導(dǎo)語(yǔ)：零賦稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)計(jì)研究探討論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：“三農(nóng)”問(wèn)題是全黨工作的重中之重，伴隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，作為上層建筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正在面臨著一場(chǎng)歷史性的巨大變革。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制整體設(shè)計(jì)必須充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地域差別，分區(qū)研究，對(duì)于發(fā)達(dá)區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮改鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，而對(duì)于不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，考慮維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不變，實(shí)施精鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：“零賦稅”時(shí)代；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制；分區(qū)設(shè)計(jì)

“三農(nóng)”問(wèn)題是全黨工作的重中之重，為切實(shí)解決這個(gè)難題，2004年中共中央頒布“一號(hào)文件”作出了在5年內(nèi)逐漸取消農(nóng)業(yè)稅的重大決定，并于2007年全面取消了農(nóng)業(yè)稅，這在我國(guó)歷史上是繼唐德宗元年“兩稅法”，明朝后期“一條鞭法”以及清朝雍正元年“攤丁入畝”之后關(guān)于稅制第四次重大改革。這次改革凸現(xiàn)了“以人為本”的管理理念，是破解“三農(nóng)”問(wèn)題一劑良方。但改革同時(shí)給基層政權(quán)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)：一是大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政空殼難以支撐政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，二是大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力偏低難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織體制不完善難以有效發(fā)揮整體效能。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制整體設(shè)計(jì)已成為理論界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題，本文就此問(wèn)題從以下幾個(gè)方面加以述評(píng)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制整體設(shè)計(jì)諸觀點(diǎn)

許多研究農(nóng)村問(wèn)題專(zhuān)家、學(xué)者就取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村基層政權(quán)的現(xiàn)狀仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，分別提出了以下四種改革思路和方案。

1.精簡(jiǎn)論。即維持現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制不變，大刀闊斧進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，因地制宜，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。［1，2］提出的措施：一是撤銷(xiāo)規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，降低政府運(yùn)行成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制因地制宜，不搞上下對(duì)口，應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際需要進(jìn)行，對(duì)一些作用發(fā)揮小，可有可無(wú)的機(jī)構(gòu)予以合并，設(shè)置一些老百姓最需要的機(jī)構(gòu)部門(mén)；三是加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)換，弱化經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化政府服務(wù)職能，為農(nóng)民群眾提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

2.自治論。要徹底改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀，緩解債務(wù)危機(jī)要從長(zhǎng)計(jì)議，應(yīng)建立與村自治對(duì)等的自治體制。［3］持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為政府這一級(jí)仍然保留，但在權(quán)力來(lái)源上形成至下而上的機(jī)制，自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治村的區(qū)別只是居民點(diǎn)的不同，由于權(quán)力產(chǎn)生的機(jī)制發(fā)生變化，將從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因債務(wù)財(cái)政危機(jī)而重新向農(nóng)民征收不合理稅費(fèi)的情況，亂收費(fèi)問(wèn)題將徹底解決，“三農(nóng)”問(wèn)題必將會(huì)得到根本性的解決。

3.撤銷(xiāo)論。即撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所）。持這種觀點(diǎn)學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)和職能危機(jī)已使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生存的合法性面臨質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已不是一級(jí)政府財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)容也不完備，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制條塊嚴(yán)重分割和職能的極度缺乏已不具備一級(jí)政府的最基本條件。更有學(xué)者鮮明指出，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部80%工作量沒(méi)有了［4］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已沒(méi)有存在的必要。撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，可以徹底走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，新的機(jī)構(gòu)完全滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“小政府、大社會(huì)”的要求。［5］

4.分區(qū)論。即有針對(duì)性地根據(jù)不同區(qū)域，不同經(jīng)濟(jì)狀況鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，有針對(duì)性地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。［6］持這種觀點(diǎn)的學(xué)者按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為四類(lèi)，一類(lèi)是工商業(yè)比較發(fā)達(dá)，并在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二類(lèi)是工商業(yè)有一定基礎(chǔ)，但農(nóng)業(yè)仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中最主要組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；三類(lèi)是農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或基本上是純農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；四類(lèi)是少數(shù)民族的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第一類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以考慮撤銷(xiāo)改設(shè)城市街道辦事處。第二、三類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可考慮維持現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不變，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能。第四類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可考慮結(jié)合地方自治選擇適合自身需要的改革模式。

二、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制整體設(shè)計(jì)諸觀點(diǎn)的分析與評(píng)價(jià)

以上四種有代表性的觀點(diǎn)在一定程度上是對(duì)我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革有益的思考和探索，但也存在著較大的局限性，具體而言：

1.對(duì)于“精簡(jiǎn)論”而言，它為我們描繪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的美好藍(lán)圖，但理論的設(shè)計(jì)有待實(shí)踐檢驗(yàn)。近幾年來(lái)，湖北、四川等一些省份先后實(shí)施了以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，但從運(yùn)行的結(jié)果來(lái)看，改革仍然沒(méi)有走出機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單撤并的老套，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然具有改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的鮮明特征——行政越權(quán)越位，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部繼續(xù)對(duì)計(jì)劃生育工作的包辦和政府指令在農(nóng)村的強(qiáng)制執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的法人主體權(quán)力的膨脹性促使其經(jīng)常運(yùn)用行政資源對(duì)農(nóng)民進(jìn)行不合理收費(fèi)或“搭車(chē)收費(fèi)”，這種問(wèn)題產(chǎn)生的根源是基于財(cái)政和其它行政壓力導(dǎo)致政府亂作為，阻礙了行政職能的根本轉(zhuǎn)變。公務(wù)員之家

2.對(duì)于“自治論”而言，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是一個(gè)大趨勢(shì)，它是社會(huì)主義民主又一次偉大的實(shí)踐，是人民當(dāng)家作主真正體現(xiàn)。從理論上看，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治第一次真正構(gòu)建基層政府權(quán)力產(chǎn)生的新的機(jī)制，但筆者看來(lái)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治時(shí)機(jī)不夠成熟，目前村民自治僅停留在民主選舉階段，這種草根民主以一種非常微弱的方式生長(zhǎng)著，民主意識(shí)十分缺乏，若強(qiáng)行推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，以一種不成熟的民主意識(shí)一廂情愿來(lái)構(gòu)建一個(gè)比村民自治更高層次的民主，恐怕難以實(shí)現(xiàn)。基層民主的發(fā)展應(yīng)有其規(guī)律，其中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是主要的推動(dòng)因素，當(dāng)然，它離不開(kāi)政府的推動(dòng)，但歸根結(jié)蒂是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用，而這一點(diǎn)在當(dāng)前農(nóng)村不具備。

3.對(duì)于撤銷(xiāo)論而言，筆者認(rèn)為在理論上可行，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所有一定的合理性。但必須考慮中國(guó)農(nóng)村的村情、域情的特點(diǎn)，不能一刀切。知名學(xué)者賀雪峰也認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革采取一刀切的做法忽視了我國(guó)地域異質(zhì)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非平衡性，同時(shí)亦沒(méi)有系統(tǒng)考慮政治體制、民族習(xí)慣和其它環(huán)境因素的影響，因而提出撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所這個(gè)方案在具體實(shí)施上必定會(huì)有較大的局限性，因而有待于修正完善。

4.對(duì)于分區(qū)論來(lái)言，筆者以為其改革思路比較切合我國(guó)地域差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性和實(shí)際可行性。但它只是初步提出了改革路徑和方向，缺少理論論證和數(shù)據(jù)支撐，尤其是沒(méi)有很好論證為什么在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域要撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，“擴(kuò)鄉(xiāng)精縣”。總之，理論雖有創(chuàng)新，但說(shuō)服力不足。

三、結(jié)論和討論

通過(guò)上述分析，“分區(qū)論”較好地結(jié)合了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域、經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)民組織化程度、宗教信仰、民族習(xí)慣等實(shí)際情況，充分考慮了地域的異質(zhì)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非平衡性，同時(shí)亦考慮政治體制和其他環(huán)境因素的影響。但“分區(qū)論”理論的論證較為缺乏，筆者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步予以探討。

（一）理論論證

取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者緊緊圍繞現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否撤銷(xiāo)這個(gè)問(wèn)題上展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論，但始終沒(méi)有提出影響撤銷(xiāo)或者不撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要影響因素。大量實(shí)踐表明，村民自治能力和農(nóng)民自我組織化程度直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的變革和政府職能轉(zhuǎn)換，在很大程度上起著關(guān)鍵性的作用。村民自治能力的高低關(guān)系到“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到農(nóng)村全面發(fā)展，而農(nóng)民自我組織化程度的高低關(guān)系到農(nóng)民增收致富和良好內(nèi)生機(jī)制的形成。從圖1可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)和農(nóng)民自身都負(fù)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的責(zé)任。在各種資源有限的情況下，本著資源優(yōu)化利用的目的，它們的作用在總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)這個(gè)方面總是呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。村民自治能力越強(qiáng)，農(nóng)民自我組織化程度越高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就越能從鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生機(jī)制中予以解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)由此極大減輕，政府職能轉(zhuǎn)換就越徹底，政府體制改革越順利。反之，在缺乏內(nèi)生機(jī)制的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上起著代替內(nèi)生機(jī)制功能的角色，政府職能轉(zhuǎn)換就越困難，體制改革越不容易實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)上述分析可知，村民自治能力和農(nóng)民自我組織化程度是決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革能否成功的兩個(gè)極為重要因素。然而，不同區(qū)域的村民自治能力和農(nóng)民自我組織化程度各有不同，因此筆者擬將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。前者指工商業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，這類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常指縣駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部分城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)。后者是指農(nóng)業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。為了比較這兩個(gè)區(qū)域村委會(huì)自治能力和農(nóng)民自我組織化程度，筆者設(shè)計(jì)了村民自治能力指標(biāo)體系（見(jiàn)表1），抽樣選取四川省宜賓市4鄉(xiāng)鎮(zhèn)20余村進(jìn)行考察，收集數(shù)據(jù)資料，運(yùn)用層次分析法和統(tǒng)計(jì)法量化結(jié)果，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與轄區(qū)村民委員會(huì)自治能力和農(nóng)民自我組織化程度顯著相關(guān)，宜賓市區(qū)、縣城所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)其村民委員會(huì)自治能力和農(nóng)民自我組織化程度明顯高于偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（計(jì)算略）。

由此可以看出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的區(qū)域(至少就四川宜賓市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言)，鄉(xiāng)村內(nèi)生機(jī)制較完善，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，鄉(xiāng)村內(nèi)生機(jī)制缺乏，這直接影響到不同區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變革的程度和性質(zhì)。因此在發(fā)達(dá)區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以工商業(yè)為主，農(nóng)業(yè)中介服務(wù)組織發(fā)育較好，農(nóng)民自我組織化程度高，可考慮改鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。而對(duì)于不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)中介服務(wù)組織發(fā)育不良，農(nóng)民自我組織化程度很低，村民自治能力較低，農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。該類(lèi)地區(qū)不僅不能撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且還要精鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

（二）不同區(qū)域改革思路

1.對(duì)于發(fā)達(dá)區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，總體上可沿著以下思路進(jìn)行：一是從職能上看：改設(shè)后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所其職能主要體現(xiàn)在“市場(chǎng)引導(dǎo)、社會(huì)管理和公共服務(wù)”三個(gè)方面。二是從公共品供給來(lái)看，要徹底改革以往不合時(shí)宜的供給機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)需要的、產(chǎn)權(quán)明晰的民辦公助、公退民進(jìn)的新型的公共產(chǎn)品供給機(jī)制新模式。三是從機(jī)構(gòu)變革來(lái)看，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)公共服務(wù)性和運(yùn)轉(zhuǎn)高效性，充分運(yùn)用市場(chǎng)力量，剝離“七站八所”的職能，組成中介服務(wù)站所并推向市場(chǎng)；另外要根據(jù)農(nóng)村發(fā)展需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所設(shè)三個(gè)辦公室。即黨政辦公室，經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室，社會(huì)發(fā)展辦公室，各司其責(zé)；最后要做好人員分流工作，各級(jí)政府要制定相應(yīng)合理政策，加大資金傾斜力度，完善社會(huì)保險(xiǎn)體系，真正做到無(wú)情下崗，有情分流。

2.對(duì)于不發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)嵤┚l(xiāng)(鎮(zhèn))強(qiáng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))戰(zhàn)略，總體上可以按以下思路進(jìn)行：一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政編制實(shí)行總量控制，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)要精簡(jiǎn)，不搞分設(shè)，提倡兼職。將現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)科學(xué)合理設(shè)置為黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)發(fā)展辦公室等三個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和一個(gè)財(cái)政所，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行設(shè)置的機(jī)構(gòu)。縣延伸派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的七站八所，實(shí)行區(qū)域設(shè)置，不搞鄉(xiāng)鄉(xiāng)設(shè)立（派出所、國(guó)土、稅務(wù)、工商等部門(mén)除外）。要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，夯實(shí)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政。二是在政府運(yùn)作上，切實(shí)改變過(guò)去全能政府的做法，采取政府主導(dǎo)，市場(chǎng)提供，群眾消費(fèi)的市場(chǎng)化手段，努力實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革與建立農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系相結(jié)合，真正走出“事業(yè)單位轉(zhuǎn)制，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的新路子，提高政府績(jī)效和服務(wù)效率，從而加快建設(shè)落后地區(qū)的新農(nóng)村。

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