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水利事業單位分為行政執行、社會公益（包括純公益性、準公益性）和開發經營三類。不同類別事業單位財務管理、核算的重點和要求不同，其內部會計控制重點、目標、內容和方法也有所差異，大型純公益性及準公益性事業單位具有事業單位的典型特征，即使用公共財政資金，經營性資產較少，財政預算資金是事業單位資金來源主體。我們可以把事業單位資金來源分成三類：一類是財政預算安排，二類是單位的對外創收，三類是單位股權投資形成的股權收益。按照目前政策要求，后兩類也必須納入單位部門預算，即全部定性為財政資金，加強對這兩類資金的收支管理與內部控制已成必然。

一、目前事業單位內部會計控制現狀

1．制度建設

2000年7月《中華人民共和國會計法》頒布實施，首次以法律的形式對內部控制做出相應規定，2001年6月財政部《內部會計控制規范——基本規范》《內部會計控制規范——貨幣資金》，2003年2月財政部《內部會計控制規范——采購與付款》《內部會計控制規范——銷售與收款》，上述關于內部控制的法律、政府文件、規章的適用范圍包括事業單位在內，但側重點放在企業，國家尚沒有關于事業單位的內部會計控制制度，關于事業單位內控制度的理論研究也比較少。因此，事業單位的內控制度在體系上與企業相比有較大差距。

2．事業單位內部會計控制存在的問題

從對事業單位內控會計制度認識、建立和執行的實際狀況看，總的來說還是較好的。表現在會計基礎工作規范扎實，會計人員素質較高，管理程序嚴格，政策性規章制度貫徹執行得較好。但是，尚普遍存在以下問題：

（1）用一般財經規章制度代替內控制度

水利事業單位的一些專項經費（如防汛費、歲修費、水利基金等）管理制度、辦法等僅就其開支范圍、標準加以限制，它只能規定財政資金使用的方向，并不能解決單位的資金安全性。

（2）用經驗代替內控制度

經驗認為事業單位經濟業務簡單，運轉環節少，只要用老實可靠的人，一切都萬事大吉。其實，內控制度的出發點是通過專門辦法建立一套防范機制，而不是單純靠會計人員的個人經驗、素質或職業道德來保證會計資料和單位資產的安全完整。

（3）缺乏一定的約束力

重大事項決策和執行程序有一定隨意性，部門預算在實際執行中約束力度不夠，存在“重大無標準”“決策無民主”現象。其深層次原因是事業單位強調上下級行政關系和不核算經濟效益。

二、事業單位內控制度模式分析

1．內部會計控制機制分析

機制是一個系統，而且這個系統內部各個要素之間是互相聯系、互相制約的，從這點說，事業單位內控制度要發揮現實作用，必須形成機制，使一個單位內控制度達到較為理想的標準。

（1）內部控制一般結構

內部控制結構是內部控制機制的“硬件”，沒有結構便不成機制，也不能發揮控制作用。為了表述方便、直觀，我們建立一個關系式：

內部控制結構＝控制環境＋會計系統＋控制程序

其中控制環境指對建立或實施某項政策發生影響的各種因素，它應該包括內控手段、技術賴以依存和運行必要的環境。它反映了管理者和其他人員對控制的態度、認識和行動。內部會計控制必然要受到組織結構、職工的勝任性和誠實性等因素影響，所以我們把“控制環境”列入控制結構。需要說明3點：一是周圍環境不能無限擴大，應該界定在單位力所能及的可控制范圍之內，否則，設計出來的內控制度就難以操作實施以及評價；二是即使在單位力所能及的可控制范圍之內，但與內控制度無關的周圍環境也不應包括在內；三是事業單位內控環境受其上級主管部門影響較大。

會計系統指會計核算和會計監督的業務活動方法程序。事實上，會計系統本身就具有很強的內控作用，但有一定的局限性，主要表現在事前控制作用差，對事中和事后有較強的控制作用，所以會計制度代替不了內控制度。

控制程序指管理者制定的方針政策、程序，用以保證達到內控目的，事業單位內控程序通常較少考慮成本效率制約而把嚴密性、復雜性放在首位。

以上三者的關系是：“控制環境”是“會計系統”和“控制程序”的基礎，“控制環境”和“控制程序”是“會計系統”的保障。根據事業單位特點，“控制程序”應該成為內控結構的主線。

（2）內部控制方式

內部控制方式包括內控機制運行的基本原理和基本的控制手段、技術和方法。

基本原理有以下幾點：第一，內部會計控制應當約束單位內部涉及會計工作的所有人員，任何人都不得擁有超越內部會計控制的權力；第二，內部會計控制應當涵蓋單位內部涉及會計工作的各項經濟業務及相關崗位，并應針對財務處理過程中的關鍵控制點，落實到決策、執行、監督、反饋等各個環節；第三，內部會計控制應當保證單位內部涉及會計工作的機構、崗位的合理設置及其職責權限的合理劃分，堅持不相容職務相互分離，確保不相容機構和崗位之間權責分明、相互制約、相互監督；第四，內部會計控制應當隨著環境、單位業務、管理要求的變化而變化。

基本原理是和內控方式、方法、技術、手段緊密聯系在一起的。一般來說事業單位有以下幾種內控手段：

①不相容職務相互分離。職務和崗位相關聯，職務和權力責任不可分離，因此，兩種或兩種以上職務必須在不同崗位、人員之間分開，每一個具體職務也必須明確劃定其對應的責任權力范圍，這是形成制衡機制的核心手段。

②授權批準。單位內部各級管理層必須在授權范圍內行使職權，經辦人也必須在授權范圍內辦理業務。

③會計系統。會計的基本職能是反映和監督，監督和控制在本質上是一致的，會計系統采取了一系列特定程序，從而成為強有力的內控手段。

④預算。部門預算現在已經成為事業單位財務管理的重要制度，而且帶有極大強制性和約束性。幾乎可以說，部門預算是事業單位特有的核心內控手段之一，原因是：第一，企業雖然也有預算并且也是控制手段，但其內涵和事業單位的部門預算相差很大。事業單位的部門預算既與國家財政預算相聯系，又對單位的全年財務收支有硬性約束。第二，事業單位資金定性為財政性，也就是說，事業單位收支的依據是經過批準的預算，預算規定了單位支出方向和支出規模水平，所以預算是內部控制的手段。部門預算經過幾年的試行基本形成了一套嚴格程序和系統，主要表現在預算編制、上報、批準、執行、分析、檢查、考核各個環節環環相扣。

⑤內部報告。

⑥集體決策。我們把集體決策明確作為內部會計控制的手段，是基于理論和實踐的總結和創新，從理論上說，經濟事項事前決策是內控制度里的控制點之一。經濟事項決策是上級或法律賦予單位領導人的權力，即單位領導人的一種職務行為，就內控機制而言，每一種權力不但要接受縱向制約（單位內部上下級），同時也要受到橫向制約（單位領導班子成員之間），這時集體決策就成為橫向制約的重要手段。在實際操作中，不一定每一項經濟決策事項都必須經集體決策，可以按照重要性原則規定一個數額起點，對于金額起點以下的經濟決策事項實行其他控制辦法。

2．內控制度局限性分析

任何內控制度都存在著一定的局限性，根據事業單位管理、核算上的特點，充分分析這些局限性并加以預防，可以對內控制度的執行過程補充和完善。

（1）成本限制

一般來說，內控成本應小于風險或錯誤可能造成的損失和浪費。但是對于事業單位而言，資金來源為財政性資金，成本、效率又沒有硬性考核指標，違紀違規是財務管理的大忌，所以，事業單位內控成本因素的局限性較小。但有些費用如防汛費對使用的時效性要求很高，如果控制程序太復雜可能會帶來嚴重后果。

（2）串通舞弊

不相容職務分離可以避免單獨一人舞弊行為，但在利益驅使下，當兩人或更多人合伙可以繞過控制。

（3）人為錯誤

如果相關人員粗心大意、理解錯誤、判斷失誤等也會造成失控。雖然目前事業單位的經濟業務與企業相比較為簡單，而且人員素質相對較高，發生人為錯誤的概率會少一些，但在實際工作中，仍然要謹慎選擇從業人員，把好入口關，同時要做好相關人員的教育培訓，提高他們的職業道德、能力和職業判斷水平。

（4）越權插手

一般而言，低層次的相關人員如果越權繞過控制程序容易加以制止，但較高層次相關人員一旦越權插手，內控制度本身也受到考驗。堅持“預算控制”和“集體決策”制度，會使這方面的局限性大大降低。

綜上所述，水利事業單位財務管理和會計核算中的內部會計控制制度需要利用機制、系統的觀點來對其進行探討、研究和實踐，設計出一套符合事業單位實際、科學、有效的內部會計控制制度。