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2000年7月財政部、國家計委、農業部《關于取消農村稅費改革試點地區有關涉及農民負擔的收費項目的通知》指出：“根據國家商品價格管理目錄和國務院頒布的《水利產業政策》的有關規定，水利工程水費已經轉為經營性收費管理，凡目前仍將水利工程水費作為行政事業性收費管理的，要根據上述規定轉為經營性收費管理，按實際供水量和規定的水費標準收取，嚴禁按田畝或人頭強行向農民攤派等不規范的收費行為，以減輕農民負擔。”這說明水費的性質已發生根本性變化。2001年12月底財政部、國家計委《關于將部分行政事業性收費轉為經營服務性收費（價格）的通知》中，再次明確將水利工程水費轉為經營服務性收費，納入價格管理。

根據河南的實踐，我們對全省水利工程水費由行政事業性收費轉為經營性收費的情況進行了問卷式的普遍調查，并對安陽紅旗渠灌區和南陽鴨河口灌區的水費改革情況進行了實地調研。通過調研，基本了解了河南省目前水費轉為經營性收費存在的困難和問題，以及水費管理和計收方面的情況。

一、目前河南省水費管理的現狀

從這次調查的情況看：就水費性質而言，全省18個省轄市中，有13個市對水利工程水費完全作為行政事業性收費管理，有5個市對部分水利工程水費仍作為行政事業性收費管理，另一部分已轉為經營性收費。廳直屬6個水管單位水利工程水費全部作為行政事業性收費管理。水價標準大多執行或參照執行豫價費字〔1997〕091號文件規定的標準。農業水價：按用水量計收的，每立方米收0．04元；按基本水費加用水量計收的，基本水費每畝每年收4．5元，另加實際用水量，每立方米收0．26元。工業水價：消耗水每立方米收0．2元，貫流水和循環水每立方米收0．03元。城鎮生活用水：由水利工程提供城鎮自來水廠水源并用于居民生活的，每立方米收0．08元。有些省轄市依據豫價費字〔1997〕091號文件精神，結合當地經濟、氣候、水源和農業自然條件等出臺了地方性的實施意見，水價制定得更為切合實際。

從水費計收方式來看：工業和城鎮生活供水，大多由水管單位與用水戶簽訂供用水合同，由水管單位依合同直接供水和收費，結算較為及時，收繳率也比較高，平均在80％以上。農業水費計收方式比較多，有委托鄉鎮（財政所或農經站）代收的，有依靠農民用水者協會計收的，有水管單位直接向用水戶或村組計收的，也有將水費計收作為承包指標由水管單位與單位職工或社會人簽訂承包合同收取的，但以委托鄉鎮代收者居多，而成立農民用水者協會的地方，水費計收率較之以前有較大提高。如南陽方城農民用水者協會成立以后，水費收取率比原來提高了1倍。總體而言，農業水費的收繳率不如工業水費。

從水費的管理使用方式看：全省18個省轄市，完全由水管單位自主管理使用的有7個市，其余各市中，水管單位自主管理和由財政專戶管理的各占一部分。省直屬5個水管單位（白龜山、陸渾、白沙、人民和豫東局）除豫東局在財政預算管理上為全供單位，水費由趙口和新三義寨兩個分局分別收取自主管理外，其余4個水管單位，其水費收支都是由財政廳在年初核定收支計劃，按計劃上交或享受補貼，計劃外部分自主使用。從使用的收費票據看，凡把水費仍作為行政事業性收費的地方和單位，使用的票據大多是從財政部門領取的行政事業性收費收據，水費已轉為經營性收費的地方和單位，大多使用從稅務部門領取的經營性發票，也有部分灌區經當地稅務部門同意，印制了水費專用發票。

從稅收方面看：水費作為行政事業性收費管理的地方和單位沒有涉稅問題，水費已轉為經營性收費的地方和單位，有上交增值稅和所得稅的（如駐馬店和安陽的部分水管單位），也有依據有關稅收政策辦理了營業稅免稅手續的（如南陽鴨河口灌區管理局）。

從會計核算角度講，大多數水管單位都執行了財政部1994年修訂，要求1995年元月1日起實行的《水利工程管理單位財務會計制度》，但很多單位執行得不徹底、不全面，主要表現在沒有足額提取折舊，沒有進行全成本核算，公益性支出和經營性支出沒有分開核算，分開核算的單位，公益性支出也很難或根本得不到補償。

二、目前水費計收使用管理方面存在的主要問題

水利工程水費的計收管理和使用是關系水利工程安全運行，水管單位生存發展和水利基礎產業地位穩固和發展的大事，近幾年來，適應社會主義市場經濟的要求，許多地方和水管單位在這方面進行了積極的探索，也取得了一定的效果，積累了一定的經驗。但總的來講，水管單位還不適應市場經濟的要求，在水費計收、管理和使用方面還存在不少問題，主要表現在以下幾個方面：

一是水費由鄉鎮代收，存在搭車收費和截留挪用問題，影響水管單位收入和農民用水積極性。

二是用水秩序混亂，行政干預較多。

三是水費收支核算方面，沒有足額提取折舊，一方面影響供水成本的測算，另一方面也影響水利工程的更新改造。

四是水費使用受到限制，工程維護受到影響。

三、水費由行政事業性收費向經營性收費轉化的困難和問題

1．水利工程管理單位的角色轉換問題

行政性收費具有無償性，事業性收費也具有社會公益性和行政管理的約束性。因此，水費在作為行政事業性收費管理的情況下，水費的收取具有一定的政府行為，也可以說是政府職能的延伸，帶有較強的行政色彩。在水費轉為經營性收費管理的情況下，雖然水利工程管理單位收費主體地位沒有變，但收費行為卻轉變為企業行為和市場行為。正因為如此，一些水管單位認為水費性質變化以后，自身不再具有政府職能和行政色彩，由于公益性設施補償無來源，水價不到位，水費收取率低，再加上對市場化經營缺乏信心、經驗，因而主觀上不愿轉變；客觀上，由于連年虧損，經濟力量薄弱，轉為經營性收費后，害怕增加稅費支出，無能力也不愿轉變。從調查情況看，多數單位積極要求轉變水費性質，但也有一些單位畏縮不前，因此盡快轉換角色，確立市場觀念、服務意識尤為必要，但由于許多水管單位承擔著社會公益職責，這種角色轉換不可能像企業一樣完全和徹底。水管單位對這兩方面都要有足夠的認識。

2．影響財政收入問題

水費作為行政事業性收費時，許多地方財政部門把水費作為預算外收入，專戶管理，調劑使用。水費轉為經營性收費后，不再作為財政資金，財政無法管理，更無法調劑使用，影響當地財政收入。關于水費性質問題，除國家三部委在《通知》中明確外，財政部在對遼寧省財政廳《關于請明確水利工程水費為預算外資金的請示》函復中明確指出：水利工程水費已轉為經營性收費，不宜作為預算外資金納入財政專戶管理。河南省財政部門對國家三部委文件不僅不予轉發，而且在頒發2001年度行政事業性收費目錄中再次將水利工程水費列入其中。上行下效，給市以下財政部門造成錯覺，造成在水管單位較多、水費收入較多而財政困難的地方，財政部門對水費轉為經營性收費不予配合甚至設置障礙。

3．供水成本補償和水價調整問題

從理論上講，行政事業性收費雖然也有成本，但收費本身不以補償成為必求，也不以盈利為目的，因為它具有公益性。但水費轉為經營性收費后，商品生產的屬性要求供水必須進行全成本核算和補償，也只有全成本核算，制定合理水價，水管單位取得穩定的收入才能生存和發展，水利工程才能得以及時維護而安全運行。關于補償問題，國務院頒布的《水利產業政策》規定：甲類水利工程項目的運行維護管理費由各級財政預算支付。國家計委《關于改革水價促進節約用水的指導意見》也規定：用于社會公益性的成本費用由各級財政預算支付；用于生產經營性的成本費用通過制定商品價格予以補償。而實際情況是公益性耗費，財政不予補償，現行水價僅為其生產成本的30％～60％。水費轉為經營性收費后，水管單位一方面成為市場主體，要參與市場競爭，另一方面，又沒有產品定價權，而價格主管部門因種種原因制約著水價，使水價不能到位，這對水管單位確實是一個挑戰。

4．供水計量和水費計收問題

國家三部委《通知》明確要求：“水費要按實際供水量和規定的水費標準收取，嚴禁按田畝或人頭強行向農民攤派等不規范的收費行為，以減輕農民負擔。”河南省的灌區絕大部分是計劃經濟時期建設的，當時農村是清一色的集體經濟，土地數百畝甚至上萬畝連片耕作和灌溉，只在干渠或支渠一個出水口計量供水量即可，水費由鄉村集體上繳。而在實行聯產承包責任制的今天，土地被切塊分給一家一戶經營，多則十幾畝，少則一二畝，直接供水到各家田地，向每家每戶收費，就必須大幅度增設計量點和計量設施，而在目前的經濟技術條件下又顯然是不現實的。這樣計劃體制留下的灌區建管體制與市場經濟條件下的土地經營模式形成矛盾，對水費改革也造成一定困難。因此將水費轉為經營性收費決不是一個簡單的管理方式變化，它對供水管理體制的改革將起重要作用，能否將水費轉為經營性收費落到實處，改革計量手段和收費管理都很重要。

5．公益性支出補償問題

水費轉為經營性收費后，水管單位的公益性收支和經營性收支必須嚴格區分，各自單獨核算。但在目前公益性支出很難甚至根本得不到補償的情況下，水管單位即使將兩種支出分開核算，也只能用有限的經營性水費收入擔負起兩種性質的支出，這無疑會使水管單位的經營更加困難，這是影響水費性質轉變和水費改革的一個大問題。

6．涉稅問題

水費作為行政事業性收費的情況下，不交稅，水費轉為經營性收費后，有些地方和水管單位對經濟稅收政策研究得不透，上交了一些流轉稅。在水價不變的前提下，水管單位的水費收入不但沒增加，反而因交稅而下降了，這使一些水管單位誤認為水費轉經營性收費不但不能增加收入，反而增加了經濟負擔，影響單位收益。

四、對水費由行政事業性收費向經營性收費轉化的幾點建議

1．充分認識水利工程水費轉為經營性收費管理的必要性和緊迫性

第一，國家預算制度政策要求我們盡快將水費轉為經營性收費管理。國家預算管理制度改革很重要的一條是改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。該制度實施后，單位只能有一個收入賬戶，并且一律要上繳國庫，納入財政預算統一安排，單位不能抵支，單位需要的開支編報計劃由財政部門核批，由國庫統一辦理支出。這樣單位對行政事業性收費的使用將毫無支配權。

第二，國家稅費制度政策要求我們盡快將水費由行政事業性收費轉為經營性收費。

國家稅費制度改革尤其是農村稅費政策改革今年要進一步擴大試點，改革是大勢所趨，勢在必行。稅費制度改革很重要的一點是要逐步取消和減少行政事業性收費項目，用稅收來規范收費行為，以便于國家財政預算收入的集中統一管理。

第三，2000年12月底財政部、國家計委《關于將部分行政事業性收費轉為經營服務性收費（價格）的通知》中明確規定，水利工程水費已由過去的行政事業性收費轉為經營性收費，并要求從2002年6月起執行，充分說明了這項工作的必要性，同時也增加了執行的緊迫感。

2．水利工程管理單位要積極適應市場經濟的要求，加快角色轉換

水費轉為經營性收費后，水利工程管理單位要完成兩個角色的轉換：一個是從管理者向管理經營者的轉變，一個是從社會事業主體向市場競爭主體的轉變。強化市場觀念和服務意識，真正把水作為商品，把供水作為提供商品和服務來經營。

3．各級水行政主管部門要依據有關政策、法規，積極向財政部門反映并尋求建立水管單位公益性支出的補償機制

建立水管單位公益性支出的補償機制既是建立水利良性運行機制的一個重要方面，也是水利工程水費向經營性收費轉化所必需的經濟條件。各級水行政主管部門要依據《水利產業政策》《水利工程管理單位財務制度》和本省有關水費計收等有關政策、法規、制度，積極而充分地向財政部門反映水利工程的社會公益性和這種支出補償的必要性、緊迫性，力爭逐步建立和完善水管單位公益性支出的補償機制。

4．做好清產核資、資產評估和供水成本測算等基礎工作

無論是貫徹落實《水利產業政策》的規定，還是從水的供求關系分析，今后幾年水價的調整都是必然的，有些嚴重缺水的地方，水費轉為經營性收費后在政府定價的幅度內，水管單位也許還會被賦予水價小幅度調整的權力。因此，水管單位要認真做好清產核資、資產評估工作，按照《水利工程管理單位財務制度規定》，足額提取折舊，全面、準確地核算供水成本，為調整水價提供真實可靠的成本數據。

5．認真研究經濟、稅收政策，積極爭取稅收優惠政策

水費作為行政事業性收費時，屬預算外收入，不存在涉稅問題，水費轉為經營性收費后必然會涉及到稅收問題。水利工程主要由國家投資建設，水管單位作為這部分水利國有資產的管理經營者，在開展供水經營并獲益的前提下，向國家繳納稅金是理所應當、義不容辭的。但目前水利作為基礎產業還相當薄弱，水利仍屬國家重點發展和扶持的行業，國家在稅收政策上也會有一些行業差別。各級水利部門和水利工程管理單位都要認真研究經濟、稅收政策，積極向物價、稅務部門反映現行水價構成中未包含稅金的情況，爭取并充分發揮稅金等有關優惠政策的作用，以促進水利事業的發展。

6．加大水商品意識的宣傳，為水費改革創造良好的社會環境

水費轉為經營性收費后，通過水利工程提供的水將真正成為商品。其實，早在1992年，國家物價主管部門已將水利工程供水列入重工商品的目錄，1994年，財政部頒發的《水利工程管理單位財務制度》，將水利工程水費列入水管單位的生產經營收入。國家三部委《通知》和財政部對遼寧省財政廳的復函，以及國家計委、財政部在最近關于水費轉為經營性收費的通知中進一步明確了水利工程水費轉為經營性收費不再納入財政預算專戶管理。但水是商品的觀念還遠未得到廣泛傳播，即便在水利系統內部也并非人人對水商品的觀念有深刻的認識。因此，水利部門要通過電視、廣播、報紙、雜志等多種媒體以多種方式向全社會廣泛宣傳水商品觀念，水管單位本身尤其要強化這種觀念，為水費改革創造良好的社會環境。

7．水費改革宜扎扎實實，穩步推進

水費改革不僅是水利部門自身的事情，它還涉及到財政、稅收、物價、工商等許多部門，最重要的是它關系到水管單位的發展，關系到整個水利事業的發展。因此，我們對這項改革既要積極又要穩妥，要認真總結經驗、教訓，在積累經驗的基礎上，扎扎實實，穩步推進；同時，要走出去，虛心學習其他省市在這方面的先進經驗。

8．水質問題不容忽視

水費轉為經營性收費后，水利工程供水成為真正的商品，就如同商店的百貨用品一樣，以質論價是人們選購商品的重要標準。水管單位作為水商品的供應者，更應該重視商品的質量問題。