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一、國土的安全度

中國不是一片樂土，從有文字記載以來就充滿了災難的描述，經常遭受天災人禍之擾。至今為止，雖然進行了大規模的水利建設但我國仍然是受各種自然災害嚴重威脅的地區，國土安全度依然較低。自然災害依然是制約我國經濟發展的主要因素。

地球北緯10°~50°是受季風影響，洪澇災害十分頻繁的地區。我國主要江河都受東南季風和臺風的影響，常在春夏之季產生重大洪水災害。洪水是威脅我國大部分地區的主要自然災害。

我國七大江河都可能發生重大的洪水災害。長江流域在2000年來共發生大水災200余次。1931年大水，水淹六省，淹死14.6萬人，1991，1996，1998連續發生大水災。黃河自公元前206年到1938年的2245年中，決口泛濫年份有413年，有六次大改道。淮河從1901年至1948年全流域發生較大水災42次，1991年淮河、太湖流域洪水造成2100億元損失。海河流域在50年代也是我國洪澇災害最嚴重的地區，1939年大水使900萬人受災，1963年大水也造成了嚴重損失。松花江遼河水系在解放以來曾多次發生重大洪水災害，特別是1998年松花江，嫩江大水超過了百年一遇，對大慶油田及廣大松嫩平原造成嚴重威脅。珠江1915年大水使6000萬人受災，死傷十余萬人。1994，1996，1998年大水都造成嚴重損失。1996年大水使柳州市98%城區被淹，最大水深達10余米。進入90年代以來，洪澇災害幾乎連年發生，由其造成的經濟損失由90年代初的600億元/年增加到98年的2500億元/年。約占GNP的3%左右。而同樣位于北緯10°~50°區域內的日本為0.2%，美國為0.08%。我國有2/3的資產、1/2的人口、1/3的耕地處于受洪澇災害威脅的洪泛區內。可以說七大江河撫育了中華民族，也成為中華民族的心腹之患。

除洪澇災害之外，我國還位于環太平洋、歐亞大陸橋的地震活躍地帶，西南、東北、新疆、華東都經常發生較大規模地震。臺風、暴潮、干旱、冰雹、凍害、蟲害、森林火災等都時有發生。盡管新中國成立以來進行了大規模的防災減災工作，但各種自然災害對我國經濟發展的威脅依然十分嚴重。每年因災死亡人口達數千人。展望未來，環顧我們的生活環境，到處充滿危機，存在各種潛在的威脅。

（一）目前我國正處于城市化的高速發展期。城市化造成自然災害頻發，同時城市化使城市人口和資產增加速度極快，城市自然災害所造成的損失將隨之遞增。

1.城市化改變了水文下墊面的特征，不透水面積增加，地表徑流量增加，城區內澇災害加劇。

2.地下水補給減少，加之超采地下水，造成地下水位下降及地面沉降，排水困難，也導致洪澇災害加劇。

3.城市內對交通、水、電、煤氣、信息、通訊網絡系統的依賴增強，一旦因災使網絡破壞，將導致大面積城區癱瘓。

4.現代城市地下設施增加，成為洪澇災害中最易受災的薄弱環節。

5.老城區大部分選擇在較安全區域，新開發區大多位于災害風險較大地區。如低洼易澇地區，或泥石流溝口區域。

（二）由于經濟的迅速發展，人類活動區域擴大，一些公路、鐵路、住宅不得不建在地質條件惡劣，泥石流、崖崩、滑坡等地質災害高風險地區。因而近年來由地質災害所造成的傷亡和經濟損失也逐年增加，如上所述，隨城市化的發展，這種災害的損失還將快速增長。

（三）我國有堤防23km，但防洪標準較低，而且由于長期投入不足，年久失修，隱患較多。我國有15m以上大壩8400余座，但許多中、小型水庫為50年代修建，經40余年使用，已進入事故多發期，而且勘測、設計、施工中存在問題較多，有1/3為病險庫，近20年來平均每年潰壩200余座。

（四）由于毀林開荒，水土流失加劇。如長江流域水土流失面積已由50年代的36萬km2，增加至80年代的56萬km2。年土壤侵蝕總量達22.4億t。水土流失造成河、湖、水庫淤積，洪水位不斷抬高，泛濫致災的危險增加。

（五）我國至今有2000萬人口生活在蓄滯洪區內，尚有數百萬人生活在大江大河的洲、灘之內。而且由于管理失控，這些區域內的財產及人口增加較快。如黃河北金堤滯洪區內有人口150萬，資產近百億。蓄滯洪區一旦投入使用可能產生較大的損失，難以使用。而且洪水對這些區域內居民的生命財產構成極大威脅。

（六）近年來農民收入迅速增加，不斷翻建新房。由于多數房屋追求外觀投入，在結構抗震，耐淹等方面考慮不足，一旦遭遇地震、洪水災害，其潛在危險也較大。地方自建的橋梁發生重大事故的案例也在不斷增加。

（七）我國對自然災害的風險管理方面較落后，居民對周邊環境的災害風險了解不足，缺少必要的防災減災知識，缺少災害應急訓練，在遭遇重大災害時往往缺少抗御能力。

綜上所述，可以說我們的國土是危機四伏、安全度不高。歷史上由于各種天災人禍導致餓殍遍地，滿目荒涼，民不聊生，社會動亂乃至政權更迭的悲劇時有發生。可以說提高國土的安全度是擺在我們面前最迫切、最重大的課題。

二、國土的舒適度

中國不是一片凈土。污染、生態破壞等問題日益嚴重。我們在追求舒適生活的同時，又對我們的基本生活環境造成重大破壞。舒適生活的標準是什么？首先是我們的生活環境應當使人類的感官產生快感，能看到的是青山綠水，五彩繽紛，生機盎然，古樸自然的外部世界；能聽到的是蟲叫鳥鳴等大自然發出的優美旋律；能聞到的是草木花香，清新的空氣；能感覺到的空氣和水的涼爽舒適；能品嘗到的是沒有污染的水和食物。

要獲得這種舒適感，最首要的是有清新的空氣、干凈的水，足夠的森林和綠地，保持有生物多樣性的良好生態環境和適宜的人居環境。但是現實的世界正朝著與我們的期望相反的方向發展。

（一）水系污染日趨嚴重，我國水系有一半以上遭受嚴重污染；太湖、滇池、巢湖等靠近城市的湖泊都出現富營養化；渤海灣等近陸海域污染嚴重，發生赤潮面積不斷增加。

（二）森林面積不斷減少，如長江流域的森林覆蓋率古代為89%，唐代為80%，宋、元時代為60%，明、清時代為40%。解放初期為20%，近來為10%。黃土高原古代森林覆蓋率高達69%，目前不足9%。

（三）森林的減少導致水土流失加劇。土地沙漠化，特別是熱帶雨林的不斷消失，使生物多樣性急劇減少。

（四）草原地區的過度放牧，使草場退化，土地荒漠化。

（五）大量水利工程的修建，使河道連續性、水陸連續性破壞，使大部分水生生物無法繁衍，水生物大量滅絕。

（六）海河、黃河等北方河流先后斷流，成為季節性河流，對生態及下游地區經濟發展造成嚴重威脅。

（七）黃、淮、海平原地下水位大幅度下降，海水入侵地下水，加之地下水污染，對地下水資源造成嚴重威脅。

（八）城鄉垃圾增多，城市廢氣、噪聲污染，城市水面、綠地不足等城市環境問題，大多數城市變成生態系統最脆弱的“城市沙漠”。

（九）由于燃燒廢氣的大氣排放，酸雨、溫室效應、臭氧層破壞等跨越國界的廣域環境問題日益嚴重，雨林消失、森林枯萎、土壤及湖泊酸化、荒漠化、海平面升高等問題對全球構成威脅。破壞國土舒適度的問題不勝枚舉。隨環境及生態狀況的惡化，愛滋病，變異病毒流感等各種流行病應運而生，對我們的生命乃至人類的進化構成重大威脅。

三、國土整治成為焦點

國土整治主要是對我們所生活和居住的環境進行綜合治理，使我們的生活環境更安全、更舒適。國土整治的內容包括：

治山：對可能威脅人類安全的山體崩塌、滑坡進行治理，開展荒山綠化，保護天然林等；

治水：對江、河、湖的建庫、筑壩、護坡、疏浚，提高防洪標準；

治沙：對靠近沙漠地區的農地或公用設施采取保護措施，防止沙漠延伸，減少土地沙化，增加沙漠植被等；

治坡：對水土流失嚴重的坡地、溝谷開展水土保持及攔沙，防止大滑坡及泥石流的產生；

營林：從保護水源、防止水土流失、阻擋風沙等目標出發，大面積植樹造林；

海岸整治：保護海岸免受侵蝕，防御風浪、暴潮、海嘯等自然災害，創造優美的海濱環境等；

地面沉降控制：對沿海地面沉降嚴重地區控制開采地下水，防止海水入侵地下水，并通過回灌等措施，控制地面沉降。對已產生沉降地區采取排澇措施；

廢礦處理：對可能造成污染的礦渣、礦坑廢水進行處理，封閉危礦，對采礦塌陷地區進綜合整治；

農田建設：減少農田災害風險，確保農業豐收；

國土減災建設：提高國土抗御各種自然災害的能力，如洪水、地震等；

國土生態環境保護：控制國土的污染，保護生物多樣性。

根據國家的經濟實力，以及民眾對生活環境不斷提出的新要求，國土整治方面還可能會不斷出現新的內容和整治標準。

98年大水所反映出的問題主要還是我國國土整治缺少總體規劃，各行業各行其是；國土生態環境狀況惡化。導致洪水災害放大；國土整治投入不足，防御災害標準低。

對于災后重建。國務院提出了“封山育林，退耕還林；平垸行洪，退田還湖；以工代賑，移民建鎮；加固干堤，疏浚河道”的32字方針。這32字方針所講的就是針對洪水的國土整治的基本內容，講到了山、湖、河、人四個方面。這一方針也是對過去錯誤行為的糾正，在調整人與自然的關系方面邁出了主動的一步。

應當說在認識人與自然的關系方面，通過98大水，人們的思想有了飛躍的提高。無論是高層的決策，還是媒體的導向都納入了科學的軌道。為保持社會的可持續發展，需要加強國土綜合整治，以提高國土的安全度及生態環境質量。國土整治要尊重自然規律，使人類與自然能長期共存。

四、國土整治要以流域為單位

中國國土遼闊，有960萬km2。國土整治從何入手呢？首先應強調以流域為單位的國土整治，大流域又可以分成若干小流域。因為流域可視為天、地、生系統中的基本單位，每一流域都保持有相對獨立的天、地、生特點。

天是指該流域的天文氣象條件，包括陽光、風、雨、雷電、霜、雹、宇宙射線、磁暴、星體間的引力……。地是指地表層的地形、地貌、地質構造、巖石、土壤、冰川、河流……。生是指由該流域所具有的天、地條件所形成的獨特生物群體特征。流域的生態特征是由天、地特征所決定的，而地學特征除瞬間突變外是相對穩定的，只有天象特征始終不停地在變動，地學特征的變化一種是地質構造引起的突變和由于風蝕、雨淋所引起的緩慢變化。對于強烈的地質構造運動人類無法控制，巖石的風化也在所難免，唯一可以控制的是水土流失現象，而水系是以流域為單位的，因此國土整治也應以流域為單位。

流域的生物圈基本上已經適應了天、地環境，但若遇到天、地環境的異常變化將會給生物圈、包括人類在內帶來一定的災難。以流域為單位的國土整治首先要確定整治目標，包括生態目標、環境目標、國土開發利用目標、社會經濟目標等，其中還需要研究流域內的國土人口承載力。

國土整治的首要課題是如何搞好流域內的水土平衡，即通過合理的水資源調控，使需水的地理范圍內都能實現較好的生態環境和較大的經濟效益。

由于近代交通、經濟條件的進步，流域已由過去較封閉的狀態變為開放狀態。因此在制定國土整治計劃時雖然強調以流域為單位，但也應當將流域視為開放系統，充分考慮與流域有關的行政圈、經濟圈之間的相互交流及其對本流域生態、經濟環境的影響。

五、國土整治需要綜合規劃

國土整治是一項長期而艱巨的任務，涉及到水資源、土地資源的開發利用，國土生態環境的保護，經濟產業結構調整，人口控制計劃等多方面內容。過去的國土規劃多從資源角度出發，以經濟發展為主線，忽略了對生態、環境方面的協調規劃，導致生態與環境方面出現諸多問題。國土綜合規劃應當研究以下一些問題：

（一）流域生態系統保護：要針對流域的天象、地學條件的基本特點，研究本流域生態系統的變遷和現狀。確定生態系統的保護目標及修復生態系統的具體計劃表，對其可行性及其效益進行充分的論證。計劃內容應包括山地生態系統、草地生態系統、水生生態系統、濕地生態系統、農村與城鎮人口生態系統、海濱生態系統等。

（二）流域水資源開發利用：首先要調查流域內水資源開發利用的現狀及存在的問題。在進行水資源供需平衡時應考慮生態用水，即維持森林、草場等需水量，保持一定的地下水位所需水量。在制定農業供水計劃時，要考慮到水土平衡條件，避免土地沙漠化和鹽堿化。在制定城市供水計劃時應當以形成節水社會為前提。

（三）流域水土流失控制：對流域內水土流失現象進行調查，對泥石流多發地區、坡地耕種區、風蝕和水蝕嚴重地區要制定相應的整治計劃。增大流域內對降雨的調蓄能力，延長雨流在流域內的滯留時間，增加雨水的地下滲透，其中包括利用水塘、水田、洼地對雨水進行調蓄的計劃等。這類水塘同時具有防洪、除澇、養殖、環境等多方面效益。

（四）流域內社會可持續發展規劃：以流域內水、土資源為制約條件，根據本流域內資源、技術優勢、交通、經濟實力及產業特點，制定可持續發展規劃，包括人口承載力及人口控制計劃，人居環境及消費水準，產業發展及產業結構調整。同時要充分考慮上述人類生產生活活動對環境、生態方面的壓力，如超出環境及生態保護目標所能允許的范圍就需要調整人類活動計劃，而且絕對不能破壞水土平衡條件。社會的可持續發展就是求得經濟發展與人口、資源、環境的協調。

（五）國土安全與防災系統建設：當天象、地學條件發生異常變化時，對人類社會及生態系統會造成破壞性的影響。因此建設包括工程措施和非工程措施在內的防災系統，對于提高國土的安全度，減輕自然災害對人類社會和生態系統所造成的災害性影響具有重大意義。如對森林火災、洪水、地震、干旱、臺風等重大自然災害的監測、預報預警預防、搶險救災、災后重建等多方面進行管理，特別是對居民點、重要公共設施要優先提高其安全度。

應當說形成國土綜合整治規劃需要多學科的專家合作，如生態、地理、農業、水利、地質、經濟、林業、遙感等眾多學科。這樣的規劃不同于以往任何一個行業部門的規劃，它需要由國家組成綜合專家組，站在更高的層次上重新認識我們的國土環境，重新規劃我們的生產生活方式。同時這一規劃要作為國家發展的指導原則，納入經濟計劃以保證實施。

六、國土整治任重道遠

國土整治是關系到國家能否實現可持續發展的長久之計。不僅要使我們這一代人能生活在一個安全、舒適的環境之中，而且讓我們的子子孫孫都能生活在一個穩定或者日益改善的環境之中。由于目前生態和環境方面都存在較多的問題，因此從現在開始就應當抓緊國土整治。但是也應當意識到國土整治任重道遠，不是短期內就能見效的，是需要持續幾代人，甚至十幾代人的努力才能完成的千秋大業。盡管如此，任何一個有遠見的決策者都應當負有歷史的責任，為民族的繁榮昌盛擔起當代的重任。

例（一）關于提高大江大河的防洪標準

98洪水之際，兩江大堤險象環生，其中一個重要原因就是江堤防洪標準偏低。我國堤防長度約28萬km，江河干堤約6萬km，但防洪標準一般只有10年~20年一遇，有的甚至更低。災后在中央的決策下各地都在抓緊堤防修復和建設，提出建設100年一遇，甚至200~300年一遇標準的大堤，這顯然是將問題看得過于簡單，忽略了我國的國情。

1.目前我國還不具備將江河干堤都提高到100年一遇以上標準的實力。這可以作一個簡單的比較，日本的14萬km的大小河流，當前的防洪標準大河為30~40年一遇，小河為5~10年一遇，其治理目標為農村段50年一遇，城市段100年一遇。目前每年投入治河的費用約50億美元，經8個治水五年計劃，達到標準的不足40%，可見其艱巨。因此，在制定江河防洪標準時應當冷靜地根據我國實際情況確定。

2.從投資效益來看，江河防洪標準不宜過高，而且以逐步實施為宜。修建堤防不是標準越高越好，修建堤防也不是要求其永遠不發生泛濫，其標準要通過精細的投資效益評估來確定。一般來說標準越高的投資，其發揮作用的機會越少，大部分是處于資金積壓狀態，而且在豐水期后往往會進入枯水期，一次性的大量資金投入并不合理。如海河流域在1963年大水之后，于1964年開展大規模水利建設，之后就出現30年枯水期，這些投入大部分沒有發揮作用。因此明智之舉應當是國家制定穩定的治河計劃，逐年投入，分輕重緩急逐步提高防洪標準。這樣作既減輕國家財政壓力，在經濟上也最合理。

3.堤防標準的確定應由流域總體規劃確定，地方不能各行其事。江河的防洪標準是上、下游相互關聯的，上游標準低就意味著下游標準高，反之亦然。任何一段提高了防洪標準，其他河段的防洪標準就會降低。比如松花江邊哈爾濱市的防洪標準現狀是北岸50年一遇，南岸100年一遇，但其前提是上游防洪標準極低，農村段只有10年一遇左右，因此遭遇大洪水，上游早已決堤，才能保證哈爾濱市的安全；如果上游都提高到百年一遇以上，哈爾濱市就難保安全。堤防的防洪標準必須針對明確的保護對象，根據其重要性確定不同的防洪標準。

例（二）水土流失嚴重區域植被的恢復

我國森林的減少到目前狀態一般是經歷數百年，甚至千年以上人為砍伐破壞的結果，因而一旦造成嚴重水土流失要恢復也是極其困難的，要經歷幾百年的時間才能奏效。日本琵琶湖西部有十余平方公里的水土流失區，其森林植被在七百年前營造京都時被砍光。為治理這一地區，持續了一百年時間才初見成效，號稱“一棵樹一萬美元”。而植被的恢復到形成松軟的涵水層仍需很長時間，才能起到涵養水源，減少水土流失的功效。退耕還林也是一項十分艱巨的任務，不可能期望在短期內見到效果。

其它如荒漠治理、海岸整治等都是十分艱巨的任務，需要投入大量人力、財力才能完成，當代人很難享受其成果，是“前人栽樹，子孫乘涼”的造福后代工程。

七、結語

98洪水引起了我們對人類與生存環境的思考，本是作者思考的總結。值得慶幸的是舉國上下已意識到國土綜合整治的重要性，國務院關于災后重建的32字方針明確了當前國土整治的方向。以此為開端。我們國家在國土整治方面將納入一個更科學的軌道。