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摘要:依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案的通知》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等部委也開始積極探索標(biāo)準(zhǔn)化改革途徑，印發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化改革指導(dǎo)意見、構(gòu)建強制性標(biāo)準(zhǔn)體系，開展強制性標(biāo)準(zhǔn)研編和編制。文章系統(tǒng)分析了強制性條文實施上存在的問題，明確了水利行業(yè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的涵義，以全文強制性標(biāo)準(zhǔn)《水利水電工程設(shè)計技術(shù)規(guī)范》為例，探討了強制性標(biāo)準(zhǔn)的編制原則，提出了編制強制性標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞:水利;強制性條文;強制性標(biāo)準(zhǔn);監(jiān)管;建議

2015年國務(wù)院印發(fā)的《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》(國發(fā)［2015］13號)將整合精簡強制性標(biāo)準(zhǔn)、強化強制性標(biāo)準(zhǔn)管理作為深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革的重要舉措，標(biāo)準(zhǔn)化工作迎來了改革發(fā)展的新時期。針對工程建設(shè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化工作，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《深化工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化工作改革意見》(建標(biāo)［2016］166號)，提出要加快制定全文強制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。今后全文強制性標(biāo)準(zhǔn)將取代現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中分散的強制性條文。［1］水利工程建設(shè)強制性條文已經(jīng)實施了20多年，極大地保障了工程建設(shè)質(zhì)量和安全。當(dāng)前，我國發(fā)展已進入新階段，安全發(fā)展要貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。新階段的經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和安全發(fā)展對水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提出更高的要求，以更好支撐高質(zhì)量水利工程建設(shè)。

1強制性條文現(xiàn)狀及存在的問題

1.1實施背景

2000年，國務(wù)院了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》，對工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的實施與監(jiān)督提出了具體要求。強制性標(biāo)準(zhǔn)是必須執(zhí)行的，一旦違反規(guī)定就要受到相應(yīng)的處罰。該條例打破了傳統(tǒng)的單純依靠行政管理保證工程建設(shè)質(zhì)量的做法，建立了新的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度，是一種行政法規(guī)與技術(shù)法規(guī)相結(jié)合的創(chuàng)新模式。［2］為貫徹落實《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》，水利部了2000年版《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文》(水利工程部分)。強制性條文的也是我國政府加入WTO后，努力與國際慣例接軌的體現(xiàn)。

1.2實施現(xiàn)狀

水利工程建設(shè)強制性條文是源于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、又嚴于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的具有法規(guī)性質(zhì)的重要技術(shù)文件，是政府監(jiān)督管理的技術(shù)法規(guī)。水利行業(yè)的強制性水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以黑體字為標(biāo)識，黑體字是強制性條文。含有強制性條文的水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)即為強制性水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，黑體字以外的條款屬于推薦性條款。自2000年開始實施水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文，提升和保障了水利工程建設(shè)質(zhì)量，目前已陸續(xù)出版了2004、2010、2016和2020版。

1.3強制性條文邏輯性

強制性條文分散在水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)單行本，通過匯編摘錄的方式按照專業(yè)進行排列，形成了現(xiàn)行的水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文，條文之間的邏輯性不夠強。因此在執(zhí)行的時候，不僅要理解每條強制性條文的含義，還要結(jié)合強制性條文出處，系統(tǒng)考慮原標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)條款，做到全面理解和實施。

1.4強制性條文實施中存在的問題

水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量多，不可避免的存在部分內(nèi)容重復(fù)交叉，部分強制性條文在內(nèi)容上也存在重復(fù)交叉現(xiàn)象，尤其是地質(zhì)勘察、勞動安全、環(huán)境保護等內(nèi)容重復(fù)交叉較多。有些強制性條文內(nèi)容表述過于寬泛，缺乏可操作性。在內(nèi)容上，環(huán)境保護方面的強制性條文已不能滿足當(dāng)前生態(tài)文明的要求。比如，勞動安全章節(jié)的欄桿蓋板等防護措施、爆破安全、安全距離等內(nèi)容存在較多重復(fù)，有些前后表述方式存在差別，也容易造成誤解。

2水利行業(yè)全文強制性標(biāo)準(zhǔn)

2.1強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

2017年頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)化法》)(主席令第七十八號，2017年)第十條規(guī)定:“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強制性國家標(biāo)準(zhǔn)。強制性國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院批準(zhǔn)或者授權(quán)批準(zhǔn)。法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定對強制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。［3］很多學(xué)者認為強制性標(biāo)準(zhǔn)只有強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，這種觀點是不全面的。在中國法制出版社出版的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法釋義》明確做出了解釋，《標(biāo)準(zhǔn)化法》中的法律、法規(guī)和國務(wù)院決定對強制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。即環(huán)境保護、工程建設(shè)、食品安全、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域的強制性國家標(biāo)準(zhǔn)或強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或強制性地方標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)有模式管理。［3］早在《標(biāo)準(zhǔn)化法》頒布以前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會已達成共識，工程建設(shè)活動與產(chǎn)品生產(chǎn)和質(zhì)量監(jiān)管存在較大差別，現(xiàn)行的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系和管理體制更合理，因此，目前工程建設(shè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)層級、管理體制保持不變。［4］水利工程屬于工程建設(shè)領(lǐng)域，可以制定強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和強制性地方標(biāo)準(zhǔn)。2019年的《水利標(biāo)準(zhǔn)化工作管理辦法》對此進行了明確。“國家標(biāo)準(zhǔn)分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。法律、法規(guī)和國務(wù)院決定規(guī)定的工程建設(shè)、環(huán)境保護等領(lǐng)域，可以制定強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。”

2.2強制性標(biāo)準(zhǔn)涵義

《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》(國發(fā)［2015］13號)和2017年頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》對強制性標(biāo)準(zhǔn)做出了解釋，即強制性標(biāo)準(zhǔn)是保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術(shù)要求。《深化工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化工作改革意見》(建標(biāo)［2016］166號)指出強制性標(biāo)準(zhǔn)具有強制約束力，是保障人民生命財產(chǎn)安全、人身健康、工程安全、生態(tài)環(huán)境安全、公眾權(quán)益和公共利益，以及促進能源資源節(jié)約利用、滿足社會經(jīng)濟管理等方面的控制性底線要求。［1］水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文的涵義是直接涉及人的生命財產(chǎn)安全、人身健康、水利工程安全、環(huán)境保護、能源和資源節(jié)約及其他公眾利益，且必須執(zhí)行的技術(shù)條款。建標(biāo)［2016］166號文提出的強制性標(biāo)準(zhǔn)涵義將“國家安全”調(diào)整為“工程安全，公眾權(quán)益和公共利益，促進能源資源節(jié)約利用”等詳細要求，與水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文的涵義也高度統(tǒng)一。因此相比《標(biāo)準(zhǔn)化法》，對于水利工程而言更具實際意義。水利行業(yè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的涵義采用建標(biāo)［2016］166號中強制性標(biāo)準(zhǔn)的涵義更為準(zhǔn)確，更符合水利工程建設(shè)的要求。

2.3水利強制性標(biāo)準(zhǔn)改革探索

自2015年標(biāo)準(zhǔn)化工作啟動改革以來，水利部積極探索強制性標(biāo)準(zhǔn)改革模式，以現(xiàn)行強制性條文工作為基礎(chǔ)，經(jīng)專家論證提出了強制性水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)框架，計劃在水資源、水利水電工程規(guī)劃設(shè)計、建造、運行安全、水工金屬結(jié)構(gòu)、防洪治澇、農(nóng)村水利、農(nóng)村水電及水土保持等方面編制強制性標(biāo)準(zhǔn)。本文以水利水電工程規(guī)劃設(shè)計領(lǐng)域的全文強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《水利水電工程設(shè)計技術(shù)規(guī)范》為例，重點分析編制強制性標(biāo)準(zhǔn)的原則與思路。2018年，水利部正式啟動了《水利水電工程設(shè)計技術(shù)規(guī)范》的制定工作，由水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院主編，聯(lián)合長江設(shè)計公司、中水北方公司和中水東北公司共同編制。編制組總結(jié)了歷年強制性條文審查與檢查的經(jīng)驗與教訓(xùn)，研究確定了編制原則:①強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的是控制性底線，是必須滿足的最低要求;②條文內(nèi)容注重可執(zhí)行性、可檢查性;③避免過于寬泛、空洞、難以定量的規(guī)定。分析明確了強制性的內(nèi)涵和使用要求，強制性標(biāo)準(zhǔn)不能獨立指導(dǎo)工程設(shè)計，必須和其他推薦性標(biāo)準(zhǔn)配套使用。系統(tǒng)梳理了強制性標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容來源:①來源于現(xiàn)行強制性條文;②按照強制性要求對現(xiàn)行規(guī)范中的條文進行改寫;③結(jié)合工作實踐新編部分強制性技術(shù)條款。為避免各強制性標(biāo)準(zhǔn)間存在重復(fù)規(guī)定，編制組曾向水利部主管部門建議要合理劃分強制性標(biāo)準(zhǔn)范圍和邊界，避免重復(fù)規(guī)定。

3相關(guān)配套制度

為規(guī)范和加強水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文管理工作，提高水利工程建設(shè)質(zhì)量，保障工程安全，2012年12月16日，水利部印發(fā)《水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文管理辦法(試行)》，共有32條。明確要求水利工程建設(shè)項目管理、勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測、運行以及質(zhì)量監(jiān)督等工作必須執(zhí)行強制性條文。［5］該管理辦法對推動強制性條文實施和監(jiān)督發(fā)揮了巨大作用。在全文強制性標(biāo)準(zhǔn)編制過程中，應(yīng)盡早修訂《水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文管理辦法(試行)》，形成《水利行業(yè)強制性標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，建立相應(yīng)的工作機制，并對執(zhí)行、監(jiān)督檢查相關(guān)配套措施予以規(guī)定，確保強制性條文與強制性標(biāo)準(zhǔn)有效銜接。強制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)法規(guī)，在標(biāo)準(zhǔn)層級上處于頂層，應(yīng)加強強制性標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，嚴把質(zhì)量關(guān)，增強強制性標(biāo)準(zhǔn)的嚴肅性和權(quán)威性。頒布后建立強制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的反饋機制，加強標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)督工作。

4結(jié)論

文章通過分析強制性條文的有效性、邏輯性、實用性以及強制性標(biāo)準(zhǔn)的編制原則、定位、配套管理制度等方面存在的問題或建議，得出下列結(jié)論。(1)強制性條文在20余年的實施過程中，對保障水利工程建設(shè)質(zhì)量和安全起到了積極作用，但有些強制性條文內(nèi)容表述過于寬泛，缺乏可操作性。(2)水利行業(yè)可以制定強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強制性標(biāo)準(zhǔn)的涵義采用建標(biāo)［2016］166號中強制性標(biāo)準(zhǔn)的涵義更合適。(3)強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的是控制性底線，必須注重可執(zhí)行性、可檢查性。強制性標(biāo)準(zhǔn)之間應(yīng)避免重復(fù)規(guī)定，合理劃分適用范圍和內(nèi)容邊界。水利行業(yè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的編制和頒布是落實《標(biāo)準(zhǔn)化法》、全面依法治國的重要舉措，在“放管服”改革，權(quán)力下放的背景下，更要強化監(jiān)督、監(jiān)管。強制性標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)法規(guī)，是推薦性標(biāo)準(zhǔn)、團體標(biāo)準(zhǔn)的“上位法”，是實施政府監(jiān)督、監(jiān)管的重要依據(jù)。水利強制性標(biāo)準(zhǔn)將為踐行“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”提供更好的標(biāo)準(zhǔn)支撐，能更好保障新時代水利事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和安全發(fā)展。

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作者：王化翠 王龍 王志強 單位：水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院