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中國是一個農業大國，特點是人口多、耕地少，水旱災害頻繁，水資源供需矛盾尖銳。全國有13億人口，約占世界人口的20％，人口密度是世界平均的3倍，其中8億多是農民；耕地面積13004萬hm2，占世界耕地總面積的10％左右，人均耕地0.1hm2，是世界人均耕地的1／3，屬于世界人均耕地最少的國家之一；灌溉面積5501萬hm2，人均灌溉面積僅為0.04hm2；水資源總量2.8萬億m3，居世界第四位，但人均水資源量僅為世界人均的1/4，為世界上13個缺水國家之一；受季風氣候影響，降水量時才分布極不均勻，造成水旱災害頻繁，總體上呈南澇北旱的格局。

中國人口、耕地、氣候、水資源等自然條件，決定了中國農業必須走灌溉農業的發展道路。灌溉在中國農業生產中的地位十分重要，每年灌溉面積上生產的糧食占全國總量的3/4，生產的經濟作物占90％以上。中華人民共和國成立以來，全國建成各類水庫8萬多座和抽排水站數十萬座，初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了5600多億m3的年供水能力，其中農業用水占70％，農田灌溉用水又占農業用水總量的90％，其中大型灌區（2萬hm2以上）402個，中型灌區（660～20000hm2）5600個左右，其余為小型灌區（660hm2以下），約1000萬處。灌溉事業取得的巨大成就，為保障中國農業生產、糧食安全以及經濟社會的穩定發展創造了條件。

進入21世紀，隨著我國經濟社會的迅速發展，人口增長，水、土資源的供需矛盾日益尖銳，灌溉面積和用水量的增加將受到嚴重的制約，因此，農業發展只有立足現有土地和水資源，通過完善灌排系統，改進和加強灌溉管理，節約用水、高效用水，實現從傳統粗放型灌溉農業向現代節水高效灌溉農業的轉變。

1中國灌溉管理

1.1灌溉行政管理體制

中國灌溉管理在行政上是由各級政府的水行政主管部門負責。水利部是中央一級的水行政主管部門，主要負責農業灌溉的行業指導以及宏觀管理。市（地區）水利局或縣水利局負責大多數灌溉工程的管理，受益范圍跨兩個市以上的大型灌溉工程直接由省水利廳管理。

中國的大中型灌區大多數采用專業管理與農民集體管理相結合的管理形式，即由同級人民政府成立灌區專管機構，如灌區管理局等，負責支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理；支渠以下由受益戶推選出來的支斗渠委員會或支斗渠長進行管理，支斗渠委員會或支斗渠長受灌區專管機構的領導和業務指導；小型灌區基本上采取農民集體管理，即由受益戶直接推選管理委員會或專人進行管理。見圖1。

圖1我國灌溉管理形式

1.2灌區的民主管理

灌區在專業管理機構的統一領導下，實行民主管理。灌區經過民主協商選舉代表，成立灌區代表會，代表中一般包括用水戶代表、管理單位代表、地方政府代表和有關部門的代表，代表一般任期3～5年。灌區代表會是灌區的最高權力組織，每年至少召開一次，聽取專管機構工作匯報，審查灌區的長遠規劃、年度計劃、經費預、決算等重大事項。灌區代表會通過協商產生灌區管理委員會，是灌區代表會閉會期間的權力機構，代行灌區代表會的一切職權。支渠以下至田間的灌溉工程管理出灌溉管理站、斗渠斗長及灌溉委員會負責。鄉、村集體管理的小型灌區則出受益戶直接推選委員會進行管理；農戶自建自用或幾戶農民合作興建和使用的小塘、池、井等工程，由農戶自己管理。這些民主管理形式與國際上受到重視的用水戶參與灌溉管理有相似之處。但由于過去中國長期受計劃經濟影響，造成灌區管理權力過多地集中在專管機構，灌區管理委員會作用沒有得到充分發揮，農民參與程度較低。

1.3農業灌溉有關的法律、政策

主要有：《水法》、《農業法》、《農業技術推廣法》、《小型農田水利和水土保持補助費管理規定》、《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》、《灌區管理暫行辦法》等。

1.4灌溉管理的改革

1978年以米，經濟體制改革逐步深入，在灌溉管理體制和機制改革方面，我們一直因地制宜地進行了多種形式的探索，特別是在加強民工管理、調動集體和農民參與灌溉管理的積極性、提高灌區管理水平和管理效率方面做了很多的嘗試。目前主要有四種形式：

（1）承包責任制。這是把土地承包責任制引入到水利行業的一種形式。在這種體制下，灌區管理的部分職能實行了責任承包，支渠以下和田間工程的灌溉管理承包給了一個小組或個人，有不少地方采用公開競價承包的方式（基層干部習慣稱之為拍賣）。小型灌溉工程的管理實行整體承包。

（2）租賃制。把具有一定經營性的水利設施的經營管理權租賃給個人（一定的年限），這種形式多限于小型灌溉工程。

（3）對經營性較強的鄉村生活供水設施采用股份合作制組建實體，按企業辦法經營。

（4）把支渠或斗渠以下工程及管理權移交給受益農戶，組建用水戶協會。灌溉專業管理機構負責骨干工程的管理，資產所有權歸政府。斗渠以下工程交給用水戶協會管理，田間工程的資產所有權和經營管理權歸用水戶協會，用水戶協會是具有法人地位的服務型社會實體。它與灌區管理單位是水的買賣關系，而不是上下級關系。

通過多年來的實踐，以上幾種改革方式在不同地區都取得了較好的效果。這幾種形式的共向之處是引入了激勵機制、競爭機制、補償機制等市場經濟活動的基本原則，而且在擁有者或參與者取得經營管理或使用權后，不僅在經濟上享有受益權、在用水上享有一定的優先權以外，同時要承擔相應的管理、維修、養護義務，并要遵守相應的約束機制，保證用水和收費的公開公平。

2中國用水戶參與灌溉管理

2.1用水戶參與灌溉管理試點情況

中國在全面推動經濟體制改革的過程中，對灌溉管理的改革做了大量的探索。20世紀90年代中期以來，我國結合大小型灌區更新改造和續建配套工作，在世界銀行和國際灌排組織的支持下，開展了“用水戶參與灌溉管理”的改革試點。目前，中國有19個省、80多個灌區開展了試點工作，共組建農民用水戶協會約1000多個。我們的指導思想是“結合中國國情，吸收借鑒國際先進經驗，創造有中國特色的‘用水戶參與灌溉管理’模式”，把工作重點放在支渠以下渠道，按渠系組建農民用水戶協會。

2.2用水戶參與灌溉管理的做法和經驗

（1）籌建農民用水戶協會。首先對灌區農民及鄉、村、組工部進行廣泛宣傳發動，共同認識和明白建立農民用水戶協會的目的、意義、方法和步驟。然后由灌區管理單位向當地政府出具申請報告，取得政府同意。

（2）編制灌區改革方案。一般采用“港區管理單位＋用水戶協會＋用水戶”的模式。即骨干工程歸灌區管理單位管理，支渠（不含支渠）以下歸用水戶協會管理，減少行政干預。用水戶通過協會實現自主管理、良性運行。建立起一種新型的供用水關系。

（3）成立用水戶協會。用水戶協會代表人數一般以用水組為單元，每個用水組最少一名代表，53hm2以上可以出2名，100hm2以上可以出3名。代表組成用水戶協會代表大會，代表大會要有3／4以上的代表出席，代表大會選舉產生協會主席和執委會，并表決通過協會章程和工程管理、灌溉管理、水費征收、財務管理等制度。協會要到民政部門登記注冊，成為具有民事地位的集體法人，受法律保護。用水戶協會成立流程見圖2。

圖2用水戶協會成立流程

（4）用水戶協會的運行管理。用水戶協會的運行管理各地在實踐中創造了許多做法和經驗，一般包括：

①制定執行細則。見圖3。

圖3用水戶協會運行管理執行細則

②一般成立灌溉服務小組或工程維護小組等。

③實行水務公開。用水量指標公開、水價格公開、實用水量公開、財務帳目公開。用水戶協會向用水小組公開，召開會議并在顯要地方張榜公布。用水小組向用水戶公開并在顯要地方公布用水戶的用水、收費情況。

2.3用水戶參與灌溉管理的成效

（1）調動了農民自覺維護管理的積極性，加強了支、斗渠以下工程的管理。

（2）減少了中間環節，避免了各種不合理負擔和收費，保護了農民利益。

（3）降低了水價成本，明顯提高了水利用效率。

（4）按量收費，收費到戶，減少了用水糾紛，提高了管理水平。

2.4用水戶參與灌溉管理的優點

（1）用水戶參與灌溉管理保證了支渠以下水利設施的所有權與使用權歸全體受益農戶所有，與原體制容易接軌，大多數農民能夠接受。用水戶協會是一個集體的概念，能更有效地保證各用水戶享受公平、合理的灌溉排水服務。

（2）用水戶協會是具有法人地位的社團組織，其工作具有長期性、連續性和計劃性，不會出現短期行為。

（3）用水戶協會容易與地方各級政府機構協調，并得到廣大用水產的信賴。

（4）用水戶參與灌溉管理有利于田間工程的維護和改造。

（5）用水戶參與灌溉管理的核心是參與，參與的過程就是監督的過程。用水戶協會不僅要監督水管單位的行為，還要接受政府、水管理單位的監督，更重要的是接受農戶的監督。

2.5需要注意的幾個問題

（1）用水戶協會人員素質教育問題。由于大多數農村經濟、文化比較落后，加之受傳統習慣的影響，用水戶協會從主席到工作人員的基本素質急需培訓提高。內容包括：法制教育、灌溉業務培訓、服務意識和服務觀念的教育等。今后要采取多種途徑，加大培訓教育的力度，不斷提高協會人員素質。

（2）用水戶參與灌溉管理的配套政策問題。用水戶參與管理的改革涉及農村管理和經營中的許多方面，需要政府出臺相關的法律和政策規定，目前水利部正在研究起草加強用水戶參與管理的政策文件。

（3）盡快配套完善灌溉工程問題。就是不能把破損的工程設施交給用水戶自己修復、完善。由于歷史原因，相當多的現有工程設施完好程度低，影響了用水戶協會的建立。今后要結合全國大型灌區續建配套與節水改造項目、農業綜合開發項目、節水灌溉項目，加大對灌溉工程的投入。

（4）協會規模問題。中國農戶經營土地規模太小，一個支渠的用水戶協會常由幾百乃至上千個農戶組成，選舉、協商等工作量繁雜，影響了效率，有時也影響了民主管理的效果。今后要在總結各地經驗的基礎上，針對我國具體情況，研究相應的辦法。

2.6用水戶參與灌溉管理工作的展望

推行用水戶參與灌溉管理，是當今國際上特別是發達國家在灌溉管理方面的通行做法和潮流，是成熟的經驗。用水戶參與管理在中國的試點也取得了較好成效。中國已經加入WTO，政府職能將做較大的轉變，這將為灌區逐步建立在政府公共財政扶持和宏觀指導、監督管理下，實現自主管理、民主管理和良性運行機制的形成創造有利的政策條件。近幾年國家對大中型灌區的更新改造和續建配套建設也為灌溉管理改革提供了良好的工程條件和物質基礎。今后，我們應繼續加大改革的力度，以改革來保障改造的成果和灌區的持續發展；在大中型灌區，結合中國具體實際，大力推行用水戶參與灌溉管理的改革，探索有中國特色的用水戶參與灌溉管理的模式。