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一、以科學發展觀統籌城鄉發展原則

科學發展觀強調了"五個統籌"的發展思路，而統籌城鄉發展被立為"五個統籌"之首，這是我們黨從全面建設小康社會全局出發作出的重大決策。因為農業是國民經濟的基礎，沒有8億農民的小康，就不可能實現全面的小康；沒有農村的現代化，就不可能有全國的現代化。全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。以科學發展觀統籌城鄉發展，必須突破現有城鄉分割的格局、突破重城市輕農村觀念的束縛、突破各級財政只管城市社會保障不管農村社會保障的做法。要從社會經濟發展全局的高度，建立和完善農村社會保障體系，以農村社會保障立法形式明示：農民和市民一樣享受社會保障是法律賦予的基本權利，向農民提供社會保障作為國家和政府的一項基本義務。

統籌城鄉發展需要制度的支持，其中尤為重要的是需要社會保障法律制度的支持。建立健全農村社保法律體系是建設社會主義新農村，確保國家長治久安、經濟和社會可持續發展的重大舉措，國家要從戰略的高度上統籌安排、科學規劃、穩步推進。目前，與城市社會保障立法相比，農村社會保障立法明顯滯后，因此，在總的立法原則上，農村社會保障應與城鎮社會保障有所區別，不能一步到位，不能互相攀比，不能顧此失彼。目前，城鄉兩種社會保障制度應并行不悖，雙軌運行，但是社會保障理論體系應一脈相承，社會保障項目要基本一致，資金管理原則要基本一致，規定互相銜接立法要基本一致。要按照全面建設小康社會、統籌城鄉經濟社會發展的客觀要求，加快在農村建立健全社會養老保險、農村醫療保險、農村最低生活保障法制建設，憑借農村社會保障法律法規的權威性和穩定性，吸引和激勵廣大農民積極參加養老、醫療、生育和工傷保險，充分保證農村特困群體享受最低生活保障，不斷提高社會保障覆蓋率，最終達到“全民皆保”的目標，力爭到2020年實現城鄉社會保障的基本接軌，最終建立起城鄉一體化的社會保障法律體系。

二、確保農民基本生存權和應保盡保原則

生存權是人生存必不可少的權利，包括生命權、健康權、物質享受權等內容，是基本人權之一。社會保障法的宗旨在于當社會成員遇到生存困難時，國家和社會有義務對其進行物質幫助。因此，生存權的保障是農村社會保障法最基本的要求。生存權作為一項基本人權，要得到真正的保障，必須以法律的形式確立下來。最早在憲法中明文規定生存權的是德國的《魏瑪憲法》。該憲法賦予生存權以具體的內涵，即生存權不僅僅是活下去的權利，而且是能夠體現人的價值和人的尊嚴地生活下去的權利。我國《憲法》第33條第4款規定；“國家尊重和保障人權”。因而，作為憲法中的一項基本的權利，生存權保障成為現代社會保障立法的起點和歸宿。農村社會保障立法必須以滿足農民基本的生存需要為起點和歸宿，這當然是農村社會保障立法的一項基本原則。這一原則是評價農村社會保障立法的成敗得失的基本標準。不管從宏觀的法律制度設置，還是具體的法律實施，都應遵循這一原則，具體要做到以下幾點：

一是立法應明確農村社會保障主體的權利義務關系，特別是明確國家和社會的法律責任，賦予廣大農民維護自身應有的權利。二是立法應該考慮廣大農民的各項社會保障權利在得不到保障或生存受到威脅時，能借助社會保障法提供切實保護。三是立法要明確廣大農民維護自身權益的法律救濟程序，并引導廣大社會力量包括新聞媒體參與和監督等。四是立法要考慮到盡可能地滿足廣大農民自我發展的權利需求。

為了確保農民基本生存權，農村低保制度以全體農村絕對貧困居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據是其全年人均收入水平低于當地農村規定的最低生活標準。根據社會保障理論，國際上通常將一定區域內人口的5%確定為最低生活保障的對象。在建立農村低保制度時，要面向全體貧困對象，做到“一個不漏，應保盡保”。隨著經濟的發展、改革的深入，我國由城鎮低保發展到農村低保，實施全民普遍享有社會保障權和共同分享經濟發展利益必將逐步成為現實。

三、突顯農村特色與因時因地制宜原則

我國地域遼闊，各地經濟發展極不平衡，有高有低，參差不齊，而且這種態勢在相當長的時間內都不可能根本改變。因此在制定農村社會保障法律法規時就應該考慮到這種差異，切不可搞一刀切，必須從農村經濟社會發展的差異性出發，因地制宜，因時制宜，因人制宜，穩步實施。

從地域上講，經濟發達地區建立健全農村社會保障法規的條件已基本成熟，可以一步到位，立足于建立覆蓋面廣、保障項目完備的農村社會保障體系；經濟中等發達地區全面推進農村社會保障立法的條件尚未完全成熟，應當重點抓好農村最低生活保障、農村合作醫療和農村養老保險立法，以后隨著經濟社會的發展和工作的深入再全面推開；經濟欠發達地區全面推進農村社會保障法制建設的條件還很不成熟，尤其是部分農民還沒有完全解決溫飽問題，農民籌資非常困難，地方財政也力不從心。因而對于欠發達的農村地區，應本著急用先立的原則，從農民最急需的保障項目入手，先制定農村最低生活保障法規，確保農民的基本生存權，并實行合作醫療和養老保險的立法試點。

從時間先后或具體步驟上講，必須貫徹“先易后難，重點突破，穩步推進”的戰略方針，先重點突破社會保障的最后“防線”---農村最低生活保障的立法。其次是制定農村合作醫療、農村養老保險和生育保險的立法。在條件許可的情況下，再制定農村社會福利和農村優撫安置等法律法規。

四自愿為主、強制為輔的原則

首先，我國農村地區還存在沒有解決溫飽問題的絕對貧困人口。國家統計局的“2008年全國國民經濟和社會發展統計公報”顯示，按2008年農村貧困標準1196元測算，截至去年年末，我國農村貧困人口尚有4007萬人。在部分農民尚不能解決溫飽問題的前提下，強制推行養老保險、醫療保險等社會保障項目，不但不能為農民所接受，反而造成他們的抵觸情緒。因此，在對農村社會保障中的養老保險、醫療保險等進行立法時，應考慮實際情況，給農民選擇的余地，而不應強制農民參與。但是對于保障農民基本生活需要的最低生活保障制度，在立法的過程中應有強制性的規定，這是因為相對養老保險、醫療保險來說，最低生活保障制度更多的是享有一種權利，不需要農民承擔更多的負擔，更容易為農民所接受和認可，應加大這一制度的建設力度，進行強制推行。

其次，我國地區間經濟發展水平差異大，不利于強制推行農村社會保障制度。不僅中西東部地區經濟差異巨大，即使是同一省份的不同地區和農村，經濟發展水平也存在差異，盲目追求全國農村社會保障工作同標準、同步進行是不現實的。因此，在繳納社會保障基金數額多少、項目選擇等問題上，應取決于當地農民自身的意愿，不應該由法律進行強制性規范。

最次，不同地區的農民對農村社會保障制度的認識程度和接受程度各不相同。在經濟較發達的農村地區，農村社會保障工作開展得較早，多數農民也己經了解和逐步接受農村社會保障制度。但在經濟相對閉塞、落后的農村地區，農村社會保障工作還未全面展開，少數地區甚至還未起步，農民群眾對農村社會保障制度的作用、目的等缺乏最基本的認識，更談不上接受農村社會保障。因此，在這些地區通過法律手段強制推行農村社會保障制度是不可取的，也是違背“法治”精神的，要采取措施加大宣傳力度，先讓廣大農民從心理上接受農村社會保障。

五、堅持保障標準與農村經濟發展水平相適應原則

社會保障是以國民收入為物質基礎的，因而必須與社會各方面的承受能力相適應，必須以社會經濟發展水平為基礎和條件。我國農村經濟發展相對緩慢，但如果將農村社會保障標準定的過低，便無法起到保障農民生活的作用。由此可見，農村社會保障立法建立起符合農村經濟發展狀況的農村社會保障制度。

農村社會保障立法的立足點必須是保障廣大農民的基本生活需要，這是我國農村當前和今后相當長時期的經濟發展水平所決定的。我國農村人口數量龐大，經濟基礎相當薄弱，社會保障制度殘缺不全，農民的收入水平和生活水平普遍落后于城市居民，加之我國還是一個發展中國家，人均財政收入不高，國家綜合實力不強。在制定農村社會保障標準時，不能高于農村實際生活水平，加重農民負擔，導致農民抵觸農村社會保障制度。從世界經驗看，西方發達國家都是在農業增加值占GDP比重降低到10%以下才開始建立農村社會保障制度的，也就是在國民經濟進入工業化發展的成熟時期開始普遍建立起來的。據有關專家測算，如果美國GDP年平均增長3%，中國GDP年平均增長8%，中國需要68年才能實現人均GDP與美國相同。目前，我國總體上還處于工業化發展的中期階段，現有的經濟水平和國家財力還難以給8億農提供民健全的、較高水平的社會保障制度。現階段農村社會保障還難以完全替代土地保障和家庭保障，農村養老和醫療保障仍然必須堅持和強調社會保障、土地保障和家庭保障相結合，必須堅持以個人繳費為主、集體與國家補助為輔，必須堅持量力而行與適度保障相結合。因此，農村的社會保障立法必須要制訂一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使應該享受社會保障的農民在一定程度上得到法律的保障，同時又不會使他們喪失積極勞作的動力。因此，我們現階段社會保障立法必須立足農村實際，只能堅持低水平、低標準，隨著國家經濟的不斷發展，待遇水平逐漸提高。

六、反對歧視農民，體現社會保障權利平等原則

長期以來城鄉隔離的二元經濟社會體制，形成了一系列歧視農民的經濟社會制度。農民也是公民，“公民根據法律規定，享有同等的權利和承擔相同的義務”。“平等權是憲法規定的基本權利體系中的重要組成部分”。“禁止差別對待是平等權的基本內涵”。但現行的法律制度在若干方面把農民與市民區別對待，沒有給農民與市民平等權。如1951年2月政務院了《勞動保險條例》，詳細規定了城市國營企業職工所享有的公費醫療、公費修養與療養，職工退休(職)養老金，女職工產假及獨子保健，傷殘救濟以及死后喪葬、撫恤等勞保待遇。甚至規定了職工供養直系親屬享受半費醫療及死亡喪葬補助等。城市集體企業參照國營企業的辦法實行。這些社會保障與廣大農民無緣又令農民羨慕不已。這幾年城市社會保障事業又有了新的發展，城市社會保障體系基本形成。農民享受不到與市民平等的社會保障權，只能“自保”。到目前為止，農民生活保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，政府、社區給予適當扶持。農村社會保障水平極低，失業（隱型失業）、疾病、養老已經成為農民最為頭痛的大事。相當一部分農民因為失業、疾病、衰老，對生活喪失信心。現在，有一種論點認為政府財力不足，不可能建立面向全社會的保障制度，也就是說農民要得到平等的社會保障權還不現實。有人甚至煞有介事地把這種狀況稱為“中國特色的社會保障”。試問，我們的政府是全體中國人民的政府，為何不可以用有限的財力為貧困的農民先建立起“保障”來。難道農民對社會保障沒有迫切要求嗎？面對人口眾多的貧困農民，我們是否應該具有起碼的社會良知和道德責任感。這樣的法律制度其本質就是歧視農民的制度。不公平的法律制度使農民受到極大物質和精神傷害。農民迫切需要建立一個公平、公正、道義的法律秩序。

農村社會保障立法應充分體現農民的社會保障權是農民應享有的一項基本人權，農村社會保障立法應有明確的規定來保障這種權利的實現，不能以農民有土地保障和家庭保障，國家財力有限為借口剝奪農民應享有的社會保障權。有了社會保障的平等權，農民就不再是現代化的“邊緣人”，農村人就完全可以和城市人一起平等地融入現代主流社會，進入“人的全面發展”的“快車道”。

摘要：社會保障法的基本原則是全部社會保障法律規范的價值主線和靈魂所在，要建立新農村社會保障法律制度，就必須把握好新農村社會保障的立法原則。中國農村社會保障法作為規范農村特殊社會關系的法律，除了應該貫徹社會保障法的一般原則外，還應該分別從“三農”的角度體現其特有的立法原則。

關健詞：農村社會保障立法原則