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摘要：社會救助的“社區化”管理是發展趨勢。本文以煙臺市上夼西路社區為個案，初步探究存在的問題。并提出了相應政策建議，力求為社會救助“社區化”之路提供有益參考。

關鍵詞：社會救助“社區化”；社區就業；新型分類救助；資源整合；“一站式”服務

社會救助制度作為現代社會保障體系中的重要組成部分，在保障社會弱勢群體基本生活、維護社會穩定、促進社會再生產等方面發揮了重要作用。社區作為現代社會的地域、生產與生活單位，是社會救助制度有效實施的載體。特別是隨著現代社會救助的主體逐步由政府向多元化社會主體過渡，社區更是起到了“緩沖帶”與“執行平臺”的作用。

一、相關概念界定

（一）社會救助

所謂社會救助，是依據法律規定，政府和社會對因自然災害或其他原因而無法維持最低生活水平的無收入和低收入的個人或家庭給予幫助，滿足其生存需要的制度。結合對上夼西路社區的實地調研，筆者將本文的社會救助界定為：對弱勢群體的政策性救濟與幫助，它包括物質方面的救濟、政策性幫扶和精神性撫慰。具體分為以下三種：經常性救助，也即最低生活保障制度；臨時性救助，即針對于突發疾病、災禍、災難，生活陷入困境的家庭的救濟；特殊群體救助，即針對于各種特殊對象的救助與幫扶，如失業人員、空巢老人、貧困學生等。現實中三種救濟形式覆蓋的群體有所交叉。

（二）社會救助“社區化”

即社會救助制度在社區層面的實現過程。這不僅包括對我國社會救助相關法律、法規的執行，也包括社區在執行過程中探索出的具有本社區特色的社會救助措施。

（三）上夼西路社區

上夼西路社區是煙臺市奇山街道辦事處所轄的十個社區之一，該社區共有3795戶，居民10900人。

二、上夼西路社區的社會救助概況

（一）基本內容

1.經常性救助。救助對象為社區常住人口，低保以最低生活保障線340元為基準，采取差額補助法。此外，低保對象還享有城市醫療救助、廉租住房租賃補貼等專項優惠政策。

2.特殊群體救助。對于社區內失業人員推薦就業，針對“40、50困難群體”的政策優惠等；該社區的空巢老人，除享受經常性救助措施外可獲得義工上門服務、免費查體、“愛心門鈴”等社區服務；對社區內貧困生進行學期初學費補助等。

3.臨時性救助。該救助形式涵蓋了社區的常住人口和流動人口，困難家庭均可申請。此外，街道辦事處及居委會還負責聯系社會慈善組織，為困難家庭提供社會慈善救助。

4.其他形式救助。社區還通過設立救助崗位、法律援助站等形式為弱勢群體提供全方位的幫扶、救助服務。

（二）執行體制

遵循“區政府統籌、街道辦領導、居委會執行”的三級管理體制。社區居民委員會作為基層群眾自治組織，在社會救助方面接受街道辦事處相應部門的工作指導，起到具體執行與服務的作用，在居民和街道辦事處之間架構起信息溝通的橋梁。資金則主要來源于區政府的財政撥款。

（三）基本成效

通過細化的救助內容、分層的執行體制與嚴格的救助程序，以及義工服務、“愛心門鈴”等創新性措施，國家社會救助的方針政策在上夼西路社區得到了有效貫徹實施，其社會救助“執行平臺”的作用也得到了充分發揮。若以政策落實程度為標準，已做到應保盡保。

三、社會救助“社區化”存在問題

將社會救助制度放到社區層面來具體執行細化了救助機制，提高了可執行性與救助的有效性，是發展趨勢。調研發現仍存在以下幾方面問題。

（一）低保僅針對社區常住人口，覆蓋面窄，救助出現人口“盲區”

低保將流動人口排除在外，進而城市醫療救助、廉租住房租賃補貼等一系列低保戶“專有”的救助政策都沒有覆蓋到流動人口。即便是本社區的流動人口通過申請能夠得到臨時性救助，但在筆者看來，流動人口對于廉租房補貼、醫療救助等優惠政策會有更大需求。特別是上夼西路社區這樣流動人口占總人口近1/3的社區，如果流動人口的基本生活得不到保障，那么對于社區安定就是潛在的威脅。

（二）低保辦理周期較長、手續繁瑣，效率有待提高

居民戶的低保資格按照“居民申請———家庭經濟情況調查———社區公示與監督———報街道辦事處復審———報區民政局批準”流程確定，一般需要兩個月。盡管申請、辦理與審批流程立足于“兩級政府，三級管理，四級落實”的社區管理體制，具有其存在的現實意義，但是工作效率有待提高。

（三）資金匱乏、人員有限導致形式“政策化”、

“單一化”

所謂救助形式“政策化”，是指該社區執行上級方針政策，缺少具有本社區特色的創新性救助方式；所謂救助形式“單一化”，是指該社區在救助形式上過分強調單純的物質性救助。主要緣于兩大制約因素：匱乏的社區社會救助資金和有限的專業工作人員。

（四）社區內部“融合”存在問題，救助出現地域“盲區”

今日花園小區建成于2003年，是上夼西路社區中建成時間較短的小區。首先，由于小區與原社區距離遠及社區服務覆蓋半徑有限，救助、幫扶與服務很難覆蓋到這一小區的居民。其次，由于小區實行封閉式管理，社區居委會與物業管理公司職能劃分不清。最后，由于建成時間較短，一方面小區內部形成了完全的“陌生人社會”，鄰里之間的互助缺失；另一方面，小區居民對上夼西路社區的歸屬感較差，對于其提供的社區救助幫扶措施認同水平也較低。導致社區社會救助地域覆蓋上的“盲區”。這讓筆者對于該小區的弱勢群體，尤其是占該小區人口近30%的老年人的生活狀況甚為擔憂。

四、政策建議

（一）社區需進行相關探索，建立多樣化、特色化和有針對性的救助模式

社區需著眼于本社區社情，探索富有特色的救助形式；同時，要針對不同救助對象的需求，因人而異地實施救助，實現救助普遍性與特殊性有機結合。

在實現救助形式多樣化、特色化這一方面，筆者建議通過“社區就業”的方式來實現。具體來說可以有三種方式：一是由上級政府或街道辦事處出面，對養老院、托老所、醫療工作站、家政服務機構等社區公共服務機構進行資源整合，設立“社區基層服務中心”，并使社區內的下崗失業人員、低收入人群及流動人口成為該服務中心的主力工作人員，對其進行崗前培訓，工資則由上級財政撥款和提供有償醫療、養老、家政服務兩部分構成；二是社區居委會作為中介，一方面做好失業人口及低收入人群的登記工作，一方面積極聯系本社區企業，積極向企業推薦工作人員，努力提高弱勢群體在本社區企業的就業率；三是由上級財政予以一定的資金支持，居委會負責聯系社會上的小成本創業項目，推動低收入人群進行社區創業。

在提高救助的針對性這一方面，以是否具有勞動能力為標準對弱勢群體進行分類，進而實施有針對性的新型分類救助。有勞動能力的弱勢群體，可通過上述“社區就業”的形式實施救助；部分或全部喪失勞動能力的弱勢群體，除落實國家方針政策對其實施經常性的物質救助外，更需關注其精神需求。鑒于此，社區可通過工作人員的定期入戶走訪、義工服務等方式表達對這一類群體的關懷，并通過民主會議、文體活動等形式為其提供社交機會，鼓勵這類人群參與到社區自治與社區活動中來。

（二）多方面入手，實現救助資金來源多渠道化，人員配備部門化、專業化

現階段社區社會救助的資金主要來源于上級財政，渠道單一，且多是“撥多少用多少”，并未建立起社區專有的社會救助基金。因此，建議社區成立社會救助專項基金，實現專人管理，并由該管理人員負責對內對外聯系籌資渠道，起到一個“內拉外聯”的作用。具體來說，“內拉”即為爭取上級財政撥款、聯系本社區企業及居民捐助；“外聯”則為聯系社區外企業、社會慈善機構、愛心人士等進行社區慈善活動，以整合社區內外資源，動用一切力量進行社區社會化“大救助”。

在人員配備方面，建議在社區基層管理機構設立專門負責社會救濟的部門，將基金籌集、救濟發放、流動人口戶籍管理等職能都納入到這一部門。一方面可以通過招考等形式引入專業人員；另一方面可以通過聘請高校教師或邀請上級社會救助部門工作人員的形式來對現有人員進行培訓，雙管齊下提高社區社會救助工作隊伍的素質。

（三）街道辦事處主導，居委會和物業公司聯動，推動社區公共資源整合和居民融合，減少救助的地域“盲區”具體來說，就是通過居委會與物業公司聯合宣傳與推動的方式，以上述“社區基層服務中心”為依托，將老社區的社會救助政策及醫療、家政、居家養老等社區服務引入到新社區，使老社區對弱勢群體的救助幫扶措施覆蓋到新型封閉社區的弱勢群體。此外，居委會和物業管理公司還須通過合作舉辦“一幫一”結對子、聯誼會、交流會、社區運動會等豐富多彩的形式來推動新老社區居民的互幫互助與情感融合，為救助社區化營造居民共同的心理認同感與融洽的人文氛圍，進而消除救助的地域“盲區”。

（四）實現社會救助“一站式”管理，在保證公平的基礎上提高救助效率

首先，可以模仿“行政審批中心”的運行模式，設置“社會救助綜合服務中心”統一受理轄區救助事務。經過一段時期的“磨合”之后，考慮將這些部門的社會救助管理職能加以整合，成立“社會救助局”，實現真正意義上的社會救助“一個口子上下”。

其次，在基層執行層面，一方面應加強居委會與居民的溝通，全面掌握弱勢群體情況，接到困難居民申請后立即啟動辦理程序；另一方面則要簡化操作流程，盡快申報并督促落實，使得社區弱勢群體能夠盡快得到資金與政策扶持。在提高效率方面，可借鑒“直通車”的方式對極端困難者先給予一定墊付、對本社區低保進行按月例行審查，規定每個申請案例的辦結時限等。

（五）國家統籌，社區探索，逐步攻克對社區流動弱勢群體的救助難題

在現階段，要想解決好這一難題，除國家層面統籌，通過建立全國統一的社會保險轉續辦法來將流動就業人口納入社會保障體系外，社區層面也須進行相關探索。上下聯動，相信會探索出針對流動人口中的弱勢群體行之有效的救助措施，使社會救助真正成為一項普惠性的政策。

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