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1水電資源開發權有償轉讓過程中出現的有關問題

1．1投資者與當地居民之間的矛盾

進入2001年，浙江省有關小水電的水事糾紛明顯增多，電站業主與當地居民間的矛盾沖突加劇．這些矛盾大致可以劃分為以下四種類型：（1）老百姓預料電站建成后由于水庫回水將造成上游村鎮防洪標準降低，要求停建電站，如泰順鳳香潭水電站、天臺大港電站等；（2）由于引水發電預計會造成對下游居民和環境用水的負面影響，引起老百姓的不滿，如景寧的景潤電站、永嘉張溪電站等就屬這種情形；（3）業主一味追求經濟效益，置有關法規于不顧，造成村民與投資業主處于矛盾的對立面，如青田縣巨浦電站業主改變縣政府有關部門批準的方案，變技改為異地重建，實施跨流域引水，導致當地居民強烈不滿，要求政府部門主持公道，維護老百姓的權益；（4）村級班子內部矛盾引起電站建設工程被迫中止．

上述這四種情況只是表面現象，因為它們之間不是孤立地存在的，其內在的經濟動因是一致的，所有矛盾都是電站的預期收益分配方案引起的，矛盾的幾方都知道電站是經濟效益明顯的企業，都想利用各種與電站相關的因素，取得水電資源開發權，或電站效益的分配權和處置權．其結果是影響電站的建設進程，導致“投資”和“精力”的損失．

1．2投資者之間的矛盾

資源開發權獲得的機會不均、股份分配不公引起糾紛，如黃巖柔極溪和望春電站的矛盾是由于當地村政府所占股份比例偏低引起的，景寧縣林圩電站是兩個投資者爭相投資，造成群體性事件，嚴重影響工程施工進程，造成的經濟損失重大．為了減少矛盾，讓人人都有機會參與水電開發，浙江省個別市（縣）率先實施資源的市場配置，對開發權實行有償轉讓．如，飛云江流域的珊溪壩后一級電站，總裝機3000kW，開發權實行公開拍賣；云和縣金坑口水電站開發權在縣政府的主待下按660萬元價格實行協議轉讓；麗水市政府分別以160萬元、74萬元、65萬元價格協議轉讓三溪口水電站、外雄水電站、五里亭水電站等．

1．3政府與投資者之間的矛盾

作為政府主管部門的浙江省水利廳已將小水電資源開發權的管理納入其日常工作范圍．

2001年8月，浙江省水利廳召開全省小水電工作會議，會議認為，小水電資源開發權的有償轉讓是市場經濟發展的需要，是小水電發展中的制度創新，充分體現了公開、公正、公平的原則，有利于提高資源配置效率．2001年8月29日，浙江省水利廳下發《關于加強小水電建設項目前期工作的通知》，通知著重強調小水電政策處理工作和對加強小水電資源及其開發權轉讓行為管理，項目建設引水首先要滿足當地鄉村人畜飲用水、農業生產用水和必要的生態環境用水，處理好居民與投資者的利益關系．積極探索開發權有償轉讓機制，有償轉讓所得歸國家所有，以充分體現水電資源國家所有性質，建立一種公平、公正、公開的水電資源開發市場機制．前者體現了水電開發中當地居民的權益保障，后者則是國家利益的體現．

2001年12月，浙江省水利廳確定松陽、遂昌等縣為全省水電資源及其開發權管理的試點縣．松陽縣政府出臺了《加強自然資源開發權管理辦法》，并以松政發［2001］98號文轉發了縣水利局《松陽縣水電資源開發權管理辦法（試行）》，明確從2001年9月1日起凡該縣境內水力資源開發權均實行有償轉讓，獲得開發權的單位、個人應按有關規定辦妥審批手續；并在規定期限內（兩年）實施開發，超過期限未開發的項目由縣政府收回其開發權．開發權允許有償轉讓，但事先需經水行政主管部門審批同意．遂昌縣人民政府也已頒發《遂昌縣水電資源開發管理暫行辦法》，于2002年2月11日起施行．

2新制度經濟理論及其對現實的闡述

上面三種現象實際上反映了三對矛盾，即投資者與當地居民、投資者與投資者、投資者與國家之間的矛盾．浙江省經濟的市場化和民營化程度比較高，由于利益驅動，市場主體之間的矛盾沖突也在所難免，正是這種矛盾的運動更進一步推動了浙江經濟發展和社會的進步．下面用制度經濟理論來闡述利益主體之間的這些矛盾及政府在制度創新中哪些方面應有所作為，哪些方面應有所不為．

2．1新制度經濟理論

新制度經濟學主張經濟學應該研究人在現實生活中的本來面目，也即現實中的人性，它假定“經濟人”行為具有三大特征：（1）“經濟人”追求自身利益最大化；（2）“經濟人”行為的有限理性；（3）機會主義行為傾向．由于“經濟人”的這三個假定，所以社會需要設定各種制度安排（如人與人之間的契約、國家的規章制度、法律等），以便約束人的行為，從而抑制機會主義行為傾向，同時減少由于不完全理性帶來的風險．市場經濟下各種法律制度、企業組織、市場組織和社會文化制度的研究，實際上就是市場經濟條件下人與人之間的交易活動的研究．而人與人之間的交易的前提和基礎是產權界定．水電資源開發中完全有市場經濟屬性的經濟人就是資源開發業主，下面從“經濟人”的特性出發以產權理論為基礎，研究水電開發過程中“經濟人”與其他利益主體之間的交易行為．

2．2產權與水電資源開發權——維護國家利益

水電資源開發權屬于資源使用權范疇，“經濟人”一旦獲得開發權，其使用權就應當以契約形式簽訂下來，確定投資者所得利益的邊界條件，否則會由于“不完全理性”和“機會主義行為傾向”等導致國家和居民等任何一方利益的損失，當然同樣存在由于國家和居民的某些行為導致“經濟人”的利益損失，因此國家要利用國家機器對“經濟人”行為進行保護和規范．小水電開發權轉讓中出現的三種現象實際上就是三對矛盾，也即“經濟人”與國家、當地居民之間的矛盾．既然水電開發權可以用契約的形式簽訂下來，那么在契約中必定能明確這三個利益主體（政府部門、當地居民和投資者）之間的權利和義務，作為國家的代表——政府部門的義務是出讓水電資源的使用權，使國有資源的所有權和使用權分離，通過資源配置，使社會福利達到最大化，水電開發權有償轉讓體現了資源使用權的出租，租金應歸國家所有．但這僅僅是問題的一個方面，另一方面的問題是如何測度資源使用權的租金問題，由于市場經濟條件下，即使占有和利用資源所進行的生產和經營是通過機會均等條件下的競爭而形成壟斷的，但考慮到這種壟斷所造成的壟斷價格和利潤率高于完全競爭條件下的市場價格和平均利潤率，因此有必要使高于社會平均利潤的那部分“壟斷利潤”歸于財政，這符合資源配置的補償原則．水電資源通過市場配置，確定投資開發業主的同時，產生一個資源開發權轉讓價格，開發者按這個價格支付資源費，這個資源費就是政府資源配置補償收入的一部分．不管建什么電站，無論山區高水頭還是河道中低水頭電站，水電作為一種資源，其開發權始終是存在的，也就是說，國家的利益始終應該得到體現．

2．3水資源的公共物品與水電開發的公共選擇——維護當地居民的利益

水資源在開發前屬于當地居民的公共物品，附近村民都可以消費水資源，每個人對這種產品的消費，并不能減少任何他人也對該產品的消費．但水資源在作水電資源開發時，通過引水工程將水引到下游或另一流域進行發電，改變了水的自然分布特性，即使不引水而通過本流域水庫蓄水壩后發電，也從時間空間上改變了自然水流，肯定會由于水電開發帶來對當地居民用水影響．由于水資源的概念側重于水量，而水電資源的概念側重于水能，決定水能大小的因素除了水量以外，還有水頭．作為水電投資者總是千方百計增加水量和水頭，即追求利益最大化，這勢必會導致投資者與當地居民之間的矛盾，甚至爆發沖突，實際上由于水電開發影響了他人對水資源這個公共物品的消費，因此水資源在這一特定的環境下變成非公共產品，那么如何協調投資者與當地居民之間的矛盾，即分配這個非公共物品呢？我們可用科斯的產權理論一言概括之，“兩權相利取其重，兩權相害取其輕”．當地居民阻止水電開發對國家和開發商造成的利益損害與電站建成后對居民造成的損害孰重孰輕呢？由于這二者很難量化，我們就很難判斷．因此我們不去考慮由于水電開發可以降低煤耗，從而降低環境影響成本，僅僅從微觀經濟角度分析投資者和當地居民的因素．這里顯而易見的是，投資者如果在水電開發中采用了引水或跨流域引水工程，可以在原來的基礎上增加明顯的經濟效益，我們設定增加的收益為△B，由于增加△B，造成當地脫水段居民（本流域引水）或整個下游段居民（跨流域引水）用水不方便，也即△B是在居民用水不方便的基礎上產生的，因此這里有一種制度要求，即居民和開發商都需要一種制度來界定他們的權利和義務．隨著經濟發展，作為清潔的、可再生能源的水資源開發勢在必行；而經濟發展的根本目的是提高人們的生活水平，所以居民用水的質量保證作為人民生活水平的一個指標當然也不容侵害．在長期沖突的眾多矛盾中，在強烈的制度要求下，漸漸地有了相應的制度供給，政府部門制定的流域水資源規劃中的供水和水電開發專業規劃就是這樣一種制度供給，由它來決定水力資源開發對當地居民用水影響的合法性．這種規劃顯而易見不能完全代表公共物品的消費者的意志．否則，政府部門對水資源開發權轉讓后，還會有那么多老百姓反對嗎？民主制度下的公共選擇有多種方式，常用的有：（1）一致同意規則；（2）多數同意或多數票制．對小水電開發的聽證會制就是這種集體選擇的一種方式．

在小水電資源開發作出集體選擇后，投資者由于引水或跨流域引水造成居民用水不方便，應在投資開發成本中增加庫區和下游居民的補償金，對受損居民進行經濟上的補償．

2．4交易成本與優化投資組合——維護投資者的利益

水電資源開發中，業主與庫區移民、下游居民之間協商、調解直至最后簽訂協議，支付補助款等一系列過程中所付出的精力、時間和貨幣構成了電站業主與居民之間交易成本．水事糾紛增多，人民來信來訪不斷都說明了近年來水電開發交易成本逐年增大，如遂昌應村電站動用武警公安部隊才平息事態解決糾紛，可見交易成本之高．

業主與居民之間的糾紛主要體現在雙方對貨幣賠償數額觀點不一，雙方都從自身利益最大化出發進行這個交易過程，因此也不排除任何一方非理性的行為出現．解決這個矛盾一般由政府做中介來處理，政府中介有些是磋商性的，但大部分是強制性的，表面上看最終方案雙方都已接受，但實際上，政府形象缺損嚴重，最終導致老百姓不相信當地政府，直至上訪到國務院．投資者對居民補償的辦法可以采用多種辦法，包括貨幣補償、居民貨幣、土地入股，設定干股，安排勞動力就業等等．但最終選擇哪一種主要決定于交易成本的高低．對政策處理簡單，現金補償數額小的項目可以直接進行現金補償．而對交易過程中討價還價、花精力多、或補償資金占總投資比例較高的項目，應把外部矛盾內部化，即改變投資組成結構，允許當地村民和村政府作為股東之一，與業主共同開發水電資源，通過調整股份的比例或設立干股來解決矛盾，即有關居民的矛盾糾紛由作為股東之一的村政府或居民自己負責解決，降低了雙方的交易成本．事實上，股份制電站中，不僅應讓村民或村（鎮）政府入股，還可以讓電力企業占有一定股份，方便企業今后上網與結算，也是降低交易成本，使外部矛盾內部化的措施．

3水電資源有償轉讓的市場配置機制

前面論述了國家、投資者、居民之間的關系，這里再來闡釋投資者之間的矛盾及其解決途徑．

一般來說，在市場經濟秩序建立后，為了減少由于資源稀缺而導致的經濟損失，政府有必要根據資源的不同稀缺程度，制定稀缺資源的占有和利用的法律和法規，盡可能形成占有和利用稀缺資源的公平競爭機會，而本應當讓某些企業和個人具有對稀缺資源的占有和利用的特殊機會，再由他們根據對稀缺資源的特殊占有和利用而形成經濟中的壟斷．在涉及資源稀缺的經濟領域內，應當通過市場競爭，選擇條件最合適的企業來占有和利用這些資源．

3．1通過市場競爭有償獲得水電資源開發權的條件

資源有償轉讓一般有兩種形式，一是協議轉讓，這種情況一般出現在參與競爭的投資者只有少數幾家．另一種是有多個投資者爭奪資源開發權的情況，這種情況最有效率的辦法是通過市場競爭機制來配置資源，即公開競拍決定開發者．這幾年浙江省經濟發展和小水電資源的開發已經為競爭機制的引入創造了條件：（1）可開發水電資源越來越稀缺，至2000年底，水電資源開發率達到了45％左右，稀缺是市場配置的首要條件；（2）使資源利用率達到最大化的流域性規劃和專業性水電規劃已經完成；（3）水電投資為社會所公認，已越來越成為欠發達山區社會團體投資的首選目標；（4）2000年統一電價方案出臺，改變了原來一個電站一個價的做法，使投資者可以預期其未來的收益；（5）浙江民營經濟發達，投資者市場經濟意識普遍較高．有了這幾個條件，加上眾多投資主體以追求利益最大化為其主要目標，社會參與水電投資的熱情升高，自然引起資源的爭奪行為．在這種形勢下，政府把爭奪行為引導成有序競爭行為也就順理成章，文成水電資源公開拍賣就是順應了這種潮流．

3．2資源的市場價格

價格是市場經濟最有效的調控手段，文成珊溪壩后一級電站30個投資者競拍開發權，隨著競拍價格的抬高，參加競拍的人越來越少，最后林紹干以362萬元中標，這就是市場的功效，使其他29家心平氣和地接受了這個結果．

362萬元是資源在市場中的價值體現，作為投資者以362萬元取得開發權，勢必要增加其單位電能生產成本，即資源成本．資源成本應包含兩部分，一部分為固定的，即每千瓦時電能都應交納的水資源費（目前浙江為0．01元/kW·h）；另一部分為浮動的，即隨著水電資源的優劣而變化的資源費，我們暫且稱其為水力資源費，它隨著電站總裝機增大而增大（即建成后規模經營效益），隨著單位電能投資成本降低而增大，即與開發建設成本和經營成本相關聯．

現行電價的決定依據是單位電能的社會平均生產成本，而不是新電新價時按個別企業生產成本來決定電價．也即開發建設成本和經營成本之和低，資源價格就高，因為三者之和構成電能生產成本，反之，如果資源較差，即開發建設成本和經營成本之和過高，已經達到或接近社會平均成本，則資源市場價值應為零或接近零．再則，二者之和超過社會平均生產成本，則資源價值為負值，如防洪工程中的附屬電站，政府必須貼錢，才有投資者投資建設整個防洪工程和水電站．因此，電價已在全省或全市（縣）范圍基本統一的前提下，電站獲利程度完全取決于資源的優劣，通過資源有償轉讓或公開拍賣，使電站建設者開發成本趨于一致，不失為一種平抑電價成本的有效辦法．

3．3水電資源有償轉讓的相關問題

要建立一種公開、公平、公正的資源轉讓市場機制，必須注意以下幾個方面的問題：（1）政府部門在進行資源有償轉讓前，應先做好規劃，掌握區域內資源情況，要根據投資額大小在相應廣度的媒體上披露信息，破除由于投資額度大形成的進入壁壘；（2）對綜合性利用的水資源開發項目，特別是承擔防洪除澇等社會公益性功能的項目，其市場競價結果有可能使開發權的價格為“負”，即國家財政需要貼錢給投資者；（3）在參與者數量太少以致不足以引起公開競拍的條件下，雙方應采用協議有償轉讓機制，但必須體現一定量的資源價格，從根本上消除歷史發展可能會帶來的法律糾紛；（4）政府有意扶持投資者時，可以采取資源股的形式入股，但股權屬國家所有，而不為當地居民所有．

4實現水電資源公開有償轉讓的積極意義

水電資源的有償、公開轉讓進一步為建立一個資源市場創造了條件，具體表現在：（1）在按社會平均成本核定電價的政策前提下，通過有償轉讓，提高投資者的生產成本，平抑投資者的利潤；既是電價政策的補充，又是確定壟斷行業合理利潤的有效手段；（2）提供公正、公平、公開的市場競爭機制，使各社會成員都有參與的機會，減少因水電資源開發權轉讓過程導致投資者與村民，投資者與投資者之間的矛盾，至此，水電開發從資源管理和轉讓、工程建設，直到電站生產經營都走向了市場經濟；（3）防止政府官員和國家工作人員利用稀缺資源的人為配置而產生的腐敗行為，減少“尋租”，杜絕業主為謀取暴利私下轉讓國家水電資源開發權行為；（4）提高水電資源管理的意識，倡導社會公德意識，提高公民對社會公共事務的責任感．

5結語

（1）自然的水資源屬公共物品，作為清潔的、可再生的水力資源，國家應該鼓勵社會投資開發，但水資源一旦交給“經濟人”進行水電開發就進入非公共物品的范疇，公共物品與非公共物品的轉換要按市場經濟規律進行處置，即公共物品的轉換必須進行公共選擇，最后達到利已不損人或多贏的目標；（2）水電開發中，利益主體有國家（政府）、投資者和居民三者，分清利益主體是實現有償轉讓的前提，才能對三者的權益進行保障，國家需要提供適當的制度供給，保證國家和居民得到必要的補償；（3）單位電能生產成本應包括資源成本、建設成本和經營成本，資源成本應包含水資源費和水電資源費，資源成本是業主交給國家的資源使用權的租金，而開發建設成本中應包含對上、下游居民的補償金；（4）采用市場機制，在投資者中間實現水電資源公開、公正、公平地配置，是新世紀水資源管理和配置的必然趨勢．