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一、問題的提出

鄉鎮負債是鄉鎮政府所擔負的債務的簡稱。由于我國《預算法》明文規定地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。因而理論上，包括鄉鎮在內，我國既不存在“地方政府債務”的空間，也不存在地方政府發行債券的可能。目前，國內學術界對“地方政府債務”這一概念也還尚未形成較為統一和權威的界定。魏加寧認為，地方政府債務是指地方政府作為債務人要按照協議或合同的約定，依照法律的規定向債權人承擔資金的償付義務。財政部課題組則認為，地方政府債務是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務。而劉星等人則認為，地方政府債務是指地方政府為了履行其職能的需要，依據信用原則，有償、靈活地取得公共收入的一種形式，或者是地方政府顧及法定程序、政策、擔保承諾等必須或者可能在未來付給公眾的款項。據此，我們可以把鄉鎮負債分為直接負債和或有負債兩部分，前者是指任何情況下都存在的債務，如拖欠行政機關和事業工作人員的工資、基礎設施和建筑工程款、集團消費支出等；后者是指特定的事件發生時才形成的債務，如以鄉鎮擔保的外債、基建貸款等。

雖然目前我國地方政府舉債不具合法性，但地方政府在舉債問題上往往巧借名目，遮遮掩掩，不愿說實話，再加上沒有正當的統計披露機制，其財政的透明度差。而現實中，地方政府債務已經表現為較為普遍和嚴重的問題。據國務院發展研究中心地方債務課題組粗略統計，目前，我國地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，地方基層鄉鎮負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。從浙江省反映的情況看，作為全國百強縣的浙江省東陽市，截至2005年底，該市政府性負債達到了24.11億元，其中市本級負債21.61億元，街道鄉鎮負債2.50億元；雖然2006年我省列出赤字鄉鎮個數只有100個，但補助鄉鎮個數也有746個，無法辯清“真正”的赤字個數情況，更無從查找我省鄉鎮負債規模情況，僅從2007年全省各縣市財政總收入、預算收入與預算支出兩組數據對比看，我省69個縣市中尚有57個縣市，預算收入少于預算支出，“赤字面”達82.6％，財政總收入小于預算支出的個數為20個，“赤字面”達29％，而這些縣市絕大多數分布在由浙西到浙南的扇形地帶；雖然2007年我省城鎮居民人均可支配收入連續7年、農村居民人均純收入連續23年列全國各省區第一位，平均城鄉收入比(2.49：1)也遠高于全國平均水平(3.33：1)。但從省內的區域分布看(如圖1所示)，衢州、麗水兩市的農村居民人均收入水平和城鄉收入比，與全省的平均水平相比較還有較大的差距，麗水市的城鄉收入比甚至還高于全國平均水平。

總的來說，上述“扇形”欠發達地區既是我省最落后的地區。也是長期以來我省鄉鎮負債的“重災區”。該地區的鄉鎮債務問題，已經成為影響當地新農村建設和社會穩定的重大政治經濟問題，特別是在當前國內外經濟形勢日趨復雜嚴峻的形勢下，它直接影響到十七屆三中會會精神的貫徹落實和我省的戰略部署，已到了非解決不可的地步。

二、鄉鎮債務的制度成因分析

鄉鎮債務的形成與不同時期政府的行為緊密相關，各地鄉鎮債務在不同時期形成的原因也是多元化的。本文主要是從其形成的共同的、根本的制度層面進行探尋。

(一)鄉鎮債務產生的行政管理體制根源分析

制度的變遷是有成本的，我國在為適應市場經濟發展的政治體制改革過程中，各級政府所承擔的成本不盡相同，而其中最基層的鄉鎮政府為此所承擔的成本是最大，國家和各級政府部門有關農村經濟社會發展的各項政策措施最終都將落到鄉鎮政府，任何上級政府或主管部門的指令，鄉鎮政府都得執行，即所謂的“上面千條線，下面一根針”。過多的職責必然導致鄉鎮政府職能界定不清，從而其活動的基本方向、根本任務和主要作用必然會發生扭曲，這種扭曲就集中反映了鄉鎮政府承擔了許多不屬于自身的生產或提供農村公共品的責任，從而造成鄉鎮政府大量負債的存在。

在這種現行“壓力型”體制下，干部考核制度過分注重于考核干部“看得見”的政績，而對于“看不見”的債務，卻缺乏有效的監督制約。如果從博弈論角度分析，鄉鎮干部考慮問題往往從“政績”出發，為得到升遷或保住“烏紗帽”，常常不顧鄉鎮實際條件，通過大舉“借債”的理性行為，大搞政績工程、形象工程；當很多鄉鎮都如此打算時，“合成謬誤”就會發生，鄉鎮個體的理性行為經過疊加就成變成了社會上的非理性行為，各鄉鎮就因此掉入了“納什困境”的泥沼而背上了沉重的債務負擔。同時，由于上級政府對鄉鎮財政的約束和監督不力，收支基本不按預算執行，開支隨意性大，決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題，暗箱操作非常嚴重，直接造成財政支出嚴重失控。

(二)鄉鎮債務產生的財稅體制根源分析

“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉鎮級財政集體逃荒”——這句話形象地反映了稅費改革和農業稅免征后，當前眾多欠發達地區鄉鎮財政的窘境。

1994年的“分稅制”財政管理體制改革，雖然在我國初步建立起了與社會主義市場經濟相適應的財政體制和運行機制，但這次財稅改革并未徹底(其改革主要集中在中央與省級的分稅制上，省級以下則不明確)，一個最顯著的問題是鄉鎮財權與事權不匹配。分稅制改革使中央提留稅款比例高達到70％，但卻使地方政府的財稅收人大幅減少。資料顯示，1978年地方財政稅收占全國的84.5％，而到2004年只有45.1％。改革雖然增加了中央財政收入和調控能力，但這改革僅限于稅收劃分的層面，中央與地方各級政府之間的事權劃分卻未能徹底進行，造成明顯的“財權”上收，“事權”下移，地方政府承擔的公共管理職能和經濟發展任務不斷增加，支出相應增加，但收入卻沒能同步增長，從而造成地方政府財政收不抵支。上行下效，省、市兩級也不斷從下級財政集中，盡可能多地從下級財政抽調資金，將收入大，有潛力的稅種上收，而零散的、征收難度大、增長彈性小、征收成本比較高的稅種成了鄉鎮財政的主要來源，致使鄉鎮財政缺乏穩定的收入來源和增長機制。與此同時，市縣又將壓力向鄉鎮轉嫁，鄉鎮政府被迫承擔與其財政支付能力不符的大量本應由上級政府提供的社會公共物品。而鄉鎮政府為了完成上級交辦的任務，如達標升級、“一票否決”等，又不得不大量舉債(如舉債墊稅等)，甚至不惜將債務負擔轉嫁給農民，拖欠職工的工資，形成大量的財政負債。

與分稅制改革相配套的是轉移支付制度。從總體上看，我國財政轉移支付規模在不斷增加，但政策目標不明確，資金管理分散、分配方法不科學、分配隨意性大。目前的情況是：轉移支付的形式很多，其中用于均等化的一般轉移支付總量偏小，而占比重較大的專項補助很不規范，補助量的多少沒有明確和嚴格的事權為依據，人為操作因素較大，難以排除撥款的隨意性，起不到均衡地區間政府財力差距的作用，最終導致一些鄉鎮政府將過多的精力放在“跑關系”要錢方面，依賴補助過日子，一些鄉鎮則抱怨轉移支付不公平，挖潛增收、勤儉理財的積極性受到了影響。

馬斯格雷夫和羅斯托的財政支出增長理論把經濟發展歷程分為早期、中期、成熟三個階段，并認為在不同階段，財政支出的結構和內容是有所不同的。客觀地說，在改革開放初期，基層政府的舉債，對當地的經濟發展起了積極作用，但是隨著經濟發展進入中期階段，基層所面臨的制度環境也發生重大變化，特別是本世紀初農村“稅費”改革之后，農村的稅費收入大幅減少，原有的“舉債”剛性最終形成“淮橘成枳”效應，而對于基礎薄弱的欠發達鄉鎮，則更是難以為繼。

三、青田縣鄉鎮實現“零負債”的做法

青田地處浙南山區，是浙江省28個欠發達縣(市)之一；若按人均GDP按算，2007年青田縣人均GDP為15257元，落后于全省5－6年；同時，2007年青田縣農村人均純收入為4429元，城鎮居民人均可支配收入為16612元，收入比為1：3.75，是全省城鄉收入相差最懸殊的地區。上世紀90年代中期，由于各鄉鎮在改善辦公條件、扶貧建校、小區開發、改造農田設施以及農村機耕路建設方面投入較大，造成全縣所有鄉鎮均不同程度的債務。2004年以前，縣、鄉鎮負債為3.8億元，其中鄉鎮債務額為2465萬元，負債面高達100％。

2004年以來，青田縣對如何化解鄉鎮債務問題上進行了卓有成效的實踐，于2006年年底全縣各鄉鎮實現了“零負債”，探索出了化解鄉鎮債務的長效機制。青田的做法得到了上級領導和溫總理的高度肯定，其化解債務的主要措施有：

(一)切斷鄉鎮負債源頭，防止鄉鎮政府負債反彈

1、控制舊債，撤銷鄉鎮投融資機構。2004年青田縣出臺文件，撤銷了設在鄉鎮的9個國有開發公司、融資公司，同時對公司原有的負債(其負債占了全縣鄉鎮負債總額的63％)進行清算，通過清算將債權劃歸所在的鄉鎮政府，由縣財政幫助逐年進行消化。

2、防止新債，控制鄉鎮政府擅自上項目。從2005年起，要求鄉鎮政府在沒有統一規劃和項目資金沒有落實的情況下，不得擅自上項目，不得盲目借債搞建設，更不得搞“形象工程”和“政績工程”。對鄉鎮政府實行“三不準”，即不準參與競爭性領域的投資、不準對外提供任何經濟擔保、不準借債發放福利獎金。

3、事權上移，農村基礎建設以縣級部門承擔為主。2006年，青田縣制定鄉鎮政府性債務管理辦法，實行鄉鎮建設項目審批刪度，所有鄉鎮政府性投資建設的項目，在報縣發改局審批前，須報縣政府許可，并經財政部門審核建設獎金來源。項目確定后，實施主體為縣政府更加專業化的有關職能部門，如農業綜合開發項目由農發辦實施，康莊工程由康莊辦實施，農村水利工程由水利開發公司承擔等，把負債歸屬到政府部門管理，有效防止了鄉鎮負債的反彈。

(二)加大轉移支付力度，確保鄉鎮政府正常運轉

1、加大公共產品向農村供給力度。對農村義務教育、農村低保、合作醫療、集中供養、農村公共基礎設施、扶貧開發等公共產品和服務的資金除少量按規定配套外，其余由縣財政安排專項資金給予保障，2004－2006年，縣財政分別投入了2.48億、2.75億、3.5億。

2、加大鄉鎮政府運轉費用轉移力度。為確保鄉鎮政權和組織的運轉，縣財政對實行稅費改革而減收的資金通過轉移支付如數補助給鄉鎮，每年人均公用經費預算安排比在縣城機關高2000－3000元，另外，每年還安排200萬專項經費用于鄉鎮政府為民辦實事，各類資金安排向偏遠地區傾斜。

(三)實施“鄉(鎮)財縣管”制度，規范鄉鎮財政財務行為

1、建立鄉(鎮)管理中心，實行集中核算。2005年建立青田縣鄉鎮財政管理中心，撤銷32個鄉鎮176個銀行帳戶。并將鄉鎮財政收支集中到管理中心進行核算和管理，改變原來鄉鎮各自核算現狀，由中心對鄉鎮財政收支進行監管。

2、嚴控經常經費與專項經費混用。管理中心根據不同性質的資金采取分類管理，嚴格控制經常經費與專項經費使用與管理，規定兩者不得混用。同時，通過清理，對歷年結余并已完式的專項資金結余進行盤活、使用。

3、對經費使用采取提醒制度。為防止鄉鎮政府在使用經費出現超支時而向外舉債情況出現，縣管理中心除了加強日常指標管理外，建立了一套提醒制度。凡是經常經費或某一項專項資金出現指標不夠時，中心原則上拒絕支付，出現指標不多時，中心后臺核算人員通過電話或書面方式通知鄉鎮合理安排支出，特別是第四季度，中心每隔10天將鄉鎮各類資金的結余情況以書面的方式通知各鄉鎮，實行每天收支實時監控。

(四)健全激勵機制，確保鄉鎮清償債務的積極性

首先，為了讓各鄉鎮在化解債務上肯作為、有作為，調動各鄉鎮化解債務的積極性，縣府要求各鄉鎮樹立“減負就是增收、減債就是政績”的理念，出臺了“一獎一補”的激勵約束機制，即對做到當年收支平衡并按計劃逐步消化負債的鄉鎮政府，給予鄉鎮一定額度的獎勵；按其化解債務工作有成效且化解目標任務完成好的鄉鎮，按化解債務額的30％給予財政補助。其次，將債務控制與人事考核相掛鉤，在選拔縣管干部和中層干部上，從財務運行良好、化解債務突出的鄉鎮中優先予以考慮。同時，將鄉鎮政府性債務納入鄉鎮主要領導任期經濟責任審計的范圍，建立責任追究制度，從機制上促使鄉鎮主要負責人樹立有效控制債務的自覺性。

四、啟示

青田縣作為欠發達縣，從體制機制上化解鄉鎮債務，解決了在許多發達地區都難以解決的難題，其實現“零負債”的路徑，給了我們不少有益的啟示：

(一)執政價值理念：樹立以人為本的民生觀

當今中國社會的變遷，顯然是由執政黨主導、全民主體參與的強制性制度重構，一個突出特征是通過政令和法律引入來實現，所需的時間短，見效快，但容易出現“制度排異”。因而在消除原制度所強化的路徑依賴上，執政黨所秉持的執政價值理念的倡導與踐行，就顯得十分重要。鄉鎮債務形成的制度原因。其實質反映出的是農村社會經濟發展的資金需求與資金供給之間的不平衡。為了給鄉鎮發展注入活力，青田縣所倡導的“減負就是增收、減債就是政績”理念，以及近年來連續將新增財力的70％以上用于新農村、扶貧、醫療社保建設等一系列踐行，正是新時期“以人為本”民生觀的體現。

(二)機制路徑選擇：依托于財政省管縣的“浙江經驗”和“鄉(鎮)財縣管”的推行

“浙江經驗”的一個顯著亮點就是對縣域經濟管理體制的改革與創新，即采取市管縣和省管縣混合的行政管理體制以及省管縣的財政體制，特別是在財政體制上，“堅持行政性分權，給市、縣以較大的財政自主權，財政體制結算由省管到縣，地級市財政只對省財政有結算關系，且預算內財政收入僅限于地級政府所在市，與行政轄區內的縣沒有對應的財政結算關系；縣預算內的財政也直接對省財政結算，與上一級的地市財政沒有結算關系，只是預算外的各種‘費’同地級市財政存在上下級結算關系”。少了一個層級結算，意味著減少了“市卡縣”空間，明顯提高了省對縣域轉移資金的運行實效，有利于縣域經濟的發展。另外，青田縣在維持“三不變”的情況下。因勢利導地推行“鄉(鎮)財縣管”(注：截至2006年底，全省1224個鄉鎮中，已有318個實行鄉財縣管，其個數有逐年增加趨勢)，建立縣會計核算中心，并應用高效的信息化手段，建立償債減債、風險預警機制，配以相應的激勵機制，硬化預算約束，規范鄉鎮財務收支行為，從源頭上控制鄉鎮盲目舉債，杜絕新債發生。青田縣各鄉鎮于2006年年底實現了“零負債”，2007年，全縣各鄉鎮也沒有新債的發生，實踐證明，青田縣的“零負債”機制是經得起時間考驗的長效機制。

(三)政府職能定位：劃清事權、財權界線，加強公共服務型政府建設

從另一種角度透視青田縣鄉鎮實現“零負債”的實現機制，實際上它是縣、鄉鎮兩級政權事權與財權相統一的實現機制，即縣級政權以全局高度，統籌全縣城鄉一體化大局，科學合理地集約公共財政，將事權上移，并將部分事權責成縣級部門專業化、高效的提供公共產品與服務；鄉鎮政權則從義務教育、安置傷殘軍烈屬、農村水利基建等本不該由鄉鎮承擔的事務中解脫出來，逐步實現鄉鎮功能的重新定位，致力于鄉村公共產品與服務網絡建設。

摘要：欠發達地區的鄉鎮債務問題，成為影響當前新農村建設和社會穩定的重大政治經濟問題，已到了非解決不可的地步。在對概念界定和現狀描述的基礎上，從制度層面分析了鄉鎮債務形成的原因，總結了青田縣鄉鎮在實現“零負債”過程中的成功經驗，希冀其背后所折射出的執政價值理念、機制路徑選擇及政府職能定位三方面給予我們有益的啟示。

關鍵詞：鄉鎮債務；欠發達地區；青田縣