾高達97%，其中華北地區(qū)占62%；糧食生產(chǎn)增量的比重約占北方地區(qū)的糧食生產(chǎn)的增量的2/3。這種格局的急劇變化，將對我國糧食生產(chǎn)總量的增長產(chǎn)生重要的影響。目前北方地區(qū)水資源短缺的矛盾己十分尖銳，生態(tài)用水被大量擠占，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化。隨著人口增長，糧食需求呈剛性增長，而農(nóng)業(yè)用水又實行總量控制，黃淮海平原又是我國的重要產(chǎn)糧區(qū)，要在水資源短缺地區(qū)增加糧食生產(chǎn)，將會造成華北地區(qū)水資源短缺的矛盾更加尖銳，加大了水資源配置和農(nóng)業(yè)節(jié)水的難度。

(五)水利工程老化失修，防洪能力偏低

我國現(xiàn)有水利基礎(chǔ)設(shè)施大部分是50年代“”時期和70年代大搞農(nóng)田基本建設(shè)時期興建的，工程設(shè)計標準低，防洪工程隱患多。全國有70%的固定資產(chǎn)、50%的人口、1/3的耕地，大量的鐵路、交通、油田等基礎(chǔ)設(shè)施和城市、工礦企業(yè)處于大江大河下游，仍然受到洪水威脅。受洪水威脅嚴重的中等以上城市258個,其中防洪標準達到50年一遇以上的只有61個,低于20年一遇的有98個，在20-50年一遇的有99個；一般城市排澇標準低，內(nèi)澇問題突出。中國沿海地區(qū)防御風暴潮能力弱，措施不完善，海堤標準不高。中國山丘區(qū)的山洪、泥石流分布廣、危害大。北方一些河流凌汛災害時有發(fā)生，黃河最為嚴重。

據(jù)分析，全國8萬多座水庫，有1/3存在不同程度的病險問題，到21世紀中葉這些水利基礎(chǔ)設(shè)施將進入百齡期，加上防洪工程體系和非工程體系還不健全，蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)嚴重滯后等等，都直接影響防洪和蓄水興利，直接影響防洪設(shè)施的安全。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，防洪保護區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟存量、人口密度、公民財產(chǎn)將大幅度增長，洪水的風險將越來越大，洪災損失呈現(xiàn)上升趨勢。

(六)水資源開發(fā)利用難度加大，供需矛盾仍十分突出

新中國成立50多年來，我國年總供水能力達到5800億m3，平均每年增加96億m3，但近20年來，平均每年增加只有86億m3，與前30年年平均值相比下降了30%。1978～1998年國民經(jīng)濟雖然處于9%～12%的高速增長期，由于50年已經(jīng)形成的供水能力，加上科技進步和體制創(chuàng)新才保障了經(jīng)濟的快速發(fā)展。但由于過去的50年比較容易開發(fā)利用的水源大部分己被開發(fā)利用，因此，未來開發(fā)新水源的的難度越來越大，開發(fā)的成本越來越高，對解決移民安置以及對生態(tài)環(huán)境影響愈加困難。

可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于水，水利發(fā)展的關(guān)鍵在科技。目前水利科技水平仍比較低，全方位的節(jié)水氛圍尚未形成，又缺少節(jié)水的法規(guī)和政策。尤其是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的關(guān)鍵取決于水資源的承載能力，而西北地區(qū)又是我國目前生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)，要改善生態(tài)環(huán)境主要取決于水資源條件。因此，從總體來看，考慮到維護生態(tài)環(huán)境安全，未來缺水范圍還會逐漸擴大，缺水程度還會不斷加劇。從需水預測來看，到2030年要凈增1200億m3以上的供水能力，其難度就很大，即使南水北調(diào)三條調(diào)水工程全部建成也只增加450-500億立方米水源，因此，水資源的稀缺程度日益加劇。中國水資源的供需矛盾將會更加突出。

(七)市場經(jīng)濟不斷完善，體制創(chuàng)新和培育水市場任重道遠

關(guān)于水市場問題，目前在認識上還不一致。按照經(jīng)濟學的觀點，運用市場機制的前提條件是產(chǎn)權(quán)明晰。而界定資源產(chǎn)權(quán)需要有二個條件：一是產(chǎn)權(quán)必須是可轉(zhuǎn)讓的，二是產(chǎn)權(quán)必須是排他的。產(chǎn)權(quán)界定后，通過產(chǎn)權(quán)協(xié)商形成產(chǎn)權(quán)市場能夠使資源得到優(yōu)化使用。日本《鉆石周刊》去年11月2日發(fā)表喬治.紹羅什文章：指出市場唯上論一錯再錯，激烈批判市場唯上論。認為市場唯上論有一種危險而且錯誤的意識形態(tài)，一是追求市場平衡的傾向，認為通過市場的平衡就能確保資源的最佳分配。二是通過同等看待個人利益和公共利益，給追求私利賦予道德性。

隨著國家經(jīng)濟市場化程度的提高，水的市場化程度必然會相應得到提高。但水利如何與社會主義市場經(jīng)濟體制相接軌，水權(quán)、水價問題，這是今后水利改革的重點。當前最突出的問題還是水價，目前水價偏低，不利于節(jié)水和水資源的高效利用以及合理配置，也不利于多方面籌集資金投入到水資源的開發(fā)利用上來。近30多年來，國家的征收水費和水價改革的有關(guān)政策文件，至今未能完全到位，一個重要原因，人們?nèi)狈λ恼J識，缺乏水是商品的意識，長期以來，水價背離價值規(guī)律，難以保證水利建設(shè)和管理的有序進行，難以實施水資源的合理配置。因此，水市場體制的建立必然要經(jīng)歷一個相當長時期，任重而道遠。

目前，水法規(guī)體系尚不健全，“多龍管水”的體制尚未完全理順，不利于水事活動的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與依法行政。水管理運行機制不完善，缺乏管理經(jīng)費，不適應水資源可持續(xù)利用和市場經(jīng)濟要求，難以保證水利建設(shè)和管理的有序進行，難以實施水資源的合理配置、高效利用和有效保護，不利于經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，改革水管理體制，適應市場經(jīng)濟要求的任務十分繁重。

(八)地區(qū)資源和經(jīng)濟水平差異懸殊，水是縮小差距關(guān)鍵之一

我國南北之間、東西之間經(jīng)濟水平存在很大差距，尤其是城市和農(nóng)村之間的差距越來越大。全面建設(shè)小康社會必然要縮小兩者的差距，而水利基礎(chǔ)設(shè)施與這種差距密切關(guān)聯(lián)。據(jù)統(tǒng)計，2000年末全國初步達到小康水平的人口為75%左右，現(xiàn)在全國還有貧困人口3000萬，徘徊在溫飽線上的農(nóng)民有6000萬，另外還有因城市開發(fā)而“失地農(nóng)民”達2000萬，城鎮(zhèn)還有2000萬人生活在國家最低社會保障水平線以下，按照國際上公認的恩格爾系數(shù)(食品支出占整個消費支出)：60%為絕對貧困，60-50%為溫飽，50-40%為小康。據(jù)統(tǒng)計，1996年以來，農(nóng)民人均收入增長速度連續(xù)四年下降，1996年9%1997-2000年為4.6%4.3%3.8%2.1%2001年增長4.2%但2002年又繼續(xù)下降為3.8%。這次人大朱總理的報告說，5年來，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入，由1997年的5160元增加到2002年的7703元，平均每年實際增長8.6%。農(nóng)村居民家庭人均純收入由2090元增加到2476元，平均每年實際增長3.8%。城鄉(xiāng)增長率之比為2.3：1。統(tǒng)計數(shù)字已經(jīng)表明，我國城鄉(xiāng)差距不是縮小而是在擴大。如果再考慮農(nóng)民人均純收入中有四成是實物折抵的收入，有兩成要用于預購來年的化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，農(nóng)民每年自行支配的貨幣收入是很低的不到1000元，或者說平均每月只有80元。國家統(tǒng)計局認為，中國城鄉(xiāng)居民收入之比為6：1，而世界上多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入之比為1.5：1。尤其是我國貧困地區(qū)，主要分布在中西部的少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)，特別集中在這些地區(qū)的貧困鄉(xiāng)村。由于水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、交通、信息、經(jīng)濟落后，生產(chǎn)生活條件還沒有從根本上得到改善，抵御自然災害的能力極弱，不少地區(qū)缺水缺電，有些地區(qū)甚至無電，貧困程度更高。因此，未來20年內(nèi)，要全面建設(shè)小康社會，這些地區(qū)要脫貧奔小康，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務相當繁重。

四、制定21世紀水利發(fā)展戰(zhàn)略，明確目標和任務

進入21世紀水利建設(shè)己進入新的歷史發(fā)展階段，水利事業(yè)如何制定發(fā)展戰(zhàn)略，這是全國水利工作者必須研究的新課題。針對新的形勢和面對現(xiàn)代社會的發(fā)展，水利必須向十個方面轉(zhuǎn)變：一是傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變，二是工程型水利向資源型水利轉(zhuǎn)變，三是粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，四是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，五是水利工程從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變，六是水資源由開發(fā)利用向配置、節(jié)約和保護轉(zhuǎn)變，七是工程措施向非工程措施轉(zhuǎn)變，八是水管理體制由分散向集中轉(zhuǎn)變，九是地域由東部向中西部轉(zhuǎn)變，十是以社會效益為主向社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境綜合效益轉(zhuǎn)變。這十個方面，是相互交織的，只是從不同的角度，以不同的形式表現(xiàn)而己。但帶有根本性是治水思路的轉(zhuǎn)變，具體體現(xiàn)在傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利和工程型水利向資源型水利的兩大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。

(一)調(diào)整治水思路

從20世紀發(fā)達國家水利建設(shè)的發(fā)展進程來看，20世紀80年代以來，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已成為各國經(jīng)濟社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的共同準則。當今世界大多數(shù)國家，水已變成了一種稀少和昂貴的商品。為了滿足經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需求，保障水的安全供給，各國對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略達成共識，并日益深入人心。從世界各國發(fā)展進程來看，治水思想已從“人與水抗爭”轉(zhuǎn)向“人與水共存”，從過去的“防御洪水”轉(zhuǎn)向“管理洪水”，從“單一目標的水資源開發(fā)”轉(zhuǎn)向“多目標、多功能的配置、節(jié)約和保護，并尋求環(huán)境和生態(tài)功能”，從“單一的工程管理”轉(zhuǎn)向“流域內(nèi)人類生產(chǎn)生活行為和生產(chǎn)方式的管理”、從“多目標開發(fā)為主的大規(guī)模水利建設(shè)時期”轉(zhuǎn)向“以水法規(guī)和現(xiàn)代水管理為中心的綜合治理時期。”總而言之，當今世界“人與水和諧共處”、“可持續(xù)發(fā)展”等思想已全面深入水資源領(lǐng)域。過去人們沒有考慮水資源有限的問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和用水量的急劇增加，在一些國家和地區(qū)，水短缺和水污染日趨嚴重，水資源已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重制約因素，此時水資源的有限性及其節(jié)約和保護問題引起世界各國的關(guān)注。其基本思想都是對水資源的開發(fā)利用要在自然環(huán)境包括水資源的承載能力限度內(nèi)，維護水環(huán)境和水生生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

因此，為實現(xiàn)人與水和諧共處的可持續(xù)發(fā)展，進一步加強資源和環(huán)境保護就成為發(fā)達國家議論的主題。進入21世紀回顧和總結(jié)歷史的經(jīng)驗和教訓，我們與國外發(fā)展的歷程相比，治水思路的轉(zhuǎn)變至少滯后了二十年。借鑒國外水利發(fā)展的進程，目的就是應該看到我國的治水的思路已進入一個新的調(diào)整階段，明確的說未來水利事業(yè)的發(fā)展的戰(zhàn)略重點應當從工程型水利逐步向資源型水利轉(zhuǎn)變，在大力提高江河防洪標準的同時，要增強“水危機”的憂患意識，水利的發(fā)展戰(zhàn)略在加強工程措施的同時，重點領(lǐng)域應轉(zhuǎn)向非工程措施，實現(xiàn)工程措施和非工程措施有機結(jié)合；在加強水資源開源、利用的同時，重點領(lǐng)域應轉(zhuǎn)向資源的配置、節(jié)約和保護的有機結(jié)合，依靠科技進步和體制與機制的創(chuàng)新，改變水利工程型的單一結(jié)構(gòu)和模式，加快水利結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。應當看到資源型水利是依靠工程創(chuàng)業(yè)，在工程型水利發(fā)展的基礎(chǔ)上，向資源型水利轉(zhuǎn)變，這是歷史發(fā)展和時代進步的必然產(chǎn)物。或者說，未來水利事業(yè)的發(fā)展不可能再靠傳統(tǒng)措施，在工程數(shù)量達到一定量級的基礎(chǔ)上，已不可能單純依靠水利工程數(shù)量的增加來解決，從未來預測來看，新建水庫的數(shù)量已經(jīng)有限，不可能出現(xiàn)上千座水庫的增量，有效灌溉面積達到9.2億畝，也只是10%的增量，供水能力達到7200億立方米，其增量也只有24%左右。從水利基礎(chǔ)設(shè)施的存量和增量進行比較，不言而喻，未來水利事業(yè)的發(fā)展過去已建工程的存量和質(zhì)量仍然是主體。特別是是進入科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新的新時代，不能只是靠工程措施，而是要加強非工程措施，以及兩者的有機結(jié)合。水資源開發(fā)在開源的同時，靠增量是有限的，重點是資源的配置、節(jié)流和保護，尤其是工程和資源的統(tǒng)一調(diào)度和管理。資源型水利的最重要的特征就是為保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立節(jié)水型和集約型經(jīng)濟發(fā)展體系，走水資源可持續(xù)利用的新路子。

中國是世界上水旱災害十分頻繁的國家之一，水利的興衰直接關(guān)系著國家的長治久安和人民的安居樂業(yè)。它具體擔負著保障飲水安全、保障社會安全、保障經(jīng)濟安全、保障食物安全、維護生態(tài)與環(huán)境安全等五個方面。從總體來看，從總體來看，我國前30年水利建設(shè)通過大規(guī)模的防洪工程和水資源開發(fā)，主要還是以工程型水利、為農(nóng)業(yè)服務為主體的時代，后20年的水利建設(shè)在加強水安全的同時，逐步開始轉(zhuǎn)入強調(diào)水管理、節(jié)水、水質(zhì)、水環(huán)境、法規(guī)等領(lǐng)域，水利從農(nóng)業(yè)的命脈轉(zhuǎn)變?yōu)閲窠?jīng)濟的命脈，全方位為國民經(jīng)濟服務，這是水利發(fā)展階段的歷史性的根本性變化。但隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，洪澇災害、干旱缺水、水污染和生態(tài)環(huán)境惡化三大災害對經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和人民的生存環(huán)境、生活質(zhì)量和健康水平帶來了一系列的影響，對全面建設(shè)小康社會和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設(shè)已構(gòu)成嚴重威脅。。上述這些問題是長期以來形成的，只是未來變得更加嚴峻和復雜，難點不是工程技術(shù)問題，而是集中在資金投入、體制、機制、法制和經(jīng)濟社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等問題，難點集中在上層建筑、生產(chǎn)關(guān)系的改革，這是21世紀中國水利面臨最大的挑戰(zhàn)。只有從生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整兩方面著手，才能解除嚴重制約中國新世紀經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和國家安全與穩(wěn)定的“瓶頸”。因此，在21世紀前20年全面建設(shè)小康社會和推進國家基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，我們必須堅持以黨的基本路線為指針，認真貫徹執(zhí)行黨的十六大的精神，認清形勢，調(diào)整治水思路，加快改革，遵循中國國情與水情相結(jié)合的原則，以人為本，安全、舒適與富裕、文明相結(jié)合的原則，管理水平、技術(shù)手段、運行機制先進的原則，始終堅持以經(jīng)濟發(fā)展為中心，按照水資源可利用為主線，水利現(xiàn)代化為目標，水利工程做基礎(chǔ)，高效用水為前提，防污治污是關(guān)鍵，體制機制作保障的治水思路，依靠體制創(chuàng)新和科技進步，開創(chuàng)水利事業(yè)新局面，以水安全和水資源可持續(xù)利用支撐和保障我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和國家的安全與穩(wěn)定，通過提高水安全保障，支持全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)。

總而言之，面對中國水資源短缺的嚴峻形勢，我國有限的淡水資源又受資源條件、工程條件、技術(shù)條件等諸多因素的影響和制約。因此，必須堅持水資源可持續(xù)利用的方針，要防止無休止、無序的開發(fā)水資源，向有序、科學、綜合開發(fā)、高效利用的方向發(fā)展。進入新世紀，隨著工業(yè)化進程的加快，城市化水平的提高，其相應用水需求量將呈快速增實的勢頭，由此將引發(fā)用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變化。經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)模和生產(chǎn)力布局、生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)都要充分考慮降雨和水資源條件，必須以科技為動力，走內(nèi)涵發(fā)展的道路。從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。堅持“節(jié)水減污”優(yōu)先原則，解決好開源節(jié)流與保護的關(guān)系，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)與生態(tài)用水，處理好供水與用水、水量與水質(zhì)、水與生態(tài)的關(guān)系。

(二)發(fā)展目標和任務

根據(jù)十六大提出的2020年全面建設(shè)小康社會和2050年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標，水利發(fā)展有十大目標和任務：

1.保障全國用水總量穩(wěn)定增長，最終達到零增長

中國近20年用水的變化過程反映了處在工業(yè)化中前期的發(fā)展中國家用水的變化趨勢。1949年到1980年，我國工業(yè)化水平顯著提高，國民經(jīng)濟用水總量由1000億m3增長到4400億m3，年均用水增長率為4.82%，用水增長較快；1980年后，雖然經(jīng)濟高速發(fā)展，但用水的增長速度要遠小于經(jīng)濟增長速度，1980年~2000年的20年，年均用水增長率為1.1%。其中1997年以來，我國人均GDP年平均增長速度為5.2%，而人均用水量年平均卻遞減1.5%。萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量都顯著下降，各減少17%左右；農(nóng)田灌溉畝均用水量下降緩慢，減少了7%；城鎮(zhèn)人均生活用水量基本保持穩(wěn)定；農(nóng)村人均生活用水量則緩慢上升，增加了6%。

考慮我國正處于工業(yè)化中期階段，目前已經(jīng)結(jié)束了短缺經(jīng)濟，完成了數(shù)量趕超的任務，正從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變，并經(jīng)歷工業(yè)化和信息化二元發(fā)展的過程，按目前的發(fā)展速度，估計到2030年能進入工業(yè)化后期階段，到那時中國用水量可能達到最大，隨后進入穩(wěn)定時期，即從現(xiàn)在到2020年，用水量還會緩慢而穩(wěn)定的增長。目前全國總用水量約5700億m3，預計2010年將達到6000億m3，2020年達到6500億m3，2030年7000億m3，2050年基本實現(xiàn)零增長。

2.逐步提高抗災減災能力，減少水旱災害損失占GDP的比重

水旱災害損失率往往反映一個國家的防洪減災水平。美國在洪水災害比較嚴重的1990年至1999年之間，共發(fā)生損失超過10億美元的洪水災害20起，平均年損失73億美元，僅占GDP的0.1%左右。日本近年洪災損失占全國GNP的比例，已由50年代的10%逐漸降低到現(xiàn)在的0.3%左右。20世紀90年代，我國洪澇災害年平均損失1000多億元。

美國由于干旱所造成的經(jīng)濟、環(huán)境和社會影響更為巨大，據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局統(tǒng)計，1980-1999年期間發(fā)生的46起嚴重（損失超過10億美元）的自然災害中，嚴重干旱占8起，損失額731億美元，占自然災害總損失額的1700億美元的43%，所占比重較大。在日本,由于缺水許多工廠不得不削減產(chǎn)量,或者進口水。20世紀90年代，我國干旱缺水每年直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300億元，正常年份和較旱年份，糧食減產(chǎn)在100～250億kg，但遇到嚴重干旱年份糧食減產(chǎn)曾高達近500億kg。目前我國每年干旱缺水造成的損失約為3000多億元。由于洪澇與干旱災害造成的經(jīng)濟損失總量量約占同期GDP的比重平均為3%左右，與發(fā)達國家相比有明顯的差距。自1975年以來，日本和美國每年由于干旱與洪澇災害造成的經(jīng)濟損失量占當年GDP的比例基本控制在0.5%以下，根據(jù)我國的實際情況，如果目前水旱災害損失率為3%，那么到2010年應下降到2.5%左右，2020年下降到2.0%以下，2050年下降到1%以下。

3.提高農(nóng)業(yè)用水效率，逐步降低農(nóng)業(yè)用水占總用水量的比例

要全面建成小康社會和國家基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，第一產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中所占的比重要不斷下降，直至達到一個相對較低的水平，農(nóng)業(yè)用水比重的不斷下降，標志著現(xiàn)代化進程的加速。從1980年以來，我國的農(nóng)業(yè)用水比率從1980年的85.2%，到2000年的68.8%，20年來農(nóng)業(yè)用水比重一直處于下降的過程中，下降了16.4%，平均每年下降0.82%。下降幅度比較大的是從1980年到1993年，共下降了11.8%，13年平均每年下降0.9%；但是自1998年開始下降到70%以下后，1998、1999、2000年遞減速度明顯趨緩，三年共下降了0.49%，平均每年僅減少0.16%。與其他國家相比，我國的農(nóng)業(yè)用水比率不僅明顯偏高，而且近幾年下降速度減緩表明，節(jié)水技術(shù)的推廣明顯滯后于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。依據(jù)本國的實際情況，目前農(nóng)業(yè)用水比率為69.2%，2010年應下降到68%，2020年下降到65%左右，2050年下降到60%以下。

4.提高城鄉(xiāng)供水普及率，提高農(nóng)村以小水電為主體的電氣化水平城鄉(xiāng)供水普及率是反映全面建成小康社會生活水平的指標，是反映水利產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的一項關(guān)鍵性指標，同時，也是衡量一個國家工業(yè)化、現(xiàn)代化水平的指標。目前我國的城鄉(xiāng)供水普及率僅為60%，明顯偏低。根據(jù)我國的實際情況，丘陵和山區(qū)面積占全國面積的2/3，貧困人口又主要分布在這些地區(qū)。上世紀末，我國雖然基本解決了農(nóng)村人畜飲水困難問題，但標準很低，隨著人口增加，還會增加飲水困難問題。據(jù)有關(guān)部門按國際標準測算，我國鄉(xiāng)村至少還有1億多貧困人口，大約為全球貧困人口的1/15。因此，全面建設(shè)小康社會，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全供水普及問題，將是20年水利建設(shè)扶貧的重點之一。目前我國的城鄉(xiāng)供水普及率56%，2010年城鄉(xiāng)供水普及率應達到65%，2020年要達到75%以上，2050年達到95%以上。

我國生態(tài)環(huán)境脆弱，尤其西部地區(qū)生存條件較差，貧困人口集中，經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，主要受制于水。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善不僅需要大量的水，而且需要大量的清潔能源。我國小水電資源極其豐富，國家實施退耕還林以后，為了保護森林資源，不少地區(qū)，尤其西部地區(qū)迫切要求大力發(fā)展農(nóng)村水電，實施以保護和改善生態(tài)為目標的小水電代燃料非盈利性公益工程，是保障退耕還林的戰(zhàn)略性舉措。實踐表明，充分發(fā)揮水電資源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村水電，是解決農(nóng)民生活燃料和農(nóng)村能源的根本途徑，是促進貧困山區(qū)、邊遠地區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的根本措施，是推進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善農(nóng)村生活生產(chǎn)條件、增加農(nóng)民收入、加快脫貧步伐，改善人居環(huán)境的重要手段，是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、改善大氣污染、保護生態(tài)環(huán)境、實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、解決“三農(nóng)”問題的速效良策。

目前我國退耕還林區(qū)還有1205多萬戶，4464萬人，目前約960萬戶，80%的農(nóng)戶靠柴草作燃料。據(jù)此測算要實施退耕還林，目前小水電代燃料只解決了21%，2010年要解決50%，到2020年基本解決，但隨著人口增加等其它可能因素的影響，還有可能增加新的缺電戶，因此，2050年以前要全部解決。

5.提高水功能區(qū)水質(zhì)達標率，緩解水質(zhì)型缺水危機

水環(huán)境安全指數(shù)是為了實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展和改善人居生存和生活環(huán)境的目標。聯(lián)合國水資源世界評估報告認為，受水資源危機影響最嚴重的群體仍然是最貧困國家的人民，因為有50%的發(fā)展中國家的人民面臨著已經(jīng)被污染的水資源所帶來的危險。根據(jù)水利部頒布試行的《中國水功能區(qū)劃》，水功能區(qū)劃分為二級，一級區(qū)劃分為四類：即保護區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)和開發(fā)利用區(qū)；二級區(qū)劃分是在一級功能區(qū)的開發(fā)利用區(qū)劃分為七類：即飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)和排污控制區(qū)。

我國近年來水功能區(qū)水質(zhì)達標率指標出現(xiàn)了明顯的上升趨勢，但河流水質(zhì)的總體情況并不樂觀，目前我國水功能區(qū)水質(zhì)達標率為53%，2010年要達到65%，2020年要達到75%以上，2050年達到90%以上。

6.加快水土流失治理，改善生態(tài)環(huán)境我國是世界上水土流失最為嚴重的國家之一。水土資源是立國生存之本，嚴重的水土流失不僅破壞寶貴的水土資源，惡化人類賴以生存的環(huán)境，而且還增加了河湖泥沙，導致江河湖庫的不斷淤積，改變了河勢，降低了和防洪工程設(shè)施與天然植被對洪水的調(diào)蓄作用，加快洪水的匯集，洪水流量增大，水位抬高，降低了河道行洪能力，增大了防洪壓力，加劇了洪澇災害。搞好水土保持，防治水土流失是國土整治和江河治理的根本性措施，是改善和保護生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項緊迫而長期的戰(zhàn)略任務，是流域防洪減災體系的重要組成部分之一。

水土流失主要侵蝕形式有水力侵蝕、風力侵蝕和凍融侵蝕三種類型，局部地區(qū)存在滑坡、泥石流等重力侵蝕。其中水蝕面積179萬km2，絕大多數(shù)分布在防洪過渡區(qū)內(nèi)，尤其是長江中上游和黃河中游水土流失最為嚴重，對防洪安全的危害最大；風蝕面積188萬km2，主要分布在長城以北的三北地區(qū)、黃泛平原沙土區(qū)及濱海地帶，由于風蝕地區(qū)分布有大量的沙漠、戈壁，大部分地區(qū)在目前的條件下極難治理。據(jù)分析，全國每年土壤侵蝕總量達50億t，約占世界年土壤侵蝕總量的19%。

從各流域的水土流失情況來看，我國大江大河均不同程度地存在著水土流失問題，其中尤以黃河中上游和長江中上游最為嚴重。黃河流域土壤侵蝕面積約47萬km2，其中水蝕面積35萬km2，占全流域總面積的59％，主要集中在中上游黃土高原地區(qū)，其土壤侵蝕模數(shù)平均達4000t/km2.a，溝壑密度達1.3～8.1km/km2，多年平均流入黃河的16億t泥沙有80％都來自該區(qū)域；長江流域有土壤侵蝕面積62萬km2，約占流域總的面積37%，年土壤侵蝕總量達24億t，其中上游土壤侵蝕面積35萬km2，年土壤侵蝕量達16億t；

截止2000年，我國水土流失面積達356萬km2，占國土面積的37%，目前已完成綜合治理面積83萬km2，僅占水土流失面積的23.3%。根據(jù)我國地域廣闊、生態(tài)環(huán)境脆弱、現(xiàn)狀基礎(chǔ)較差的實際情況，根據(jù)各地區(qū)的特點和條件，全國宜治理的水土流失面積約196萬km2，約占全國總水土流失面積的53％，其中風力侵蝕宜治理面積31萬km2，水力侵蝕宜治理面積165萬km2，占宜治理總面積的84％。目前我國水土流失治理率23%，2010年要達到35%，2020年要達到55%以上，2050年達到80%以上。

7.提高生態(tài)環(huán)境用水保障程度，維護生態(tài)環(huán)境安全

據(jù)有關(guān)專家預測分析，全國的生態(tài)環(huán)境需水總量約800—1000億m3（包括地下水的超采量50-80億m3在內(nèi)），從目前維護生態(tài)環(huán)境安全(以目前形成的人工綠洲為主)至少有400-500億m3的缺口。因此，生態(tài)環(huán)境用水的保障程度目前估計在50%左右。由于生態(tài)環(huán)境用水保障程度是以平水年份的生態(tài)環(huán)境用水滿足程度來衡量，遇特殊干旱年時，為保障生活用水和必要的社會經(jīng)濟發(fā)展用水，生態(tài)環(huán)境用水的保障程度將要降低；另外，考慮到生態(tài)環(huán)境用水應具有一定的質(zhì)量，而目前工業(yè)和生活用水的排放水一般未達標排放，導致水生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，因此，根據(jù)中國水資源條件和中國的自然地理特點，必須加強水污染防治和水資源保護，控制減少廢污水入河排放量，骨干河道水質(zhì)能達到三類。根據(jù)目前現(xiàn)狀分析，我國生態(tài)環(huán)境用水保障程度約50%左右，2010年要達到60%，2020年要達到70%以上，2050年達到85%左右。

8.依靠科技進步和創(chuàng)新提高用水效率，降低萬元GDP用水量目前我國單位GDP用水量呈下降態(tài)勢。從1980年以后，我國萬元GDP用水量呈大幅下降趨勢，20年平均每年下降460m3，但前13年下降幅度很大，但1998年以來下降幅度明顯減緩，1998、1999、2000年分別為683m3、680m3、610m3，平均每年只下降24m3，減緩的原因與當前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造、生產(chǎn)工藝水平提高密切相關(guān)。尤其是農(nóng)業(yè)用水總量占總用水量的70%左右，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只占1/4左右。從近20年總體來看，萬元GDP用水量已經(jīng)大幅下降，但與其它國家相比，仍存在很大差距。目前高中收入國家一般在150m3左右，中低收入國家要小于500m3。目前我國萬元GDP用水量為610m3。

全國農(nóng)田灌溉用水總量2020以前不再增加用水量的基礎(chǔ)上，重點提高用水效率，農(nóng)田灌溉水的利用系數(shù)從現(xiàn)狀的0.43提高到2010年的0.48，2020年的0.53。農(nóng)業(yè)萬元GDP用水量從現(xiàn)狀的1600m3降低到2010年的1000m3，2020年的800m3以下。因此，依靠科技進步，針對水利重大發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)與管理的關(guān)鍵技術(shù)，組織科研和聯(lián)合攻關(guān)，將新理論、新方法、新技術(shù)、新工藝、新材料等科研成果加以推廣和轉(zhuǎn)化，使水利工作的科技含量明顯提高，使單方用水的生產(chǎn)力和效率顯著提高，到2010年萬元GDP用水量應下降到500m3，2020年要下降到300m3，2050年100m3以下。

9．水利信息化指數(shù)

目前，水利信息化總體上仍處于起步階段，地區(qū)發(fā)展極不平衡。據(jù)《全國水利信息化規(guī)劃》（征求意見稿），水利信息化建設(shè)分近期（2005年）、中期（2010年）和遠期（2020年）三期，其中近期目標為：廣泛開發(fā)水利信息資源，基本建成水利信息網(wǎng)、水利數(shù)據(jù)中心和安全體系，全方位構(gòu)建水利信息基礎(chǔ)設(shè)施；健全信息化建設(shè)運行管理體制，統(tǒng)一標準規(guī)范，加強人才培養(yǎng)，營造水利信息化保障環(huán)境；基本建成國家水利數(shù)據(jù)中心、國家防汛指揮系統(tǒng)、水資源管理決策支持系統(tǒng)、水土保持與監(jiān)測管理信息系統(tǒng)、水質(zhì)監(jiān)測與評價信息系統(tǒng)、水利行政資源管理系統(tǒng)，基本形成水利信息化綜合體系，有效解決信息資源不足和資源共享困難，提供滿足基本業(yè)務需要的信息服務，提高水行政管理效率，在水利部、七大流域機構(gòu)和經(jīng)濟經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)水利信息化。中期目標為：深入開發(fā)水利信息資源，完善水利信息基礎(chǔ)設(shè)施，持續(xù)改善水利信息化保障環(huán)境，全面推進重點業(yè)務應用，提高信息資源利用水平，提供全面、快捷、準確的信息服務，增強決策支持能力，基本實現(xiàn)水利信息化，為實現(xiàn)水利現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。遠期目標為在全國全面實現(xiàn)水利信息化。估計全國現(xiàn)狀水利信息化實現(xiàn)程度約為30%，到2010年60%，2020年80%，2050年95%以上。

10.加強能力建設(shè)，提高管理人員素質(zhì)

2000年我國水利資產(chǎn)總額已達3340億元，全國現(xiàn)有130多萬水利職工，中央包括流域機構(gòu)、省級、地方基層管理機構(gòu)(縣以上設(shè)置的專管機構(gòu)1.3萬個)，加上區(qū)鄉(xiāng)水利站全國約有5.6萬個，管理人員總數(shù)量超過60萬人，在全國形成了一支相當龐大的水利管理網(wǎng)絡(luò)和隊伍。其中：具有中專以上學歷的大約20%左右，具有高、中、初級專業(yè)技術(shù)人員3萬余人，擁有高、中、初級技術(shù)工人近60萬人，以上各類人員中具有大、中專科的職工總數(shù)僅占全國水利職工總數(shù)的35%左右。總體上看，我國水利職工的文化水平偏低。日本、美國等發(fā)達國家人們受教育程度普遍較高，預計其比例都在98%以上。水行業(yè)從業(yè)人員在就業(yè)前都普遍接受過良好的基礎(chǔ)和專業(yè)教育，另外他們十分重視從業(yè)人員的再教育和相關(guān)人力資源的開發(fā)和培訓，使其不斷更新和完善自己的知識結(jié)構(gòu)，以適應新的不斷發(fā)展和變化著的形勢。水利事業(yè)職工的素質(zhì)和能力是水利現(xiàn)代化實現(xiàn)的基本保障，根據(jù)我國目前全國平均水平大約35%左右，到2010年達到50%，2020年達到75%，2050年達到95%。

以上這十項發(fā)展目標，綜合實現(xiàn)程度是按設(shè)定的2050年水利基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的參照值，其各項指標的總和達到100%為計算依據(jù)，推算現(xiàn)狀和2010年和2020年綜合實現(xiàn)程度，現(xiàn)狀為50%以上，到2010年達到60%，2020年達到75%，預計2050年達到100%。

五、深化改革，突出重點，分步實施，分區(qū)推進

水利是保障經(jīng)濟社會的安全，保障人民健康水平的提高，保障國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，保障國家全面建設(shè)小康社會和笫三步戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的命脈和物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展是硬道理，以經(jīng)濟建設(shè)為中心這是主旋律，發(fā)展水利必然要列為國家全面建設(shè)小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略重點領(lǐng)域，因此，應當全面制定21世紀上半葉水利發(fā)展戰(zhàn)略綱要，以發(fā)展水利為中心，突出兩大重點領(lǐng)域，深化三項水利改革，建立五大體系，制定分期、分步實施方案。

(一)發(fā)展是硬道理，水利建設(shè)要以發(fā)展為中心

發(fā)展是硬道理，以經(jīng)濟建設(shè)為中心這是主旋律，因此，水利建設(shè)要以發(fā)展水利為中心，只有發(fā)展才能支撐和保障全面建設(shè)小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。但是從總體來看，中國水利基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)過50多年的建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，防洪減災體系也初步形成，就防洪減災而言，黃河小浪底和長江三峽水利樞紐建成以后，雖然防洪安全絕不可掉以輕心，但重點應加強非工程措施的建設(shè)。而水資源短缺的嚴峻形勢至今不僅未能緩解，而且形勢越來越嚴峻，解決的難度要比防洪艱巨得很多很多。因此，新建水利基礎(chǔ)設(shè)施，除了像南水北調(diào)那樣的國家級的戰(zhàn)略工程外，增量與存量相比，增量不僅受到若干因素的限制，而且增量已經(jīng)趨于有限，在總量中所占比重只有10%左右，即使供水的增量所占比重也只有20%多。事實表明，發(fā)展的重點一方面要繼續(xù)增加水利基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量，另一方面更要重視存量的質(zhì)量和和效益，實際上鞏固和提高存量的質(zhì)量和效益也是發(fā)展水利。歷史的經(jīng)驗值得注意，20世紀80年代，水利有效灌溉面積增減相抵，徘徊十年就是最好的佐證。

我國水資源短缺已成為未來經(jīng)濟社會發(fā)展的首要制約因素，而我國水資源可開發(fā)利用的有限性和未來開發(fā)新的水源工程的艱巨性都決定了未來水利發(fā)展的中心或主旋律是水資源問題。因此，針對我國水資源緊缺的情況極為嚴重，而水資源利用效率又十分低的現(xiàn)實，水利發(fā)展的戰(zhàn)略重點應當堅持水資源開發(fā)和節(jié)約保護并舉的方針，尤其要把節(jié)約和保護放在首位，努力提高資源利用效率和單方水的生產(chǎn)力，減少廢污水排放量，提高廢污水利用能力，要積極推進資源利用方式從粗放向集約轉(zhuǎn)變，走出一條適合我國國情的資源節(jié)約型的經(jīng)濟發(fā)展新路子。積極推進資源管理方式的轉(zhuǎn)變，建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的集中統(tǒng)一、精干高效、依法行政、具有權(quán)威的水資源管理新體制，以加強對全國資源的規(guī)劃、管理、保護和合理利用，這是未來水利發(fā)展的主旋律。

(二)突出重點，兩類工程是全面建設(shè)小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性工程

1.南水北調(diào)是振興中華民族的戰(zhàn)略性工程

我國水多、水少、水贓是水利的三大災害，這三大災害不僅困攏中華兒女，而且已成為國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量、健康水平與改善生存環(huán)境的首要制約因素。新中國成立50多年來，水利人夢寐以求的三峽、小浪底和南水北調(diào)三大工程，現(xiàn)在從防洪安全戰(zhàn)略的高度，黃河小浪底和長江三峽水利樞紐相繼建成，對中華民族稱之為心腹之患的防洪安全問題應該說有所緩解。但水少與水贓問題至今未能解決。

我國水資源地區(qū)分布極不均衡，水資源總量的81%集中分布于長江及其以南地區(qū)(其中40%以上又集中于西南五省區(qū)如包括廣西就占47%)，這是先天決定的水情。從人均占有量來看，人均占有淡水資源量南方最高和北方最低可以相差十倍。南水北調(diào)東線、中線和西線三條調(diào)水工程不僅僅是為了南北、東西地區(qū)水資源的優(yōu)化配置，緩解我國北方地區(qū)水資源嚴重短缺的形勢，改善北方地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，更為重要的是建立中國戰(zhàn)略水資源的調(diào)控和配置體系和水安全保障體制，是將長江、淮河、黃河和海河四大江河連成全國水網(wǎng)世界規(guī)模最宏偉的戰(zhàn)略資源工程，是解決中國水危機的調(diào)控和配置的戰(zhàn)略性工程，是偉大中華民族復興和保障國家經(jīng)濟安全運行的重點工程，是國家建立戰(zhàn)略資源的儲備工程。從我國目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局來看，京津冀魯豫五省市區(qū)的人口、耕地、糧食產(chǎn)量都分別占全國的22%左右，GDP卻占全國的25%左右，而水資源只占全國水資源總量的2%左右，目前的總供水量約占全國總供水能力的13%左右，就海河而言，近20年增加的供水能力極其有限，水資源與供水能力、國民經(jīng)濟產(chǎn)值與供水能力的巨大反差和嚴重失衡，這是我國華北地區(qū)嚴重缺水的重要原因之一。統(tǒng)計數(shù)據(jù)已經(jīng)表明，南水北調(diào)工程對我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要，尤其是首都北京是中國的政治和文化中心，因此，我們不能只把南水北調(diào)工程看作僅僅是調(diào)水沿線幾個省市的大事，而應當作為全國各省市區(qū)和全國人民的大事。我們必須從國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，必須從保衛(wèi)京津、保衛(wèi)首都安全的高度，必須從保衛(wèi)糧食安全的高度，從維護生態(tài)環(huán)境安全的高度，歸結(jié)起來一句話，必須從拯救黃河、拯救海河、保衛(wèi)國家安全的高度來認識南水北調(diào)工程。用保衛(wèi)首都、保衛(wèi)華北、西北、保衛(wèi)全中國來奪取我國21世紀中葉第三步宏偉目標的實現(xiàn)。

人類的生存在于水，可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于水，生態(tài)環(huán)境建設(shè)的核心在于水，歸結(jié)到一點，人類的安全在于水。為此，2003年聯(lián)合國啟動了國際淡水年計劃，呼吁各國重視淡水短缺問題。許多國家的淡水管理政策與當?shù)貙嶋H情況脫節(jié)，這使得全球淡水短缺問題變得越來越嚴重。因此，提高各國政府及民眾對水資源的重要性以及淡水短缺問題嚴重性的認識，在淡水管理與消費領(lǐng)域?qū)で笮滤悸罚贫ㄐ碌膽?zhàn)略與開發(fā)新的技術(shù)，提高各國民眾參與保護淡水資源的積極性。今年是南水北調(diào)東線和中線全面開工的年代，我們必須讓全國人民都了解它不單純是一項調(diào)水工程，這是今后20-30年內(nèi)國家全面建設(shè)小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的戰(zhàn)略性工程，其深遠的歷史意義和戰(zhàn)略意義遠遠超出了工程本身。中國北方地區(qū)一旦發(fā)生大面積缺水危機，后果是難以設(shè)想的，很可能影響國家現(xiàn)代化的進程。。

當今國內(nèi)外的政治家們都認為，資源是左右世界局勢的重要因素，因此，對中國水資源的狀況必須讓全國人民有一個清醒的認識，讓人們從戰(zhàn)略高度來看待國家建設(shè)南水北調(diào)是國家全面建設(shè)小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和國家安全與社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略資源調(diào)控和配置的戰(zhàn)略性和保障水安全與維護生態(tài)的命脈工程。今年一定要借助聯(lián)合國國際淡水年計劃的啟動，大力宣傳南水北調(diào)工程的戰(zhàn)略意義，確保工程有一個良好的開局，爭取在北京舉辦奧運前首先解決京津水資源短缺的矛盾。總之，南水北調(diào)是21世紀國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項重點戰(zhàn)略工程，水利部門應當以實施南水北調(diào)工程為契機，在治水思路、資源配置、管理體制、投入體制和水價機制上，轉(zhuǎn)變觀念，深化改革，取得新的突破，為國家全面建設(shè)小康社會和基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化做出新的貢獻。

2.西部水利是全面建設(shè)小康社會和國家基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略工程

西部地區(qū)涉及12個省(區(qū)、市)土地總面積占全國71.05%，其中牧草地占金全國97.88%，未利用地占86.7%。西部總面積中，牧草地舌38.23%，林地占17.79%，耕地占7.1%。全面建設(shè)小康社會有三個難點領(lǐng)域：一是從城鄉(xiāng)講難點在農(nóng)村，二是從地區(qū)講，難點在中西部，尤其是西部，三是從民族講，難點在少數(shù)民族和邊遠地區(qū)。這三個難點領(lǐng)域都不僅與水利休戚相關(guān)，而且都集中在西部。國務院西部開發(fā)辦公室己確定六大重點任務：前三項都與水利密切關(guān)聯(lián)。笫一項是突出加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，要達一步加大實施退耕還林的力度，笫二項是繼續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施重點工程建設(shè)。要繼續(xù)加快水利、交通、能源、通信、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。確保到2010年使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得突破性進展。笫三加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，生存條件較差，貧困人口集中，經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，主要受制于水。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善不僅需要大量的水，而且需要大量的清潔能源，這兩者都是改善生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略舉措。水利部黨組提出的以淤地壩為重點的壩系工程建設(shè)、牧區(qū)水利建設(shè)和農(nóng)村小水電代燃料生態(tài)保護工程等三個亮點都是圍繞西部開發(fā)的重點水利工程。加強水利、水電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善農(nóng)村生活生產(chǎn)條件、增加農(nóng)民收入、加快脫貧步伐，改善人居環(huán)境的重要手段，是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、改善大氣污染、保護生態(tài)環(huán)境，這是今后一個時期，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略性舉措。

西部大開發(fā)是中央的戰(zhàn)略決策，在實施中我們要正確處理八個方面的關(guān)系：一是正確處理東中西部的關(guān)系，要鞏固提高東部，積極扶持中部，大力開發(fā)西部。貫徹落實鄧小平同志提出的“兩個大局”思想，俗稱東部“獻血”，中部“造血”，西部“輸血”。二是正確處理政治與經(jīng)濟的關(guān)系，縮小東西部差距，興邊富民，民族團結(jié)，鞏固邊防，穩(wěn)定邊疆，眭鄰友好。三是正確處理資源與經(jīng)濟的關(guān)系，依靠科技，合理開發(fā)，科學配置，節(jié)約高效，有效保護，持續(xù)利用，切忌急功近利，破壞資源，人為加劇生態(tài)環(huán)境惡化。四是正確處理開發(fā)與水的關(guān)系，水既服務于開發(fā)，開發(fā)又受制于水，以水促開發(fā)，以水定規(guī)劃，以水定結(jié)構(gòu)，以水定綠洲，以水謀發(fā)展。五是正確處理生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，預防為主，保護優(yōu)先，要在在保護中求生存、謀發(fā)展，尊重科學，切實做到生態(tài)環(huán)境效益為主，力爭生態(tài)環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益有機的統(tǒng)一。六是正確處理當前與長遠的關(guān)系，當前利益服從于長遠利益，要穩(wěn)步發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)水資源的合理配置和可持續(xù)利用。七是正確處理局部與全局的關(guān)系，局部服從全局，堅持民主集中制，地方服從中央，省區(qū)規(guī)劃服從中央統(tǒng)一規(guī)劃，區(qū)域服從流域，局部利益服從全局利益。八是正確處理人和自然的關(guān)系，堅持人與自然和諧共處與發(fā)展，適應與改造自然相結(jié)合，不違背自然規(guī)律，盲目改變自然。處理好農(nóng)業(yè)林牧與退耕還林還草關(guān)系，嚴禁開墾荒地，調(diào)整農(nóng)林牧結(jié)構(gòu)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，減少耗水量大的作物面積，從自然條件和當?shù)厍闆r出發(fā)，有計劃的將坡耕地退出來，因地制宜，根據(jù)降雨和水源條件，增加覆被率。

(三)深化水利改革，在三個領(lǐng)域要有所突破

從上面的新形勢、新問題、新任務就可以看出，水資源的統(tǒng)一管理及其體制改革、水價改革和投入體制改革直接關(guān)系到21世紀國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和水資源的可持續(xù)利用。

1.水管理體制改革

水管理體制是長期以來難以解決的一大難題。管理體制包括兩個領(lǐng)域，一是水資源的管理體制，二是水利工程的管理體制。去年10月新水法和水利工程管理體制改革實施意見的頒布以后，今年是實施的頭一年，也是關(guān)鍵年。前者的核心是理順水資源的管理體制，后者是建立水利工程管理單位的良性運行機制。因此，我們要以新水法和水利工程管理體制改革為契機，轉(zhuǎn)變觀念，與時俱進，一方面要認真貫徹實施水法。提高貫徹實施水法的法律意識、責任意識和緊迫感，要結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能，依靠科技進步和體制機制創(chuàng)新，按照加強宏觀調(diào)控、依法行政、有效監(jiān)督的要求，突出重點，制定規(guī)劃，有計劃、有步驟地全面推進水法的貫徹實施；另一方面要認真執(zhí)行水利工程管理體制改革實施意見，鞏固提高水利工程質(zhì)量和效益，建立和完善良性運行機制，提提高水利工程的安全保障程度。長期以來我國水利建設(shè)缺乏一個穩(wěn)定的保障機制。主要是水利發(fā)展機制不完善，尤其是在社會主義市場經(jīng)濟體制下，投資體制、水利責任機制、價格機制、激勵機制、監(jiān)督機制、約束懲罰機制都不健全，水價、電價和水利服務價格長期背離價值規(guī)律，至今尚未形成良性發(fā)展機制。因此，要全面深化水利改革，加大改革力度，保障水利事業(yè)的快速發(fā)展。

水是城市的命脈和生命線。水決定城市的規(guī)模，水決定城市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，水決定城市居民的健康水平和生活質(zhì)量，水決定城市的發(fā)展方向，水決定城市的興衰和存亡。總而言之，水是城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，水是城市現(xiàn)代化和城市安全(包括生命、財產(chǎn)、經(jīng)濟社會的穩(wěn)定等等)的首要保障條件。尤其是在水資源緊缺的地區(qū)，水與城市命運的關(guān)聯(lián)尤為突出。

當今世界和平與發(fā)展是世界各國的主題，人類對提高生活質(zhì)量、改善生存環(huán)境的要求越來越強烈。從城市發(fā)展來看，世界各國都主張控制城市發(fā)展的規(guī)模，同時調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加強以水為首的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前水資源短缺和水污染、水環(huán)境惡化問題己經(jīng)成為城市發(fā)展的瓶頸，而我國工農(nóng)業(yè)又正處在調(diào)整結(jié)構(gòu)的時期，因此，控制城市規(guī)模、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、必須解決全國城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理和涉水事務的統(tǒng)一管理問題。

為適應入世，政府機構(gòu)將會繼續(xù)進行改革，行政機構(gòu)改革通常體現(xiàn)國家決策方向，其職能的劃分必然反映國家政策的走向。因此，機構(gòu)改革不是簡單的合并和機構(gòu)的減少，關(guān)鍵在職能的重疊、職能的轉(zhuǎn)變和機構(gòu)的效率。應當按照“小政府，大社會”的原則，在市場經(jīng)濟體制下，確定政府水行政主管部門的職責，把工作的重點放在宏觀調(diào)控上。因此，各級水利部門，各地在機構(gòu)改革時，一切機構(gòu)設(shè)置應服從于兩個戰(zhàn)略高度：一個是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，一個是水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略高度。總之“多龍管水”的時代應該結(jié)束了。統(tǒng)籌考慮水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護和管理，對城鄉(xiāng)水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，嚴格實行統(tǒng)一的取水許可制度，統(tǒng)一管理水量和水質(zhì)，對城鎮(zhèn)防洪、除澇、蓄水、供水、用水、節(jié)水、排水、水資源保護、污水處理及回用、地下水回灌等一體化管理后，為水資源的合理配置和高效利用提供了體制保障。使人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會相協(xié)調(diào)，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障，這是中國國情和水情的需要，在今年機構(gòu)改革時應當本著有利于水資源可持續(xù)利用和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度調(diào)整機構(gòu)的設(shè)置反其職能。

2.水價改革

長期以來，國家水價政策不到位主要是認識不到位，有外部原因，也有內(nèi)部原因，現(xiàn)在是全社會都必須轉(zhuǎn)變觀念的時候了，水不能再喝大鍋水，水不能再作為福利水，水價改革的步伐必須加快。要運用市場經(jīng)濟規(guī)律和經(jīng)濟杠桿運作，但不同行業(yè)的水價，應服從于國家的宏觀經(jīng)濟政策，供水、排水和污水治理回用的價格制定不能由經(jīng)營者單獨制定，水價和收費的制定必須由水行政主管部門和經(jīng)營者根據(jù)國家的宏觀經(jīng)濟政策共同制定，在價格和收費制度上，水行政主管部門要有決策和否決權(quán)。但水價改革要依靠法規(guī)和政策支持，要按照新水法，加快水價改革政策的出臺。要健全和完善水資源有償使用制度。盡快修訂《水資源費征收使用管理辦法》，合理確定征收標準，全面開征水資源費，用經(jīng)濟手段制約用戶隨意取水，濫用水資源。

要按照水利工程管理體制改革實施意見的要求，綜合運用經(jīng)濟杠桿，逐步培育和規(guī)范水市場。按照公益、準公益和經(jīng)營性三類不同的性質(zhì)，制定水利投入、水資源管理、水價、電價、節(jié)水等技術(shù)經(jīng)濟政策。建立鼓勵節(jié)約用水的科學水價制度，促進節(jié)約用水，提高水的利用率，增強全社會的節(jié)水意識；加強水費、電費征收和其它水行政收費管理，管理維護好水利工程，促進水利工程良性循環(huán)。

關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，目前全國還沒有一個規(guī)范性的指導文件。針對目前水資源越來越短缺的現(xiàn)實，水權(quán)轉(zhuǎn)讓問題日益引起人們的關(guān)注。建立水權(quán)理論將成新時期解決水資源的合理配置、高效利用和可持續(xù)利用的一個新的課題，并成為協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)三者用水的關(guān)系而面臨的一個新任務。近幾年來，各地綜合運用經(jīng)濟杠桿，對水權(quán)轉(zhuǎn)讓問題進行了探索，并進行了有益實踐，實踐證明，這是綜合運用經(jīng)濟杠桿在水分配領(lǐng)域的一項重大改革，但在實踐中也出現(xiàn)了一些需要研究和解決的問題。因此，為統(tǒng)一認識，進一步規(guī)范水的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，水利部正在草擬關(guān)于推進水的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見，預計今年下半年可以出臺。

3.投入體制改革

水利發(fā)展受自然地理條件和市場風險的雙重制約，具有投資大，建設(shè)周期長，社會效益高，財務收益低等特點，難以聚集足夠的社會資金進行建設(shè)，加之新中國成立50年來，大量易于實施的水利工程項目、水源地已相繼建成和開發(fā)利用，因此，未來治水工程的成本越來越高，所涉及的社會、經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境問題也越來越復雜。由于缺乏穩(wěn)定的投入機制，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，加之長期以來，歷史欠帳較多，導致水利設(shè)施總量不足，抗御水旱災害能力得不到提高，水利成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。

水利發(fā)展機制不完善。水利發(fā)展機制不活，關(guān)鍵是水利的投資體制，作為公益為主體的水利基礎(chǔ)設(shè)施應當創(chuàng)立和增加水利發(fā)展基金。因此，水利作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，水資源作為國家三大戰(zhàn)略資源之一，國家按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)政策，首先應加大對水利的投入，建立水利發(fā)展基金；第二是水利部門自身要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，突出投資重點，加大對城鄉(xiāng)供水的投資比重；第三是利用國家積極的財政政策，加大利用貸款的力度。

(四)建立五大體系

為提供清潔、安全的飲用水，以保障人民的生活質(zhì)量，為保障食物安全，和社會穩(wěn)定與國家經(jīng)濟運行安全，以及維護生態(tài)與環(huán)境安全。在今后20年內(nèi)，水利應集中力量建立健全和完善五大體系：

一是建立較為完善的防洪安全保障體系，基本保證大江大河大湖和沿海主要防洪保護區(qū)的防洪安全，提高中小河流的防洪標準和抗御洪澇的能力，主要防洪保護區(qū)的防洪標準達到與其經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的標準。

二是建立安全可靠的水資源供給與高效利用的保障體系，加快南水北調(diào)工程建設(shè)，形成水資源合理配置的格局，確保人民生活用水，基本適應國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對水的需求，基本保障糧食的安全生產(chǎn)，逐步改善生態(tài)環(huán)境用水狀況

三是建立有效的水土保持和水資源保護的保障體系，有效控制和減少水土流失及水污染，水環(huán)境惡化趨勢能初步得到遏制，逐步改善山川河湖的生態(tài)環(huán)境。

四是建立較為完善的水管理保障體系，協(xié)調(diào)人水關(guān)系，依法治水，水管理和法規(guī)趨于完善，實現(xiàn)以權(quán)屬為核心的水資源統(tǒng)一管理，保障水資源可持續(xù)利用。

五是建立素質(zhì)比較高的人才隊伍，能力建設(shè)有顯著提高。以精神文明促進物質(zhì)文明、政治文明協(xié)調(diào)發(fā)展。

(五)分期、分步實施方案

中國各區(qū)域之間自然條件差異性較大，經(jīng)濟發(fā)展水平差異也大，因此，對不同地區(qū)以及東、中、西部地區(qū)不同經(jīng)濟地帶，應當有不同的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟政策，分步推進水利現(xiàn)代化建設(shè)。

根據(jù)我國各地區(qū)自然條件和經(jīng)濟社會條件的不同，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，量力而行，統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導，科學論證，突出重點，分類實施，各地都要以自己的實際，確定小康社會和國家現(xiàn)代化的分期發(fā)展水利的目標和任務。

1.分期推進2020年全面建設(shè)小康社會為笫一期目標，水利支撐和保障小康社會的基本標準有五條：防洪減災安全體系比較完善，供水、節(jié)水體系初步形成，水環(huán)境有明顯改善，水管理體制比較完善，管理能力和信息化水平顯著提高。2050年為笫二期目標，國家基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，我國水利現(xiàn)代化水平應相應比較接近中等發(fā)達國家水利現(xiàn)代化當時的水平，其基本標準和安全保障程度是：全面建成安全度比較高的防洪安全保障體系，水資源總供給和總需求實現(xiàn)基本平衡，在滿足經(jīng)濟社會發(fā)展用水需求的同時，將逐步改善生態(tài)環(huán)境用水的需求，形成農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、生態(tài)用水的合理結(jié)構(gòu)和生活、生產(chǎn)、生態(tài)三者用水的合理組成，水管理能力建設(shè)、信息化水平和精神文明建設(shè)都達到較高水平，以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，以水利現(xiàn)代化支撐和保障國家現(xiàn)代化建設(shè)的進程。

2.分區(qū)推進東部沿海發(fā)達地區(qū)2020年率先基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化，繼續(xù)發(fā)揮東部沿海地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展中的帶動作用，水利建設(shè)的著重點以鞏固和提高為主，以提高質(zhì)量和效益為主。中部地區(qū)要發(fā)揮承東啟西，縱貫南北的區(qū)位優(yōu)勢和綜合資源優(yōu)勢，水利建設(shè)以提高和發(fā)展為主，到2030年基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化；西部地區(qū)要以實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略為契機，水利建設(shè)以開發(fā)和保護為主要目標，加快水利建設(shè)步伐，到2050年基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化。屆時全國基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化。

水利是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施，是國家糧食安全、水安全、生態(tài)與環(huán)境安全；是國家安全與社會穩(wěn)定、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要支撐和保障的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。全面建設(shè)小康社會和國家基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，水利面臨著新的形勢和更高目標和任務。因此，各級水利部門要以十六大精神為指針，在鄧小平理論和“三個代表”重要思想的指引下，堅持精神文明和物質(zhì)文明兩手抓。21世紀世界都面臨水危機問題，中國更不例外，但如何緩解水危機絕不能就水論水，也不能只局限于水利行業(yè)部門就水部署水利工程，中國水的問題必須放到整個國民經(jīng)濟的大系統(tǒng)中，放在經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，擺在國家安全和社會穩(wěn)定的安全高度來認識和解決水危機問題，簡言之，必須從國家宏觀決策的高度，由國家進行統(tǒng)籌規(guī)劃。認清形勢，面對問題，調(diào)整思路，制定發(fā)展戰(zhàn)略，突出重點，積極推進各項水利改革，采取分期、分步實施的步驟，要以與時俱進的精神，在改革和發(fā)展方面有所創(chuàng)新和突破，只有充分發(fā)揮水利的基礎(chǔ)、命脈和安全保障作用，努力開創(chuàng)水利工作新局面，才能在全面建設(shè)小康社會和國家基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中發(fā)揮支撐和保障作用并作出新的貢獻。